Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 2461/11, oddalił skargę B.T. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie grzywny z tytułu nielegalnego użytkowania.
Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach sprawy: Do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ciechanowie w dniu 6 czerwca 2011 r. wpłynął wniosek B.T. o udzielenie pozwolenia na użytkowanie budynku przeznaczonego na cele mieszkaniowe i produkcyjno – usługowe, położonego na dz. ew. o nr [...] i [...] położonych w [...] przy ul. [...], zrealizowanego na podstawie decyzji Starosty Ciechanowskiego, nr [...], z dnia [...] stycznia 2002 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, zmienianej kolejnymi decyzjami z dnia [...] grudnia 2007 r. i z dnia [...] grudnia 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ciechanowie w trakcie przeprowadzonych w dniu 15 czerwca 2011 r. oględzin stwierdził, że przedmiotowy budynek jest wykończony w całości, zaś na parterze, tj. w części produkcyjno - usługowej przystąpiono do użytkowania przez funkcjonowanie zakładu krawieckiego.
W związku z tym organ ten postanowieniem Nr [...] z dnia [...] lipca 2011 r., na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane wymierzył skarżącej, jako inwestorowi, karę w wysokości 75.000 złotych z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania budynku mieszkalno - produkcyjno - usługowego położonego na nieruchomościach oznaczonych nr ew. [...] i [...] położonych przy ul. [...] w [...]. W zażaleniu na postanowienie skarżąca, wnosząc o jego uchylenie i umorzenie postępowania, zarzuciła mu naruszenie art. 7, 9, 10, 68, 77 i 79 k.p.a. W jego motywach wyjaśniła, że oczekując na rozpatrzenie wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, razem z pracownikami prowadziła prace porządkowe w części parterowej budynku, ustawiano stojaki, regały, urządzano zaplecze socjalnego, montowano i instalowano maszyny do szycia, sprawdzając jednocześnie ich pracę. W trakcie wymienionych prac nastąpiła kontrola budynku, zakończona spisaniem protokołu, który podpisała, zaznaczając, że treść protokołu nie została jej odczytana.
Po późniejszym zapoznaniu się z treścią protokołu skarżąca stwierdziła, że jego treść nie odpowiadała rzeczywistym faktom. W protokole nie ujęto jej wyjaśnień złożonych w trakcie oględzin. Mazowiecki WINB postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2011 r., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, iż zgodnie z art. 57 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane, w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy potwierdza, że skarżąca przystąpiła do użytkowania przedmiotowego budynku mieszkalno - produkcyjno - usługowego w części dotyczącej powierzchni produkcyjno - usługowej przed legalnym oddaniem go do użytkowania, a więc z uchybieniem art. 54 i art. 55 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane.
Organ stwierdził, iż wbrew twierdzeniom strony, z protokołu kontroli oraz dołączonej do niego dokumentacji fotograficznej wynika jednoznacznie, że budynek był użytkowany. Ustalono, że w pomieszczeniach znajdowały się meble, całkowicie lub częściowo uszyta odzież, maszyny do szycia oraz przybory potrzebne do szycia m. in. nici, a także pracownicy znajdujący się na stanowiskach pracy. Wynika z tego, że inwestor - skarżąca - wykorzystywała budynek dla celów produkcyjno – usługowych, wobec tego brak było podstaw do przyjęcia, że wybudowany obiekt nie był użytkowany (wykorzystywany) zgodnie z jego przeznaczeniem. Organ stwierdził, iż kwota grzywny została wyliczona prawidłowo w oparciu o art. 59f ustawy - Prawo budowlane, jako iloczyn dziesięciokrotnej stawki opłaty, współczynnika kategorii obiektu oraz współczynnika wielkości obiektu. Współczynnik kategorii obiektu (k) - kategoria według załącznika do ustawy Pb - XVII – budynki handlu i usług - wynosi 15,0.
Współczynnik wielkości obiektu (w) wynosi 1,0. Po wyliczeniu kwota grzywny wynosi 500 x 15 x 1 x 10 = 75 000 zł..W skardze na powyższe postanowienie B.T. wniosła o uchylenie postanowień organów obu instancji, podnosząc zarzut rażącego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11, art. 77 § 1, art. 79 § 1 i 2 i art. 80 k.p.a. oraz rażącego naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 57 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane. Skarżąca wskazała, że wobec nie zawiadomienia jej stosownie do art. 79 § 1 k.p.a. o terminie kontroli z co najmniej 7 dniowym wyprzedzeniem, nie miała możliwości obrony swych praw i czynnego udziału w postępowaniu i złożenia odpowiednich wyjaśnień, w wyniku których prawdopodobnie nie doszłoby do wymierzenia kary pieniężnej na podstawie art. 57 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane.
Naruszono w tym zakresie art. 10 w związku z art. 79 § 1 i 2 k.p.a., co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Zdaniem skarżącej podjęte czynności zmierzające do przygotowania obiektu do użytkowania były zasadne wobec oczekiwania na rychłe wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Wobec tego nie można czynić jej zarzutu z przygotowywania obiektu do użytkowania w oczekiwaniu na uzyskanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Odwołując się do wyroku NSA z dnia 15 marca 2010 r. sygn. akt II OSK 499/09, skarżąca podkreśliła, że gdyby w danej sprawie zostało udowodnione, nie tylko to, iż określone urządzenia (maszyny) umieszczono w obiekcie, lecz ponadto stwierdzono w sposób właściwy i z zachowaniem ustawowych zasad, że są one w tym obiekcie użytkowane, przy czym nie ma miejsca tzw. "rozruch technologiczny", można byłoby uznać, że istotnie została spełniona przesłanka warunkująca wydanie orzeczenia na podstawie art. 57 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane.
Zdaniem skarżącej organ nie udowodnił nielegalne przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego, tym samym wadliwe było wymierzenie kary bez uwzględnienia okoliczności, że rozruch technologiczny miał miejsce na obszarze o pow. 48,28 m.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę B.T., uznając ją za nieuzasadnioną, W ocenie Sądu w trakcie przeprowadzonego postępowania nie doszło do naruszenia procedury administracyjnej, w szczególności art. 7 i 77 § 1 k.p.a., art. 8 i 9 k.p.a., art. 10 i 11, jak również art. 79 § 1 i 2 oraz 80 k.p.a., które mogłoby uzasadniać uchylenie zaskarżonego postanowienia. Zaskarżone postanowienie nie narusza prawa, a zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwolił organowi na wymierzenie skarżącej kary z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania budynku mieszkalno-produkcyjno-usługowego.
Sąd wyjaśnił, iż zgodnie z art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. W art. 54 tej ustawy ustawodawca wprowadził zasadę, iż do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Zgodnie z art. 55 pkt 3 tej ustawy przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego zainteresowany musi uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego ma nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych.
Przystąpienie do użytkowania z naruszeniem reguł określonych w art. 54 lub art. 55 obliguje organ do wydania orzeczenia o wymierzeniu kary pieniężnej. Sąd stwierdził, iż przeprowadzona przez PINB w Ciechanowie w oparciu o art. 81a ustawy - Prawo budowlane, kontrola przedmiotowego obiektu w dniu 15 czerwca 2011 r. w obecności skarżącej, ujawniła, iż przedmiotowy budynek został wykończony w całości. W parterze budynku – jego w części produkcyjno – usługowej- znajdował się zakład krawiecki, który w dniu oględzin funkcjonował, pracowało w nim 7 kobiet. Okoliczności te potwierdza dokumentacja fotograficzna, na której widoczne są szwaczki przy maszynach do szycia, z partiami skrojonego materiału przygotowanego do szycia. Potwierdza ona fakt zamontowania w obiekcie maszyn do szycia, przy czym szpulki nawleczonych w maszynach nici, skrojone partie materiału spinane i zszywane przez pracujące przy maszynach szwaczki, jak również zawieszona po wyprasowaniu partia odzieży, w ocenie Sądu, wskazują na funkcjonowanie zakładu produkcyjno-usługowego (szwalnictwo-krawiectwo).
Okoliczności te jednoznacznie wskazują na fakt użytkowania obiektu, przez co należy rozumieć wykorzystywanie obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jako zakład szwalniczo-krawiecki. Sąd stwierdził, iż wynik przeprowadzonych oględzin, sporządzony protokół kontroli, podpisany bez zastrzeżeń przez skarżącą, jak również dołączona do niego opisana dokumentacja fotograficzna uzasadniały wszczęcie przez organ nadzoru budowlanego postępowania administracyjnego w sprawie samowolnego przystąpienia do użytkowania budynku i wydanie rozstrzygnięcia nakładającego sankcję przewidzianą w art. 57 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane.
Sąd stwierdził, iż wbrew zarzutom skargi, organy nadzoru budowlanego, prowadząc postępowanie w sprawie nie naruszyły przepisów procesowych, w tym art. 10 k.p.a. w zw. z art. 79 § 1 k.p.a., zgodnie z którym strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem. Sąd wyjaśnił, iż czynności kontrolne z art. 81 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane nie są tożsame z oględzinami jako czynnością procesową przewidzianą przez art. 79 k.p.a. Z treści art. 81 a ust. 1 tej ustawy wynika, że stanowi on bezpośrednią podstawę prawną do przeprowadzenia przez uprawnione organy czynności inspekcyjno-kontrolnych. Czynności te nie są jednak oględzinami w rozumieniu art. 85 k.p.a., natomiast do sporządzenia protokołu mają zastosowanie przepisy art. 67-72 k.p.a. Protokół oględzin obiektu budowlanego z dnia 15 czerwca 2011 r. odpowiada wymogom określonym w art. 68 k.p.a. Protokół ten skarżąca podpisała bez zastrzeżeń, nie zakwestionowała w nim okoliczności, iż w dniu oględzin zakład krawiecki funkcjonował i pracowało w nim 7 kobiet, mimo, że obiekt nie uzyskał formalnego pozwolenia na użytkowanie wydanego przez właściwy organ nadzoru budowlanego. Sąd podkreślił, iż uregulowanie szczególnego trybu dokonywania czynności kontrolnych przez organ nadzoru budowlanego w ustawie – Prawo budowlane (art. 81 a ust.
- 1) oznacza, iż do czynności przeprowadzanych przez ten organ w oparciu o wskazany przepis nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące oględzin (art.
- 85) i obowiązku zawiadamiania o miejscu i terminie przeprowadzania oględzin (art. 79 ust. 1), tym samym nie można skutecznie wywodzić ich naruszenia w sprawie. Sąd stwierdził, iż nie dopatrzył się naruszenia art. 57 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane, jak również nie stwierdził aby kwota nałożonej kary została wadliwie przez organy ustalona. Organy obu instancji przedstawiły dokładnie sposób jej wyliczenia w oparciu o art. 59f ust. 1 w zw. z art. 57 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane, wskazując wszystkie elementy, które na to wyliczenie miały wpływ.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła B.T., reprezentowana przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie: prawa materialnego, a mianowicie:
- 1) prawa materialnego, a mianowicie: art. 57 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię tj. uznanie, że doszło do użytkowania obiektu oraz poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i wymierzenie kary, w sytuacji gdy inwestor nie przystąpił do użytkowania,
- 2) prawa materialnego, a mianowicie: art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59f ust.1 Prawa budowlanego poprzez ich bezpodstawne zastosowanie w sytuacji, w której w dacie przeprowadzonej kontroli przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ciechanowie, skarżąca nie przystąpiła do użytkowania przedmiotowego budynku,
- 3) art. 7-10, art. 77 § 1 oraz 80 k.p.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego, co skutkowało niedokładnym wyjaśnieniem stanu faktycznego i stwierdzeniem, że inwestor przystąpił do użytkowania obiektu podczas gdy do rozpoczęcia użytkowania nie doszło;
- 4) art. 11 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy,
- 5) art. 107 ust. 3 w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez niedostateczne uzasadnienie stanu faktycznego i prawnego sprawy.
- 6) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: art. 1 w zw. z art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez nienależytą kontrolę działalności administracji publicznej i nieprawidłowe zastosowanie środków określonych w ustawie, co doprowadziło do oddalenia skargi, pomimo naruszenia przez organy administracji publicznej kpa, tj. art. 7-11 kpa, art. 77 § 1 oraz art. 80 kpa, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez zebranie materiału dowodowego w sposób niewyczerpujący, co skutkowało niedokładnym wyjaśnieniem przez organ stanu faktycznego sprawy i w konsekwencji – błędnym stwierdzeniem, iż inwestor przystąpił do użytkowania obiektu budowlanego, podczas gdy w rzeczywistości do rozpoczęcia użytkowania obiektu nie doszło. Wskazując na powyższe naruszenia autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Zatem sprawa niniejsza mogła być rozpoznawana przez Naczelny Sąd Administracyjny w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zaskarżonemu wyrokowi nie można skutecznie przypisać zarzutu nieprawidłowej kontroli działań organu w zakresie przepisów procedury administracyjnej i prawa materialnego. Autor skargi kasacyjnej zarzuca Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów art. 1 w zw. art. 3 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Zauważyć na wstępie należy, iż wskazane artykuły 1 i 3 § 1 p.p.s.a. określają podstawową funkcję sądownictwa administracyjnego i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. Przepisy te wskazują, że podstawowym celem tejże kontroli jest eliminowanie z porządku prawnego aktów (np. decyzji i postanowień), a także czynności organów administracji publicznej niezgodnych z prawem i dążenie do przywrócenia stanu, który nie będzie pozostawał z nim w sprzeczności, zakreślając przedmiotowe granice tej kontroli.
Są to zatem przepisy o charakterze ogólnoustrojowym, w żaden sposób nie związane z postępowaniem dowodowym, co z natury rzeczy powoduje, że nie mogą być one ustawowym wzorcem kontroli prawidłowości postępowania wojewódzkiego sądu administracyjnego w zakresie poczynionych przez ten sąd ustaleń faktycznych. Zaskarżony wyrok i postępowanie sądowe zostało oparte na procedurze określonej przepisami ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zaś autor skargi kasacyjnej nie wskazał na czym naruszenie tych przepisów miało polegać.
Brak należytej kontroli Sądu I instancji autor skargi kasacyjnej powiązał również z art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a., upatrując jego naruszenia w oddaleniu skargi, pomimo naruszenia przez organy administracji art. 7-11, art. 77 § 1 oraz art. 80 kpa poprzez zebranie materiału dowodowego w sposób niewyczerpujący, co skutkowało niedokładnym wyjaśnieniem stanu faktycznego w sprawie. Zarzut ten jest nieuprawniony.
Ze zgromadzonego w sprawie materiału wynika, że organ I instancji w dniu 6 czerwca 2011 r. dokonał kontroli budynku przeznaczonego na cele mieszkaniowe i produkcyjno -usługowe, w trakcie której ustalono, że parter przedmiotowego budynku w części produkcyjno-usługowego jest użytkowany. W tracie kontroli obecna była skarżąca, która bez zastrzeżeń podpisała sporządzony protokół. Do sporządzonego z kontroli protokołu załączono dokumentację fotograficzną, z oglądu której wynika, że Sąd I instancji prawidłowo zaakceptował ustalenia organów, że część parterowa przedmiotowego była użytkowana, gdyż poza maszynami do szycia i innym wyposażeniem na wykonanych fotografiach widnieją też pracownicy (szwaczki wykonujące pracę przy maszynach), jak również uszyta odzież. Brak jest zatem podstaw do zakwestionowania słusznego stanowiska Sądu I instancji, że w dacie kontroli skarżąca użytkowała przedmiotową część budynku do prowadzenia działalności gospodarczej w formie zakładu produkcyjno-usługowego w zakresie szwalnictwa i krawiectwa.
Pismem z dnia 16 czerwca 2011 r. skarżąca została powiadomiona o wszczęciu postępowania w sprawie samowolnego przystąpienia do użytkowania zakładu krawieckiego. W piśmie z dnia 17 czerwca 2011 r. B.T. złożyła wyjaśnienie, twierdząc, że w trakcie wizji w dniu 15 czerwca 2011 r. testowano maszyny do szycia przez potencjalnych pracowników, poprawność ustawienia stanowisk pracy w stosunku do oświetlenia naturalnego oraz wygodę pracowników w czasie przyszłej pracy. Twierdzeniom tym nie można było dać wiary, bowiem dokumentacja fotograficzny sprawy niewątpliwie wskazuje, iż w tej części budynku wykonywano prace polegające na szyciu odzieży przez pracowników. Podkreślenia jeszcze raz wymaga, że skarżąca protokół z kontroli podpisała bez zastrzeżeń, zaś w toku postępowania administracyjnego prowadzonego przez organy obu instancji, poza złożeniem wyjaśnienia ww. piśmie nie wnosiła o przeprowadzenie dodatkowych dowodów mogących mieć znaczenie w sprawie.
Zatem zarzuty naruszenia przez organy administracji w niniejszej sprawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego regulujących kwestię zbierania i oceny dowodów uznać należy zatem za chybione. Nie doszło również do naruszenia zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 kpa. W tych warunkach zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję, uchyla ją w całości lub części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tylko więc naruszenie przepisów postępowania administracyjnego jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy.
W szczególności wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie Sąd I instancji prawidłowo uznał, iż wydanie kwestionowanego postanowienia poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia. Tym samym nieskuteczny jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7-11 kpa, art. 77 § 1 i art. 80 kpa,
Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego, stwierdzić należy, że stawiany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego poprzez błędną jego wykładnię przez uznanie, że doszło do użytkowania obiektu i poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i wymierzenie kary w sytuacji gdy skarżąca nie przystąpiła do użytkowania, nie ma usprawiedliwionych podstaw. Nieusprawiedliwiony jest również zarzut naruszenia art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego poprzez ich bezpodstawne zastosowanie w sytuacji, w której w dacie kontroli skarżąca nie przystąpiła do użytkowania obiektu.
Zgodnie z art. 55 pkt 1 Prawa budowlanego przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli na wzniesienie obiektu budowlanego jest wymagane pozwolenie na budowę i jest on zaliczony do jednej z kategorii, o których mowa w załączniku do ustawy – w tym m.in. do kategorii XVII, do której zaliczona się, stosownie do ww. załącznika, budynki handlu, gastronomi i usług, jak m.in. sklepy.
Natomiast przepis art. 57 ust. 7 ww. ustawy, na którym oparte zostało zaskarżone postanowienie przewiduje, że w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego, z tym, że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Karę, o której mowa w tym przepisie, jak stanowi art. 59g ust.1 Prawa budowlanego, wymierza właściwy organ w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie. W warunkach rozpoznawanej, nie budzi wątpliwości, że skarżąca przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwolenie na użytkowanie części parterowej budynku przystąpiła do jej użytkowania, prowadząc działalność gospodarczą w formie zakładu krawieckiego.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zebrane w sprawie dowody w sposób jednoznaczny ten fakt potwierdzają, a to oznacza, że skarżąca przystąpiła do użytkowania części parterowej przedmiotowego obiektu bez wypełnienia obowiązku wynikającego z art. 55 pkt 1 Prawa budowlanego, a więc bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, w konsekwencji czego organy obu instancji, jak prawidłowo stwierdził Sąd pierwszej instancji, obwiązane były w myśl art. 57 ust. 7 do wymierzenia jej kary pieniężnej. Nie mogły w świetle tych okolicznościach przynieść oczekiwanego przez skarżącą rezultatu argumenty podnoszone przez autora skargi kasacyjnej, że przedmiotowy budynek w części parterowej nie był przez skarżącą w dacie kontroli użytkowany. Ustawa - Prawo budowlane wprawdzie nie zawiera definicji pojęcia "użytkowanie obiektu budowlanego". Jednak w świetle pozostałych przepisów prawa budowlanego art. 5 ust. 2, art. 61, art. 71 czy art. 71a tej ustawy przyjąć można, że rozumienie tego pojęcia jest zbliżone do "korzystania z rzeczy" w ujęciu powszechnie rozumianym (a także w ujęciu prawa cywilnego), przy czym w przypadku użytkowania, o którym mowa w art. 57 ust. 7 ustawy, nie musi mieć ono charakteru trwałego i pełnego, bowiem już sam ustawodawca wskazuje, że podstawę nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania stanowi przystąpienie do użytkowania obiektu choćby w jego części.
W wyroku z dnia 27 lutego 2007 sygn. akt II OSK 383/06, analizując pojęcie użytkowania w rozumieniu przepisu art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie odwołał się do pojęcia "użytkowania" w znaczeniu języka powszechnego, wskazał, że jest to korzystanie z rzeczy, niezależnie od zakresu i długotrwałości. Podał, że jak wskazuje "Słownik języka polskiego" (tom III, red. M. Szymczak, s. 644) użytkować, to "używać czegoś, korzystać z czegoś..." i stwierdził, że nie ma żadnych powodów, aby to ustalenie języka powszechnego doznawało jakichś ograniczeń czy modyfikacji na gruncie semantyki języka prawnego w odniesieniu do użytkowania o jakie idzie w tym przepisie. Stanowisko to jest ugruntowane w orzecznictwie (por. wyroki NSA z dnia 24 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1668/10; z dnia 18 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1715/09; z dnia 10 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 983/09; z dnia 27 lutego 2007 r., sygn. akt II OSK 383/06).
Chybiony jest zatem zarzut skargi kasacyjnej błędnej wykładni art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. Także chybiony jest stawiany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia tego przepisu w zw. z art. 59f ust. 1 tej ustawy poprzez ich bezpodstawne zastosowanie Z prawidłowych ustaleń organów obu instancji, mających uzasadnienie w zebranym sprawie materiale dowodowym, które zasadnie Sąd I instancji podzielił, w niewątpliwie wynika, że skarżąca bezprawnie przystąpiła do użytkowania budynku, wobec tego organy obwiązane były do nałożenia kary pieniężnej, przy czym w świetle treści art. 59f ust. 1 i 2 Prawa budowlanego jej wysokość została prawidłowo określona.
Odnosząc się do zarzutów sformułowanych w pkt 3, 4 i 5 petitum skargi kasacyjnej, wskazujących na naruszenie przez Sąd I instancji art. 7-10, art. 77 § 1, art. 80, art. 11, art. 107 ust. 3 w zw. z art. 126 k.p.a,, wyjaśnić należy, że Sąd administracyjny dokonuje kontroli zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, w tym też prawidłowość postępowania prowadzonego przez organy administracji na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w oparciu o przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Oznacza to, że Sąd przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje, zatem prawidłowość tych zarzutów wymagała od autora skargi kasacyjnej wskazania podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w powiązaniu z właściwymi innymi przepisami p.p.s.a Wobec tego zarzuty wskazane w pkt 3, 4 i 5 skargi kasacyjnej nie mogły odnieść oczekiwanego przez skarżącą rezultatu. Wobec braku uzasadnionych podstaw kasacyjnych Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.