Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 7 maja 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 2657/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę I. P. sp. z o.o. w W., zw. dalej skarżącą, na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zw. dalej GINB, z dnia 8 października 2013 r., znak:..., w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.
Przystępując do rozpatrzenia sprawy Sąd I instancji wskazał, że w niniejszym postępowaniu kontrolą objęta została decyzję GINB z dnia 8 października 2013 r. uchylająca decyzję Wojewody M., zw. dalej Wojewodą, z dnia 23 stycznia 2013 r., nr..., (stwierdzającą nieważność decyzji Prezydenta M.... W., zw. dalej Prezydentem Miasta, z dnia 26 września 2006 r., nr..., udzielającej pozwolenia na budowę budynku biurowego wraz z elementami zagospodarowania terenu na działce nr... i... przy ul. P. w W.) i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Podstawę prawną kontrolowanej decyzji z dnia 8 października 2013 r. stanowił art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), zw. dalej k.p.a.
W motywach rozstrzygnięcia Sąd I instancji wywiódł, że decyzja Prezydenta Miasta z dnia 26 września 2006 r., udzielała pozwolenia na budowę budynku biurowego wraz z elementami zagospodarowania terenu na działkach o nr ew.... i... (działka o nr ew....) z obrębu..., przy ul. P. w W. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ustalił, że Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad w W., zw. dalej GDDKiA, na mocy ostatecznej decyzji Wojewody z dnia 10 czerwca 2008 r., nr..., nabyła z mocy prawa z dniem 25 maja 2007 r. prawo trwałego zarządu tej nieruchomości (działka nr...). Z rozdzielnika decyzji Wojewody z dnia 23 stycznia 2013 r. wynika, że jako uczestników postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia 26 września 2006 r. organ uwzględnił jedynie wnioskodawców (współwłaścicieli działki nr... przy ul. W.... w W.) i inwestora (właściciela działki nr...). Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad w W. - zarządca nieruchomości działki nr... - jako strona tego postępowania została przez Wojewodę pominięta.
W ocenie Sądu I instancji, rację należy przyznać GINB, że zarówno w sprawie pozwolenia na budowę prowadzonej w zwykłym trybie, jak i w trybach nadzwyczajnych, krąg podmiotów uznanych za strony powinien być ustalony na podstawie przepisu art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst. jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), zw. dalej Prawem budowlanym, który jest normą szczególną w stosunku do art. 28 k.p.a.
Zdaniem Sądu, Wojewoda nie ustalił, kto jest aktualnym właścicielem działek... i... oraz działek sąsiednich. Dlatego prawidłowo GINB wskazał, że chociaż Wojewoda wszczął i przeprowadził postępowanie nieważnościowe oraz wydał rozstrzygnięcie w stosunku do całości decyzji Prezydenta Miasta z dnia 26 września 2006 r., to zawiadomienie o wszczęciu postępowania, jak i inne pisma w toku sprawy oraz rozstrzygnięcie doręczył jedynie wnioskodawcom, tj. M. L.-M. i M. L. i inwestorowi – I. P. Sp. z o.o. z pominięciem zarządcy działki nr..., której dotyczyła decyzja o pozwoleniu na budowę.
W ocenie Sądu, w świetle ustalenia, że aktualnym zarządcą nieruchomości działki nr... jest GDDKiA - winna ona, zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, zostać uznana za stronę w niniejszym postępowaniu. Słusznie, zatem zdaniem Sądu I instancji, organ odwoławczy wskazał, że miał obowiązek uchylić decyzję, która została wydana z naruszeniem przepisów postępowania i obarczona była wadą z art. 145 § 1 k.p.a. uzasadniającą wznowienie postępowania.
Sąd wskazał, że GINB uchylił decyzję Wojewody z dnia 23 stycznia 2013 r. celem zapewnienia wszystkim stronom równego prawa udziału w postępowaniu. Zdaniem Sądu I instancji, rozstrzygnięcie to zapewnieni stronom prawidłowe zastosowanie zasady dwuinstancyjności postępowania, zgodnie z którą organy dwukrotnie badają i oceniają sprawę w oparciu o ten sam prawidłowo zgromadzony w sprawie materiał dowodowy z możliwością wypowiedzenia się co do tego materiału przez wszystkie strony. Zatem, za niezrozumiały Sąd uznał, zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 15 w zw. z art. 138 § 2 k.p.a., gdyż postępowanie będzie toczyło się od początku.
Nadto Sąd I instancji dodał, że zarzuty postawione w skardze wzajemnie się wykluczają. Nie można bowiem skutecznie zarzucić naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., którego racją prawną jest powrót do postępowania przed organem I instancji na skutek niedopełnienia przez ten organ obowiązków wynikających z art. 7, art. 10 § 1, art. 40 § 2, art. 77 i art. 80 k.p.a., a jednocześnie zarzucać, że decyzję wydano bez wyczerpującego i prawidłowego zbadania i oceny materiału dowodowego, czyli właśnie z naruszeniem ww. przepisów art. 7, art. 10 § 1, art. 40 i art. 80 k.p.a.
Konkludując, Sąd stwierdził, że w świetle prawidłowo zastosowanego przepisu art. 138 § 2 k.p.a., zaskarżona decyzja prawa nie narusza. Organ przeprowadził postępowanie w zgodzie z przepisami wyznaczającymi kierunek postępowania administracyjnego, tj. w zgodzie z art. 7 i art. 77 oraz art. 80 k.p.a. W tym stanie rzeczy, Sąd I instancji działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zw. dalej p.p.s.a., skargę oddalił.
W skardze kasacyjnej skarżąca zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Jako podstawę skargi kasacyjnej wskazano naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik postępowania, tj. art. 18 § 1 pkt 6a p.p.s.a., albowiem w rozpoznawaniu sprawy brał udział sędzia wyłączony z mocy ustawy, co skutkowało nieważnością postępowania, zgodnie z art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że postępowanie przed Sądem I instancji jest nieważne w całości, gdyż w rozpoznawaniu sprawy brała udział, jako sprawozdawca, Sędzia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ‒ p. E. M., która orzekała, jako Przewodnicząca, w tej samej sprawie we wcześniej wydanym wyroku, tj. w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 16 marca 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 2105/19, mocą którego uchylono decyzję GINB z dnia 8 września 2009 r. i decyzje ją poprzedzającą.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego i będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia zarzutów tej skargi.
W przedmiotowej sprawie skarżąca podniosła zarzut nieważności zaskarżonego wyroku.
Zdaniem Skarżącej, WSA w Gdańsku dopuścił się naruszenia art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a., bowiem w składzie orzekającym brał udział sędzia wyłączony z mocy ustawy stosownie do art. 18 § 1 pkt 6a p.p.s.a., co jest przesłanką stwierdzenia nieważności zaskarżonego wyroku.
Skarżąca uznała, że okoliczność, iż Sędzia WSA E. M. rozpoznawała sprawę o sygn. akt VII SA/Wa 2105/09 ze skargi I. P. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 września 2009 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, gdzie wyrokiem z dnia z dnia 16 marca 2010 r. uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji i stwierdzono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku, jest okolicznością wskazaną w art. 18 § 1 pkt 6a p.p.s.a., która z mocy ustawy powoduje wyłączenie tego sędziego od orzekania w niniejszej sprawie.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozumowanie to jest błędne.
Z treści art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a. wynika, że nieważność postępowania sądowoadministracyjnego zachodzi, jeżeli skład sądu orzekającego był sprzeczny z przepisami prawa albo jeżeli w rozpoznaniu sprawy brał udział sędzia wyłączony z mocy ustawy. Wyłączenie sędziego z mocy ustawy zachodzi w przypadkach wskazanych w art. 18 § 1 p.p.s.a. W art. 18 § 1 pkt 6a p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania przedmiotowego wyroku stwierdza się, że sędzia jest wyłączony z mocy samej ustawy w sprawach dotyczących skargi na decyzję albo postanowienie, jeżeli w prowadzonym wcześniej postępowaniu w sprawie brał udział w wydaniu wyroku lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie.
Odnosząc powyższe do okoliczności przedmiotowej sprawy uznać należy, że sędzia E. M. biorąc udział w wydaniu wyroku z dnia 16 marca 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 2105/09 rozpoznając przedmiotową sprawę nie spełniała wymogów wyłączenia sędziego stawianych w art. 18 § 1 pkt 6a p.p.s.a., gdyż w rozpatrywanym przypadku nie chodziło o udział tego samego sędziego w wydaniu wyroku kończącego postępowanie w sprawie.
Rezultatem podjęcia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 marca 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 2105/09, było bowiem uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, czego następstwem stało się zaskarżenie ww. wyroku WSA w Warszawie do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 21 października 2011 r. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, który wyrokiem z dnia 5 czerwca 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 166/12 uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.
W związku z powyższym, w przedmiotowej sprawie nie można było mówić o orzeczeniu kończącym postępowanie w sprawie, a co za tym idzie przepis art. 18 § 1 pkt 6a p.p.s.a. nie miał zastosowania (por. analogiczny wywód na gruncie omawianego przepisu w wyroku NSA z dnia 15 grudnia 2011 r., II FSK 1184/10 oraz wyroku NSA z dnia 29 lutego 2012 r., sygn. akt II FSK 1695/10). Prawidłowa wykładnia tego przepisu wymaga bowiem uwzględnienia, że wyrok lub postanowienie kończące postępowanie w sprawie, to takie orzeczenie, które zamyka daną sprawę rozumianą materialnie.
Tym samym art. 18 § 1 pkt 6a p.p.s.a. będzie miał zastosowanie do takich sytuacji, w których wydane zostało orzeczenie kończące postępowanie w danej sprawie. W sytuacji gdy, jak w przedmiotowej sprawie, na skutek kolejnej skargi strony Sąd I instancji kontroluje decyzję organu administracyjnego, wydaną po uprzednim uchyleniu wcześniejszej decyzji ostatecznej wyrokiem sądu administracyjnego, brak jest potrzeby wyłączenia sędziego od ponownego orzekania w tej sprawie na mocy art. 18 § 1 pkt 6 p.p.s.a.
Z przedstawionych wyżej powodów Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.
- - ---------------------- 5