Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 3 czerwca 2020 r. sygn. akt II SA/Sz 1059/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę K. M. i M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia 13 sierpnia 2019 r. nr SKO.4150.1677.2019. Poddaną kontroli Sądu I instancji decyzją, Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Będzino z dnia 21 czerwca 2019 r., nr 136/2019, wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096; zwanej dalej: k.p.a.) oraz z art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 i art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945; zwanej dalej: u.p.z.p.) odmawiającą ustalenia na rzecz K. i M. M. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku rekreacji wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr [...] w obrębie [...], gmina Będzino.
W skardze kasacyjnej K. M. i M. M. zaskarżyli ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie:
- 1. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez ich błędną wykładnię prowadzącą do uznania, że obszar analizowany należy wyznaczyć dookoła działki, czyli we wszystkich kierunkach (koncentrycznie) w równej odległości, a co za tym idzie granice tego obszaru powinny przyjąć kształt okręgu o promieniu nie mniejszym niż trzykrotna szerokość frontu działki i nie mniejszym niż 50 m, co doprowadziło do błędnego uznania, że organy orzekające w sprawie w sposób prawidłowy określiły granice obszaru analizowanego dla działki nr [...], i co spowodowało, że w obszarze tym nie znalazła się zabudowa o kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu występującego na działce nr [...],
- 2. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez ich błędną wykładnię prowadzącą do uznania, że spełnienie kontynuacji funkcji, na którą wskazują powyższe przepisy, ma miejsce tylko wówczas, gdy formy zabudowy są tożsame;
- 3. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo, że skarga była uzasadniona, bowiem organ II instancji naruszył przepisy art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 §1 i art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkowało naruszeniem wskazanych powyżej przepisów prawa materialnego.
Skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że błędna wykładnia przepisów prawa materialnego polegać miała na przyjęciu, że obszar analizowany należy wyznaczyć dookoła działki, czyli we wszystkich kierunkach (koncentrycznie) w równej odległości, a co za tym idzie granice tego obszaru powinny przyjąć kształt okręgu o promieniu nie mniejszym niż trzykrotna szerokość frontu działki i nie mniejszym niż 50 m, co doprowadziło do błędnego uznania, że organy orzekające w sprawie w sposób prawidłowy określiły granice obszaru analizowanego i co spowodowało, że w obszarze tym nie znalazła się zabudowa o kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy zagospodarowania terenu występującego na działce nr 83/31. Przepisy rozporządzenia wyznaczają jedynie minimalną granicę obszaru analizowanego. Granicę maksymalną organ wyznacza według własnego uznania mając na uwadze zasadę dobrego sąsiedztwa wynikającą z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jak i zadeklarowaną w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. zasadę wolności zagospodarowania terenu oraz w art. 2 pkt 1 u.p.z.p. aspekt ładu przestrzennego.
Zdaniem skarżących kasacyjnie uzasadnione zachowaniem ładu przestrzennego jest w niniejszej sprawie odstępstwo od zasady wyznaczenia obszaru analizowanego w kształcie okręgu o promieniu nie mniejszym niż trzykrotna szerokość frontu działki, z powodu występowania w bardzo bliskiej w odległości od działki nr [...], - zabudowy o charakterze letniskowym, rekreacji indywidualnej na działach o nr: [...],[...],[...]. Takie "rozciągnięcie" obszaru analizowanego w określonym kierunku nie stanowi, wbrew stanowisku Sądu I instancji, poszukiwania takich funkcji, cech i parametrów zabudowy, aby uzasadnić formalną dopuszczalność lokalizacji zabudowy o cechach i parametrach wnioskowanych przez inwestora, tylko zgodne z przepisami żądanie ustalenia warunków zabudowy na zasadzie dobrego sąsiedztwa.
Wbrew twierdzeniom Sądu I instancji budynek mieszkalny jednorodzinny może stanowić kontynuację oraz uzupełnienie funkcji dla budynku rekreacji indywidualnej, bowiem funkcją obu budynków jest zamieszkiwanie osób, z tym tylko że w budynku rekreacji indywidualnej jest zamieszkiwanie czasowe. Należy zatem stwierdzić, że budynki mieszkalne jednorodzinne pełniące funkcję pensjonatu, czyli funkcję rekreacyjną, a znajdujące się na działkach o nr: [...],[...] i [...], mogą stanowić kontynuację funkcji zabudowy dla budynku rekreacji indywidualnej znajdującego się na działce nr [...] należącej do skarżących, bowiem kontynuacja funkcji o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie oznacza tożsamości, lecz umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie nie wchodzące z nią w kolizję.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zd. 2 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed sądem pierwszej instancji.
Odnosząc się w pierwszej kolejności do podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przepisów postępowania, wskazać trzeba, że o skuteczności zarzutów opartych na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie decyduje każde naruszenie przepisów postępowania, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie przywołanego przepisu, rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego I instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Wynikającym z przepisu art. 176 p.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest więc nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy.
Wiąże się to zatem z obowiązkiem wykazania i uzasadnienia, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia w taki sposób, że w sytuacji, gdyby do nich nie doszło, wyrok sądu administracyjnego I instancji byłby inny (wyrok NSA z 10 maja 2017 r., II GSK 2193/15, LEX nr 2350394).
Przywołane w ramach omawianej podstawy kasacyjnej przepisy określają ramy administracyjnego postępowania dowodowego. Zarzucając Sądowi I instancji błędną ocenę, że organy administracji publicznej prowadząc postępowanie dopuściły się naruszenia art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 §1 i art. 80 k.p.a., skarżący kasacyjnie nie uzasadniają, w jaki sposób miało dojść do naruszenia tych przepisów.
Obowiązkiem skarżącej kasacyjnie jest wskazanie na konkretne okoliczności, które nie zostały wyjaśnione albo wyjaśnione zostały błędnie, w jaki sposób nie doszło do wszechstronnego i wyczerpującego rozważenia materiału dowodowego, jakie dowody zostały błędnie ocenione i jaka powinna być ich ocena, i w konsekwencji w jaki sposób uchybienia te mogły wpłynąć na wynik sprawy. Brak konkretnych zarzutów w tym zakresie czyni taki zarzut kasacyjny niezasadnym.
Nie są również zasadne podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego.
Wbrew zarzutom skarżących kasacyjnie Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia. W ocenie skarżących kasacyjnie naruszenie ww. przepisów polegało na przyjęciu, że co do zasady obszar analizowany należy wyznaczyć dookoła działki, czyli we wszystkich kierunkach w równej odległości, a zatem granice tego obszaru powinny przyjąć kształt okręgu o promieniu nie mniejszym niż trzykrotna szerokość frontu działki i nie mniejszym niż 50 m. Natomiast wszelkie odstępstwa od powyższej zasady wymagają uzasadnienia.
Jak wynika z § 3 ust. 1 rozporządzenia w brzmieniu obowiązującym w dniu orzekania przez organ odwoławczy, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Z kolei zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.
Z przywołanych przepisów wynika, że granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Oznacza to, że zasadą jest wyznaczenie obszaru analizowanego odpowiadającego wielkością minimum trzykrotnej szerokości frontu działki. Nie oznacza to oczywiście, że obszar analizowany musi stanowić regularny okręg otaczający działkę inwestora (por. wyrok NSA z 6 czerwca 2013 r., II OSK 305/12; z 19 czerwca 2013 r., II OSK 455/12; z 15 września 2016 r., II OSK 3075/14). Chodzi o otoczenie działki inwestora granicami obszaru analizowanego, w wyniku czego działka ta znajduje się wewnątrz tego obszaru. Obszar taki nie musi zostać wyznaczony w formie koła, lecz zawsze musi obejmować minimalny teren wytyczony zgodnie z normą § 3 ust. 2 rozporządzenia. Powiększenie obszaru analizowanego ponad wymagane minimum możliwe jest jednak w sytuacji, gdy pojawią się okoliczności uzasadniające zwiększenie tych wymiarów, przy czym powiększenie obszaru analizowanego zawsze musi służyć zachowaniu ładu przestrzennego.
Celem samym w sobie takiego powiększenia nie może być jedynie umożliwienie realizacji inwestycji w zaplanowanym przez inwestora kształcie (wyroki NSA z dnia 23 kwietnia 2020 r., II OSK 1389/19, LEX nr 3021213 oraz z dnia 17 lipca 2020 r., II OSK 450/20, LEX nr 3052591). Nie jest natomiast dopuszczalne poszerzenie obszaru analizowanego w celu poszukiwania nieruchomości, do których można nawiązać, wyłącznie celem pozytywnego rozpatrzenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy (wyrok NSA z dnia 17 lipca 2020 r., II OSK 450/20, LEX nr 3052591 oraz z dnia 20 grudnia 2022 r., II OSK 2321/21, LEX nr 3515588).
Sąd I instancji nie dokonał błędnej wykładni omawianych przepisów, bowiem wbrew stanowisku skarżących kasacyjnie nie wyraził kategorycznego stanowiska, iż obszar analizowany powinien zawsze przybierać formę koła. Stwierdził wprawdzie, iż zasadą jest wyznaczenie obszaru dookoła działki, we wszystkich kierunkach w równej odległości i co za tym idzie powinien on przyjąć kształt okręgu o promieniu nie mniejszym niż trzykrotna szerokość frontu działki i nie mniejszym niż 50 m. Niemniej w dalszej części uzasadnienia wyroku Sąd I instancji odnosi się do możliwości powiększenia obszaru analizowanego ponad minimum określone w § 3 ust. 2 rozporządzenia, zasadnie zaznaczając, że takie powiększenie uzasadnione powinno być okolicznościami konkretnej sprawy, a nie poszukiwaniu takich funkcji, cech i parametrów zabudowy, aby uzasadnić formalną dopuszczalność lokalizacji zabudowy o cechach i parametrach wnioskowanych przez inwestora.
Sąd I instancji wyraził też prawidłowy pogląd, że zabudowa w formie rekreacji indywidualnej nie stanowi kontynuacji zabudowy mieszkaniowej. Zasadnie wskazano w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku na liczne różnice, jakie występują między zabudową mieszkaniową, a letniskową (rekreacji indywidualnej) na gruncie norm z zakresu prawa budowlanego. Również na gruncie norm dotyczących planowania przestrzennego nie ma wątpliwości, że mamy do czynienia z odrębnymi rodzajami zabudowy, tj. służącymi do realizacji odmiennych funkcji. O tym, czy zabudowa rekreacji indywidualnej może być zrealizowana w sąsiedztwie zabudowy mieszkalnej, w kontekście wymogu niesprzeczności funkcji zabudowy w ramach warunku dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.), można rozstrzygnąć dopiero w realiach konkretnej sprawy, mając m.in. na uwadze wymogi ładu przestrzennego i zasady zrównoważonego rozwoju (art. 1 ust. 1 in fine u.p.z.p.) oraz wyniki analizy urbanistycznej (por. wyroki NSA z 5 kwietnia 2023 r. II OSK 1167/20; z 10 sierpnia 2022 r., II OSK 2601/19 oraz z 14 lutego 2023 r., II OSK 375/20, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W realiach niniejszej sprawy brak było podstaw do nawiązywania, w kontekście wymogu kontynuacji funkcji, do legalnej zabudowy mieszkaniowej zlokalizowanej na działce nr [...]. Działka te znajduje się poza obszarem analizowanym, a ponadto znajdująca się na niej zabudowa ta nie tworzy spójnej całości urbanistycznej z zabudową rekreacyjną na działce skarżących kasacyjnie. Zabudowa rekreacyjna na działce nr [...] stanowi element zwartego obszaru zabudowy letniskowej powstałej w warunkach samowoli budowlanej. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną w pełni podziela pogląd wyrażony w wyroku z 5 kwietnia 2023 r. II OSK 1167/20 w sprawie dotyczącej odmowy ustalenia warunków zabudowy dla działki o nr [...], iż na przeszkodzie przyjęciu proponowanej przez skarżących kasacyjnie rozszerzającej wykładni pojęcia "kontynuacji funkcji" stoi również zasada praworządności.
W świetle tej zasady, organy demokratycznego państwa prawnego nie powinny przyjmować wykładni rozszerzającej, której wynikiem może być wzmocnienie sytuacji prawnej podmiotów, które dopuściły się działań niezgodnych z prawem. Strona nie może bowiem czerpać korzyści z własnego bezprawia (lex iniuria ius non oritur). Innymi słowy, strona, która dopuściła się naruszenia prawa, w tym naruszenia prawa w postaci samowoli budowlanej, nie może być w lepszej sytuacji niż podmiot, który tego prawa przestrzegał.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.