Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2017 r. oddalił skargę H. S., E. S., D. R., J. R., T. D., R. S., A. G. i J. G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej GINB) z dnia [...] lutego 2016 r., w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
GINB decyzją z dnia [...] lutego 2016 r., po rozpatrzeniu odwołania skarżących, od decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] grudnia 2015 r. umarzającej postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na wykonanie robót budowlanych, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
H. S., E. S., D. R., J. R., T. D., R. S., A. G. i J. G. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie ww. decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Decyzji tej zarzucili naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8 art. 77 § 1 art. 15, art. 156 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2013 r., poz. 267; dalej k.p.a.) oraz przepisów prawa materialnego, tj. art. 3 pkt 20 i art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.; dalej P.b.)
W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. Sąd podkreślił, że zaskarżona decyzja została wydana w postępowaniu nadzwyczajnym, tj. w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej na podstawie art. 156 § 1 i art. 157 k.p.a. Ma to wielorakie, istotne konsekwencje, zwłaszcza gdy organ rozpatruje sprawę co do meritum, czyli bada, czy w sprawie wystąpiły przesłanki nieważności. Sąd stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie brak przymiotu strony w przypadku osób, które złożyły wniosek o stwierdzenia nieważności decyzji Starosty G. z dnia [...] września 2014 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia inwestorce na wykonanie robót budowlanych, wynikał z przepisów ustawowych. W szczególności zastosowanie znalazły tu art. 28 ust. 2 P.b. w zw. z art. 3 pkt 20 P.b. i w zw. z art. 157 § 2 k.p.a. Skarżący wykazali, że są właścicielami nieruchomości położonych w sąsiedztwie lub niedalekiej odległości od działki nr ewid. [...] w W., której dotyczyło pozwolenie na wykonanie robót budowlanych budynku usługowego z częścią mieszkalną, udzielone przez Starostę G. w dniu [...] września 2014 r. Skarżący nie wykazali jednak, że z faktu takiego sąsiedztwa wynikają jakiekolwiek ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, należących do nich nieruchomości.
Liczne argumenty podnoszone przez nich w skardze i w odwołaniu od decyzji organu I instancji nie mogą być uznane za uzasadniające twierdzenie o położeniu nieruchomości należących do skarżących w obszarze oddziaływania ww. inwestycji. Sąd stwierdził, że planowana inwestycja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, co stanowi jeden z warunków zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na wykonanie robót budowlanych. W piśmie Urzędu Miejskiego w W. skierowanym do skarżących w dniu [...] marca 2015 r. wskazano, że teren, na którym położona jest działka inwestycyjna oznaczony jest symbolem MN/UR, co oznacza zabudowę mieszkaniową, a także usługi o charakterze nieuciążliwym. W opinii organów, którą Sąd w pełni podzielił, prowadzenie domu pogrzebowego stanowi nieuciążliwą działalność gospodarczą. W szczególności nie mają charakteru ograniczeń w zagospodarowaniu sugerowane przez skarżących immisje, zwłaszcza odnoszące się do zapachów.
Z projektu budowlanego przedłożonego przez inwestorkę oraz z zasad prowadzenia domu pogrzebowego przewidzianych przez przepisy sanitarne (okres przechowywania zwłok, wymagana temperatura) nie wynika, aby mogło dojść do rozprzestrzeniania się szkodliwych lub w inny sposób drażniących zapachów, będących następstwem przechowywania zwłok. Podobnie odprowadzanie ścieków z budynku będącego przedmiotem decyzji Starosty G. zostało zaprojektowane w sposób zgodny z przepisami (odprowadzanie do lokalnego systemu kanalizacji). Oznacza to, że nie występuje oddziaływanie na nieruchomości sąsiednie, które mogłoby być podstawą rozszerzenia terenu stanowiącego obszar oddziaływania projektowanego obiektu budowlanego. Ograniczenia dla możliwości zagospodarowania nieruchomości należących do skarżących nie powoduje również sugerowany przez nich zwiększony ruch drogowy i większa niż dotychczas liczba pojazdów parkujących przed zaprojektowanym budynkiem.
Wynika to z funkcji, jakie pełni zaprojektowany dom pogrzebowy, w którym zmarli są przygotowywani do pogrzebu, ale w którym nie będą odbywały się (gdyż nie ma pomieszczeń przeznaczonych do takiego celu) żadne uroczystości obejmujące większą liczbę uczestników, np. stypy lub zbiorowe pożegnania. Podsumowując, Sąd stwierdził, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu I instancji oparte były na prawidłowym przyjęciu, iż nieruchomości skarżących nie znajdują się w obszarze oddziaływania zaprojektowanego obiektu budowlanego. Organy słusznie uznały zatem, że skarżącym nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty G. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielania pozwolenia na wykonanie budowlanych na działce nr [...].
Skargę kasacyjną od tego wyroku wnieśli skarżący, reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów procesowych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili naruszenie:
- 1. przepisów postępowania tj.:
- a) art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej p.p.s.a.) poprzez jego zastosowanie w niniejszej sprawie i oddalenie skargi przez Sąd pomimo, że zaskarżona decyzja naruszała art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 k.p.a., art. 15 oraz art. 157 § 2 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
- b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organ administracyjny przepisów o postępowaniu, tj. art. 7, art. 8, art. 77, art. 80, art. 15 oraz art. 157 § 2 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
- c) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez zaniechanie wyjaśnienia podstawy prawnej zaskarżonego orzeczenia, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;
- d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. polegające na przyjęciu przez Sąd, że decyzja wydana przez Starostę G. z dnia [...] września 2014 r., nie jest obarczona wadą skutkującą jej nieważnością, a w tym w szczególności, że jest ona zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a w konsekwencji nieuwzględnieniu skargi pomimo jej zasadności;
- 2. przepisów prawa materialnego, tj.:
- a) art. 3 pkt 20 P.b. poprzez jego błędną wykładnię;
- b) art. 28 P.b. poprzez jego błędną wykładnię;
- c) art. 140 k.c. oraz art. 24 k.c. w związku z art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm. dalej jako u.p.z.p.) poprzez ich niezastosowanie pomimo, iż w niniejszej sprawie przepisy te winny znaleźć zastosowanie;
- d) art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b. poprzez jego niezastosowanie pomimo, iż w niniejszej sprawie przepis ten winien znaleźć zastosowanie;
- e) art. 3 i 5 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz.U. Nr 11, poz. 62 ze zm.) poprzez ich niezastosowanie pomimo, iż w niniejszej sprawie przepisy te winny znaleźć zastosowanie;
- f) § 11, § 12, § 13, § 18, § 19 ust 1, § 23, § 36, § 57, § 60 ust. 1 oraz § 271 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) poprzez ich niezastosowanie pomimo, iż w niniejszej sprawie przepisy te winny znaleźć zastosowanie.
Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył pełnomocnik uczestniczki postępowania E. F. – wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.
Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Rozpatrując w pierwszej kolejności zarzuty naruszenia przepisów postępowania zauważyć wypada, że to, czy w niniejszej sprawie zostały naruszone przepisy art. 151 oraz 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. zależy od ustalenia, czy zostały naruszone inne przepisy – bądź to prawa materialnego, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy, bądź to przepisy postępowania, jeżeli naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Unormowania zawarte w art. 151 p.p.s.a. oraz 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. są to tzw. przepisy wynikowe i to, czy zostały one naruszone jest rezultatem (wynikiem) tego, czy doszło do innych naruszeń prawa mających lub mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy. To zaś, czy w rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia powiązanych w skardze kasacyjnie z powyższymi przepisami unormowań zawartych w art. 7, art. 8, art. 77, art. 80, art. 15 oraz art. 157 § 2 k.p.a., a także w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. uzależnione jest od ustalenia, czy w sprawie tej doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego.
Jeżeli chodzi o zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., to uwzględniając normatywną treść tego przepisu, prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Należy przy tym podnieść, że w świetle uchwały siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09 (ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39), przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co w tej sprawie nie wystąpiło.
Sąd I instancji wyjaśnił podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia. Przedstawił również zarzuty skargi, a także stanowisko organu. Tak sformułowane uzasadnienie wyroku odpowiada wymaganiom formalnym, a nadto pozwala na przeprowadzenie kontroli przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Wynikają z niego bowiem zasadnicze powody, które legły u podstaw wydania zaskarżonego wyroku. Wbrew twierdzeniom skargo kasacyjnej, Sąd Wojewódzki wystarczająco wyjaśnił podstawę prawną podjętego rozstrzygnięcia. Sąd I instancji dopełnił zatem obowiązku wynikającego z art. 141 § 4 p.p.s.a. Nie jest zaś naruszeniem tego unormowania wyrażenie w uzasadnieniu oceny innej od oczekiwanej przez skarżących kasacyjnie.
Przechodząc do oceny zasadności zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego stwierdzić należy, że – jak trafnie wskazywał GINB oraz Sąd I instancji – w niniejszej sprawie nie wykazano, by przedmiotowa inwestycja oddziaływała na nieruchomości skarżących, bowiem brak jest uzasadnionych podstaw do przyjęcia, by inwestycja ta w jakikolwiek sposób ograniczała możliwość zagospodarowania działek skarżących, a w szczególności by ograniczała możliwość ich zabudowy. Przepis art. 3 pkt 20 P.b. nie został zatem naruszony.
Brak jest też uzasadnionych podstaw do przyjęcia, by projektowany budynek narażał nieruchomości skarżących kasacyjnie na uciążliwości wskazywane w § 11 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, by naruszał unormowania zawarte w § 12 tego rozporządzenia dotyczące odległości budynku od granicy z sąsiednią działką budowlaną, by wpływał na oświetlenie pomieszczeń w budynkach skarżących kasacyjnie (§ 13, § 57 i § 60), na zapewnienie miejsc postojowych i ich odległość od okien budynków oraz od granicy działki budowlanej (§ 18 i § 19), na odległość pojemników i kontenerów od okien i drzwi do budynków oraz od sąsiedniej działki (§ 23), na odległość urządzeń sanitarno-gospodarczych (§ 36), a także na odległość między zewnętrznymi ścianami budynków w związku z zagrożeniem wybuchem (§ 271 ust. 3). Wbrew wywodom skarżących kasacyjnie, powyższe przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie uciążliwości, nie znajdowały zastosowania w niniejszej sprawie.
Nie jest też trafny zarzut naruszenia art. 3 i art. 5 ust. 2 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych. Pierwszy z tych przepisów dotyczy bowiem terenów przeznaczonych na zakładanie lub rozszerzanie cmentarzy, a więc nie dotyczy niniejszej sprawy. Jak natomiast słusznie podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 marca 2010 r., II OSK 465/09 (LEX nr 577666), z przepisu art. 5 ust. 2 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, nie można wywieść wniosku, iż tylko na cmentarzu może być zlokalizowany dom przedpogrzebowy.
Zauważyć wypada, że przedmiotowa inwestycja, polegająca na budowie budynku usługowego z częścią mieszkalną, w którym to budynku ma być zlokalizowany zakład pogrzebowy, ma być zrealizowana w pobliżu cmentarza. Nieruchomości skarżących kasacyjnie również są usytuowane w pobliżu cmentarza. Ewentualny dyskomfort związany z sąsiedztwem zakładu pogrzebowego nie będzie zatem istotnie odbiegał od ewentualnego dyskomfortu związanego z obecnością cmentarza.
Bliskość cmentarza sprawia, że trudno mówić, by usługi pogrzebowe były na tym terenie bardziej uciążliwe od samej obecności cmentarza.
W konsekwencji uznać należy, że nie są usprawiedliwione również pozostałe zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 1 pkt 9 i art. 28 P.b., a także art. 140 oraz art. 24 k.c. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p.
Z uwagi na powyższe zarzuty naruszenia art. 151 p.p.s.a. oraz 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w powiązaniu z art. 7, art. 8, art. 77, art. 80, art. 15 i art. 157 § 2 oraz z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. nie znajdują usprawiedliwionych podstaw. Co do tego ostatniego przepisu zauważyć należy, że stanowi on, iż organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie, a więc w realiach niniejszej sprawy zarzut naruszenia tego unormowania jest chybiony.
Reasumując zaznaczyć trzeba, że rozpatrywana sprawa dotyczy postępowania nadzwyczajnego – nieważnościowego. Istotne jest zatem ustalenie, czy w sprawie zaistniała przesłanka z art. 156 § 1 k.p.a. Tego jednak w skardze kasacyjnej nie wykazano. Zarzuty skargi kasacyjnej w istocie nie dotyczą postępowania nieważnościowego. Nie można natomiast w trybie tego postępowania rozstrzygać kwestii podlegających rozpoznaniu w trybie zwykłym.
W tym stanie rzeczy, skoro wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.