Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 7 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Gl 1483/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę P.P.H.U. S. M. W. i Wspólnicy spółka jawna w N. W., zw. dalej spółką lub skarżącą, na decyzję Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., zw. dalej WINB, z dnia 16 lipca 2013 r., nr..., w przedmiocie dokonania oceny stanu technicznego obiektu.
Przystępując do rozpatrzenia sprawy Sąd I instancji wskazał, że pismami z dnia 14 września 2012 r. skierowanymi do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C., zw. dalej PINB, K. O. oraz B. L. i K. O. wystąpili o wszczęcie postępowania administracyjnego, w pierwszym przypadku w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych na terenie zakładu przetwórstwa parafiny w P. przy ulicy W...., stanowiącego własność skarżącej, a w drugim w sprawie nieodpowiedniego stanu technicznego obiektów budowlanych wraz z urządzeniami budowlanymi zlokalizowanymi na terenie wymienionego powyżej zakładu.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 28 lutego 2013 r., przywołując w podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz 267 ze zm.), zw. dalej k.p.a., umorzył postępowanie w sprawie dotyczącej legalności i stanu technicznego obiektów budowanych z urządzeniami zlokalizowanymi na ternie zakładu przetwórstwa parafiny w P. stanowiącego własność skarżącej.
Odwołanie od powyższej decyzji złożył K. O., wnosząc o jej uchylenie.
Rozpatrując złożone odwołanie WINB decyzją z dnia 16 lipca 2013 r., działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że organ powiatowy nie dokonał wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Za niezrozumiałe uznał połączenie przez PINB w jednym postępowaniu kwestii legalności i kwestii stanu technicznego obiektów. Odnosząc się do kwestii prawidłowego określenia kręgu stron postępowania organ II instancji zauważył, że w aktach sprawy brak jest jakichkolwiek dokumentów potwierdzających prawidłowość takiego ustalenia. Uznał, że na uwzględnienie zasługuje także zarzut naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym. Podkreślił, że organ I instancji winien przeprowadzić dowód z oględzin w taki sposób, by umożliwić zainteresowanemu czynny udział w przeprowadzeniu dowodu zgodnie z dyspozycją art. 79 § 2 k.p.a. W związku ze złożonym jednocześnie wnioskiem o wznowienie postępowania, przypomniał o pierwszeństwie trybu odwoławczego.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na powyższe rozstrzygnięcie złożył pełnomocnik spółki.
W motywach rozstrzygnięcia Sąd I instancji wywiódł, że decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem obowiązujących przepisów procedury administracyjnej. Zgodził się ze stanowiskiem organu II instancji, że rozstrzygnięcie wydane zostało przez organ I instancji z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej, tj. art. 7 k.p.a i art. 77 k.p.a.
Sąd podzielił twierdzenia organu II instancji, iż organ I instancji prowadząc postępowanie połączył w nim do rozpoznania dwa złożone w sprawie wnioski, tj. wniosek K. O. w przedmiocie legalności wykonanych na terenie zakładu przetwórstwa parafiny robót budowlanych oraz wniosek B. L. i K. O. dotyczący nieodpowiedniego stanu technicznego obiektów budowlanych wraz z urządzeniami zlokalizowanymi na terenie tego zakładu. W rezultacie, zdaniem Sądu, doszło w tym postępowaniu do niedopuszczalnego połączenia w jednym postępowaniu szczególnego trybu legalizacyjnego z odrębnym trybem mającym na celu zapewnienie właściwego, bezpiecznego stanu technicznego istniejących obiektów. Niedopuszczalność ta wynika między innymi z odrębnego kręgu adresatów decyzji wydanych w każdym z tych trybów. Zasadnie zatem, zdaniem Sądu, organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji nie zgromadził w aktach sprawy wymaganych dokumentów i nie przeprowadził niezbędnej ich analizy, co winien uzupełnić w ponownie przeprowadzonym postępowaniu.
Sąd podzielił także stanowisko organu odwoławczego, że mimo przeprowadzenia niezbędnych dla tego typu postępowań oględzin nieruchomości skarżącej nie został wyjaśniony i ustalony rzeczywisty stan faktyczny zastany przez organ na przedmiotowej nieruchomości, gdyż oględziny przeprowadzone przez organ powiatowy sprowadziły się do wyliczenia decyzji, jakie były wydawane na poszczególne obiekty, a ewentualna zgodność wykonania tych obiektów z zatwierdzoną dokumentacją została ustalona przez organ na podstawie analizy przedłożonej dokumentacji projektowej, bez odniesienia się do rzeczywistego stanu zastanego w chwili oględzin na przedmiotowym terenie.
Sąd wskazał, że ocena zgodności z prawem wykonanych robót budowanych nie ogranicza się do stwierdzenia, że ich wykonanie nastąpiło na podstawie udzielonego pozwolenia zgodnie z normami i zasadami sztuki budowlanej. Stwierdzenie legalności wykonanych robót budowlanych wymaga dokładnego i wszechstronnego ustalenia zgodności ich wykonania z wydanymi w konkretnej sprawie pozwoleniami, czyli niezbędne jest szczegółowe odniesienie się i porównanie stanu rzeczywistego z postanowieniami zawartymi w wymienionych pozwoleniach budowlanych i zatwierdzonych projektach, a także z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa, w tym przepisami technicznymi (m.in. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków, jakim odpowiadać powinny budynki i ich usytuowanie).
Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że niniejsza sprawa nie została przygotowana i wyjaśniona w sposób umożliwiający podjęcie rozstrzygnięcia, a zatem, w ocenie Sądu, umorzenie postępowania należało uznać za przedwczesne.
Zdaniem Sądu, zasadnie organ II instancji uznał, że decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 10 i art. 28 k.p.a. wobec niewyjaśnienia w sposób wyczerpujący kręgu stron prowadzonych postępowań, a także z naruszeniem art. 7 i art. 77 k.p.a., wobec niewyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, a zatem zasadne było skorzystanie przez ten organ z rozstrzygnięcia przewidzianego w art. 138 ust. 2 k.p.a.
Sąd I instancji wskazał, że uwzględniając powyższe organ I instancji winien przeprowadzić ponowne postępowanie kierując się sformułowanymi przez organ odwoławczy wskazaniami, mając na uwadze, że w sprawie będą mieć zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Wbrew bowiem twierdzeniom skarżącej, powoływany przepis art. 81a Prawa budowlanego, określa jedynie kompetencje kontrolne organów nadzoru budowlanego oraz osób działających z upoważnienia tych organów. Nie oznacza to jednak, że w postępowaniu, które na wniosek zainteresowanych stron organy te wszczynają nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym art. 79 czy art. 85 k.p.a. Zdaniem Sądu, nie można przyjąć, że uzasadniony jest zarzut skargi odnoszący się do kwestionowania, wskazań dla organu I instancji, zawartych w zaskarżonej decyzji, a odnoszących się do możliwości zastosowania w sprawie art. 88 k.p.a. czy art. 92 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j.
Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), zw. dalej Prawem budowlanym. Nie można bowiem uznać, że podnoszona przez skarżącą "tajemnica przedsiębiorstwa" może uniemożliwić prawidłowe, wyczerpujące i wszechstronne zbadanie funkcjonowania przedmiotowego zakładu, pod kątem zgodności z obowiązującymi przepisami, przy zachowaniu reguł określonych w tego typu przypadkach w Kodeksie postępowania administracyjnego.
Mając powyższe na uwadze Sąd I instancji uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem i skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zw. dalej p.p.s.a.
W skardze kasacyjnej skarżąca zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:
- 1. naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 81 ust. 4 oraz art. 81a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1997r. Prawo budowlane, poprzez błędną jego wykładnię, a przez to niewłaściwe zastosowanie na skutek przyznania statusu strony osobom nieuprawnionym, w sytuacji, gdy przepis art. 81a jest przepisem szczególnym w stosunku do przepisów k.p.a. w związku z czym do czynności kontrolnych nie mają zastosowania ogólne zasady prowadzenia postępowania dowodowego uregulowane w kodeksie, co oznacza, że podmiotami uprawnionymi do wykonywania czynności kontrolnych są wyłącznie organy nadzoru budowlanego oraz osoby, których działania są kontrolowane, ich przedstawiciele bądź świadkowie,
- 2. naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności:
- a) art. 7 oraz art. 11 k.p.a., poprzez brak ustosunkowania się przez Wojewódzki Sadu Administracyjny do podnoszonego wielokrotnie przez stronę zagadnienia zachowania tajemnicy przedsiębiorstwa w zakresie przeprowadzonych czynności kontrolnych, pomimo że jest on zobowiązany do podjęcia wszelkich czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy,
- b) art. 28 k.p.a. na skutek przyjęcia, że K. O., B. L. oraz T. Ł. przysługuje status strony z uwagi na ich interes prawny, który to cechuje, iż jest on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego, podczas gdy osobom tym przysługuje ewentualnie interes faktyczny, rozumiany jako stan, w którym obywatel wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającego stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego i będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia zarzutów tej skargi.
W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść - w granicach określonych w skardze ‒ do ocen o charakterze prawnomaterialnym.
W odniesieniu do sposobu sformułowania zarzutów skargi kasacyjnej wskazać należy, że sąd administracyjny nie stosuje przepisów k.p.a. lecz przepisy własnej ustawy procesowej, tj. p.p.s.a., a zatem w toku postępowania sądowego może więc dojść do naruszenia tylko przepisów tej ostatniej ustawy. Zamierzając wykazać proceduralne błędy postępowania administracyjnego i naruszenia przepisów k.p.a. przez organy administracji należy je powiązać z uchybieniami proceduralnymi, których mógł dopuścić się sąd administracyjny i następnie wskazując na konkretny przepis p.p.s.a. sformułować zarzut kasacyjny, który za podstawę przyjmuje naruszony przepis p.p.s.a., a nie k.p.a., wykazując jednocześnie po myśli art. 174 pkt 2 p.p.s.a., iż naruszenie procedury sądowoadministracyjnej mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej. W przedmiotowej sprawie autor skargi kasacyjnej nie spełnił ww. wymogu, jednakże Sąd rozpatrując sprawę odniósł się do wszystkich zarzutów w niej przedstawionych.
Przechodząc więc do złożonego środka zaskarżenia wskazać należy, że skarżący podniósł naruszanie przepisów postępowania, tj. art. 7 oraz art. 11 k.p.a., poprzez brak ustosunkowania się przez Sąd I instancji do zagadnienia zachowania tajemnicy przedsiębiorstwa w zakresie przeprowadzonych czynności kontrolnych.
W związku z tak postawionym zagadnieniem stwierdzić należy, że zarówno Sąd, jak i organ, co prawda lakonicznie, ale odniosły się do kwestii tajemnicy przedsiębiorstwa. Dodać też trzeba, że z treści przepisu art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r. Nr 152, poz. 1503), zw. dalej u.z.n.k., wynika, że przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Aby zatem dana informacja podlegała ochronie na podstawie art. 11 ust. 4 u.z.n.k., musi zostać spełniona zarówno przesłanka formalna, jak też materialna. Przesłanka formalna jest spełniona wówczas, gdy zostanie wykazane, iż przedsiębiorca podjął działania w celu zachowania poufności informacji.
Nie wystarczy jednak samo przekonanie podmiotu dysponującego informacją o działalności przedsiębiorcy, że posiadane przez niego dane mają charakter poufny. Poufność danych nie tylko musi być wyraźnie lub w sposób dorozumiany zamanifestowana przez samego przedsiębiorcę, ale musi zostać spełniona też przesłanka materialna, tzn. aby określone informacje mogły zostać objęte tajemnicą przedsiębiorcy muszą, ze swojej istoty dotyczyć kwestii, których ujawnianie obiektywnie mogłoby negatywnie wpłynąć na sytuację przedsiębiorcy (informacje takie muszą mieć choćby minimalną wartość) z wyłączeniem informacji, których upublicznienie wynika przykładowo z przepisów prawa (por. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2014, sygn. akt I OSK 2112/13, LEX nr 1456979).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, niewystarczające jest zatem powołanie się na tajemnicę przedsiębiorcy, bez szczegółowego określenia, w jakim aspekcie tajemnicę tę należy oceniać. Nie może ona bowiem obejmować elementów subiektywnie i dowolnie uznanych za tajemnicę przez przedsiębiorcę. Gdyby bowiem organy uznały, że każde żądanie przedsiębiorcy powołującego się na tajemnicę przedsiębiorstwa uniemożliwia dokonanie czynności podejmowanych w trakcie postępowania administracyjnego, w przedmiotowej sprawie oględzin, to zarówno realizacja zasady czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 k.p.a.), jak i realizacja zawartej w art. 8 k.p.a. zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa byłby fikcją.
W związku z powyższym, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w przedmiotowym postępowaniu nie naruszono zasad ogólnych postępowania wyrażonych w art. 7 i 11 k.p.a., tj. zasady uwzględniania z urzędu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli oraz zasady przekonywania, ponieważ organy w sposób wystarczający uzasadniły decyzję i nie naruszyły słusznego interesu skarżącej.
Przechodząc do rozpoznania zarzutu naruszenia art. 28 k.p.a. oraz zarzutu naruszenia art. 81 ust. 4 oraz art. 81a ust. 1 Prawa budowlanego, sprowadzających się do przyznania statusu strony osobom nieuprawnionym, zaznaczyć należy, że w przedmiotowej sprawie złożono dwa wnioski w pierwszym z nich K. O. wniósł o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych, w drugim B. L. i K. O. wnieśli o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie nieodpowiedniego stanu technicznego obiektów budowlanych wraz z urządzeniami budowlanymi. W związku z tak kształtującym się stanem faktycznym Naczelny Sąd Administracyjny podzielił twierdzenia organu II instancji i Sądu I instancji, że w przedmiotowej sprawie doszło do niedopuszczalnego połączenia w jednym postępowaniu – szczególnego trybu legalizacyjnego z odrębnym trybem mającym na celu zapewnienie właściwego, bezpiecznego stanu technicznego istniejących obiektów.
Niedopuszczalność ta, jak wskazał Sąd I instancji, wynika między innymi z odrębnego kręgu adresatów decyzji wydanych w każdym z tych trybów. Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się więc z twierdzeniem Sądu I instancji, że zasadnie w tym zakresie organ odwoławczy zwrócił uwagę na niedopuszczalność takiej sytuacji.
W przedmiotowej sprawie wyjaśnić należy, że czynności kontrolne z art. 81 ust. 4 Prawa budowlanego nie są tożsame z oględzinami jako czynnością procesową przewidzianą przez art. 79 k.p.a. Z treści art. 81 a ust. 1 tej ustawy wynika, że stanowi on bezpośrednią podstawę prawną do przeprowadzenia przez uprawnione organy czynności inspekcyjno-kontrolnych. Czynności te nie są jednak oględzinami w rozumieniu art. 85 k.p.a.
W przedmiotowej sprawie organ I instancji w dniu 14 listopada 2012 r. wszczął postępowanie administracyjne. Od tego momentu organ, jak słusznie wskazano w odpowiedzi na skargę kasacyjną, działał w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym, zatem wizja w terenie mogła odbywać się jedynie w formie oględzin, określonych w art. 85 k.p.a. Organ nie korzystał więc w tej fazie postępowania z uprawnień do przeprowadzenia czynności kontrolnych, w związku z czym nie mógł zastosować, a tym samym naruszyć dyspozycji art. 81 ust. 4 i 81a ust. 1 Prawa budowlanego.
Organy nadzoru budowlanego mogą dokonywać ustaleń faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy przy pomocy każdego środka dowodowego, który może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczny z prawem. Sposób i reguły gromadzenia materiału dowodowego muszą odpowiadać wymogom stawianym przez ustawodawcę w odniesieniu do rodzaju danego środka dowodowego, z uwzględnieniem zasad wymaganego udziału strony w czynnościach dowodowych. Żaden przepis procedury administracyjnej, nie upoważnia organów do ograniczenia udziału stron w podejmowanych czynnościach dowodowych. Jeżeli zatem strona stawiła się na oględziny, to miała prawo wziąć w nich udział. Brak zapewnienia stronie czynnego udziału w oględzinach stanowi naruszenie obowiązku wynikającego z art. 10 oraz art. 79 § 2 k.p.a., które dyskwalifikuje tę czynność procesową jako dowód w sprawie. Brak realizacji ww. obowiązku należy zakwalifikować do kategorii istotnego uchybienia przepisom procesowym, skoro pogwałcenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, polegające na pozbawieniu jej udziału w decydujących dla rozstrzygnięcia czynnościach dowodowych, stanowi jedną z podstaw wznowienia postępowania w sprawie ‒ art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Tym samym zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. oraz zarzut naruszenia art. 81 ust. 4 oraz art. 81a ust. 1 Prawa budowlanego uznać należało za chybione.
Z przedstawionych wyżej powodów Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.
- - ---------------------- 1