Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 27 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2150/11

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 944/11, oddalił skargę K.C. na zarządzenie Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...], w przedmiocie dokonania zmian w składach obwodowych komisji wyborczych.

Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Prezydent m. st. Warszawy zarządzeniem nr [...] z dnia [...] czerwca 2010 r., wydanym na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 27 września 1990 r. o wyborze Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2010 r. Nr 72, poz. 467) oraz § 10 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 sierpnia 2000r. w sprawie powoływania Obwodowych Komisji Wyborczych w wyborach Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 72, poz. 847 ze zm.), zwanego dalej także rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 sierpnia 2000r., odwołał K.C. ze składu Obwodowej Komisji Wyborczej nr A w W. W skardze na powyższe zarządzenie, skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, K.C. wniósł o stwierdzenie jego nieważności w części odwołującej go ze składu Obwodowej Komisji Wyborczej nr A w W. oraz zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazano, że interes prawny skarżącego został naruszony poprzez pozbawienie go prawa do uzyskania diety w związku z udziałem w pracach obwodowej komisji wyborczej.

W odpowiedzi na skargę Prezydent m. st. Warszawy wniósł o jej oddalenie podając, że odwołanie skarżącego nastąpiło na wniosek Przewodniczącej Okręgowej Komisji Wyborczej nr B w W., która wskazała, że skarżący naruszył obowiązki członka Obwodowej Komisji przez nieuczestniczenie w szkoleniu w dniu [...] czerwca 2010 r., udział w podjęciu postanowienia o przechowywaniu dokumentów i materiałów wyborczych, w tym kart do głosowania, spisu wyborczego i pieczęci w domu przewodniczącego tej Komisji oraz poprzez niezastosowanie się do ustaleń i harmonogramu Urzędu Dzielnicy [...] m. st. Warszawy w zakresie sprawdzenia, odbioru, przekazania, przechowywania i transportu do lokalu wyborczego kart do głosowania oraz pozostałych dokumentów wyborczych, jak również kontroli i odbioru lokalu wyborczego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 2 grudnia 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 1576/10, wydanym na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., w związku z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, odrzucił skargę K.C. na przedmiotowe zarządzenie Prezydenta m. st. Warszawy.

Na skutek wniesionej przez skarżącego skargi kasacyjnej powyższe postanowienie zostało uchylone przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 5 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 542/11, w którym stwierdzono, że stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. na zarządzenie prezydenta miasta o odwołaniu członka obwodowej komisji wyborczej przysługuje skarga do sądu administracyjnego, ponieważ jest to akt organu jednostki samorządu terytorialnego, podejmowany w sprawie z zakresu administracji publicznej, inny niż akt prawa miejscowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie rozpoznając sprawę wskazał, że przepis art. 20a ustawy z dnia 27 września 1990 r. o wyborze Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej stanowi, że zmiany w składzie obwodowej komisji wyborczej następują w trybie przepisów o jej powołaniu. Zgodnie natomiast z § 11 ust. 4 rozporządzenia wykonawczego Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 sierpnia 2000 r. w sprawie powoływania obwodowych komisji wyborczych w wyborach Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, odwołania ze składu komisji wyborczej dokonuje wójt (burmistrz, prezydent miasta), który powołał daną komisję. Zgodnie zatem z powyższymi przepisami, Prezydent m. st. Warszawy, który zarządzeniem nr [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. powołał K.C. do składu Obwodowej Komisji Wyborczej nr A był także organem właściwym do odwołania go ze składu tej Komisji.

Przesłanki odwołania członka obwodowej komisji wyborczej z jej składu określone zostały w przepisach § 11 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 sierpnia 2000 r. W myśl ust. 1, członek obwodowej komisji wyborczej jest odwoływany z jej składu w razie śmierci, pisemnego zrzeczenia się członkostwa, utraty prawa wybierania lub braku tego prawa w dniu powołania w skład obwodowej komisji wyborczej. Zgodnie natomiast z ust. 2, członek obwodowej komisji wyborczej może być odwołany ze składu komisji w razie nieobecności na pierwszym posiedzeniu i niewyjaśnieniu w ciągu dwóch dni przyczyny nieobecności lub niewykonywania obowiązków członka komisji. Przepis ust. 3 tego paragrafu nakłada natomiast na przewodniczącego obwodowej komisji wyborczej obowiązek powiadomienia wójta (burmistrza, prezydenta miasta) o wystąpieniu przyczyny uzasadniającej odwołanie członka ze składu komisji.

Z przepisu powyższego, zdaniem Sądu, nie można jednak wywodzić, jak próbuje to czynić skarżący, że bez takiego powiadomienia członek obwodowej komisji wyborczej nie może być odwołany z jej składu, jeżeli właściwy organ poweźmie informację o zaistnieniu jednej z przesłanek wymienionych w § 11 ust. 1 lub 2 ww. rozporządzenia.

Z obowiązujących przepisów nie wynika też, jak zaznaczono, że do odwołania członka obwodowej komisji wyborczej wymagany jest wniosek właściwej Okręgowej Komisji Wyborczej. Okręgowe Komisje Wyborcze, zgodnie z uchwałą Państwowej Komisji Wyborczej z dnia 26 kwietnia 2010 r. w sprawie wytycznych dla okręgowych komisji wyborczych, dotyczących przygotowania i przeprowadzenia wyborów Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej zarządzonych na dzień 20 czerwca 2010 r. (M.P. Nr 33, poz. 477), miały za zadanie czuwać nad prawidłowym przebiegiem prac przygotowawczych do wyborów i dochowaniem terminów przewidzianych w kalendarzu wyborczym. Dlatego też w sytuacji, gdy Okręgowa Komisja Wyborcza nr B w W. stwierdziła, że członkowie Obwodowej Komisji Wyborczej nr A nie wywiązują się należycie ze swoich obowiązków była uprawniona, a nawet zobowiązana, by powiadomić o tym fakcie właściwy organ tj. Prezydenta m. st. Warszawy oraz mogła wnioskować o odwołanie członków tej Komisji.

Okręgowe Komisje Wyborcze były odpowiedzialne między innymi za organizację szkoleń obwodowych komisji wyborczych. Szkolenia te miały za zadanie przygotowanie członków obwodowych komisji wyborczych do właściwego wypełnienia nałożonych na nich zadań związanych z przeprowadzeniem wyborów oraz z przestrzeganiem terminarza wyborczego. Jest okolicznością niesporną w niniejszej sprawie, że odwołani członkowie Obwodowej Komisji Wyborczej nr A, w tym skarżący, nie wzięli udziału w szkoleniu zorganizowanym w dniu [...] czerwca 2010 r. Wprawdzie żaden przepis nie mówi wprost, że udział członków obwodowych komisji wyborczych w takim szkoleniu jest obowiązkowy, jednak Sąd I instancji zwrócił uwagę, że zgodnie z § 9 ust. 1 uchwały Państwowej Komisji Wyborczej z dnia 18 lipca 2005 r. w sprawie regulaminu okręgowych i obwodowych komisji wyborczych powołanych do przeprowadzenia wyborów Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej (M.P.

Nr 44, poz. 604), członkowie komisji mają obowiązek uczestniczenia w posiedzeniach i innych pracach komisji. Udział w szkoleniach należy zatem zakwalifikować do innych prac obwodowej komisji wyborczej, w której jej członkowie mają obowiązek uczestniczyć.

Jest też, jak zaznaczono, okolicznością niesporną w sprawie, że Obwodowa Komisja Wyborcza nr A podjęła w dniu [...] czerwca 2010 r. kuriozalną wręcz uchwałę o tym, że dokumenty i materiały, o których mowa w pkt 12 wytycznych Państwowej Komisji Wyborczej, tj. m.in. karty do głosowania, spis wyborców i pieczęć, będą przechowywane w miejscu zamieszkania Przewodniczącego Komisji, czyli poza siedzibą Obwodowej Komisji Wyborczej. Sąd w tym miejscu przypomniał, że karty do głosowania są drukami ścisłego zarachowania, ich odbiór, transport i przechowywanie musi odbywać się w warunkach pełnego zabezpieczenia przed ich utratą lub zniszczeniem. Szczegółowo kwestie te regulowała uchwała Państwowej Komisji Wyborczej z dnia 24 maja 2010 r. w sprawie wytycznych dla okręgowych komisji wyborczych dotyczących dostarczenia obwodowym komisjom wyborczym kart do głosowania w wyborach Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej zarządzonych na dzień 20 czerwca 2010 r. (M.P. Nr 41, poz. 591).

Zgodnie z tymi wytycznymi okręgowe komisje wyborcze właściwe były do ustalania m. in. szczegółowych planów przekazania kart do głosowania obwodowym komisjom wyborczym. W przyjętym we współdziałaniu z wójtami (burmistrzami, prezydentami miast) harmonogramie dostarczenia kart do głosowania do gmin i miast, a następnie do obwodów głosowania, okręgowa komisja wyborcza ustalała sposób i terminy odbioru kart do głosowania przez osoby upoważnione przez wójtów, burmistrzów i prezydentów miast oraz terminy przekazania kart do głosowania poszczególnym obwodowym komisjom wyborczym. Obwodowe komisje wyborcze zobowiązane były natomiast dostosować się do tych terminów, w uzgodnieniu z wójtem (burmistrzem, prezydentem miasta). Szczegółowo obowiązki oraz tryb pracy obwodowych komisji wyborczych określała zaś uchwała Państwowej Komisji Wyborczej z dnia 26 kwietnia 2010 r. w sprawie wytycznych dla obwodowych komisji wyborczych dotyczących zadań i trybu pracy w przygotowaniu i przeprowadzeniu głosowania w wyborach Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej zarządzonych na dzień 20 czerwca 2010 r. (M.P. Nr 33, poz. 476).

W ocenie Sądu, załączona do akt kopia korespondencji elektronicznej, którą skarżący jako Przewodniczący Obwodowej Komisji Wyborczej nr A prowadził w dniach [...] czerwca 2010 r. z Naczelnikiem Wydziału Organizacyjnego dla Dzielnicy [...] m. st. Warszawy, świadczy o tym, że nie była mu znana treść powyższych wytycznych Państwowej Komisji Wyborczej oraz nie był świadom obowiązków ciążących na nim jako członku obwodowej komisji wyborczej oraz jej przewodniczącym. W świetle powyższych faktów Prezydent m. st. Warszawy miał zatem w pełni uzasadnione podstawy do tego, by odwołać K.C. ze składu Obwodowej Komisji Wyborczej nr A z uwagi na niewywiązywanie się przez niego z obowiązków członka tej Komisji.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł K.C., zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów: opłaty sądowej, opłaty skarbowej za pełnomocnictwo oraz zastępstwa procesowego wg stawek przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1. I. art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na zaniechaniu sporządzenia uzasadnienia wyroku w sposób umożliwiający dokonanie rekonstrukcji rozumowania Sądu, prowadzącego od ustalonego stanu faktycznego i podstaw prawnych do uznania, że skarżący nie wykonywał obowiązków członka Obwodowej Komisji Wyborczej nr A w W. i w konsekwencji mógł zostać odwołany z tej Komisji na podstawie § 11 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 sierpnia 2000r. w sprawie powoływania obwodowych komisji wyborczych w wyborach Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej;
2. II. art. 141 § 4 w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. polegające na nieprzedstawieniu stanu sprawy poprzez:
3. 1. zaniechanie oceny ustaleń dokonanych przez organ pod względem ich prawidłowości i zgodności z prawem i tym samym zaniechanie wyjaśnienia w oparciu o jaki stan faktyczny wydany został wyrok;
4. 2. zaniechanie wskazania w oparciu o jakie dowody Sąd ustalił, że istniały zgodne z prawem harmonogramy Urzędu Dzielnicy [...] m. st. Warszawy oraz Okręgowej Komisji Wyborczej nr B w W.;
5. 3. zaniechanie wskazania w oparciu o jakie dowody Sąd ustalił, że szkolenie zorganizowane w dniu [...] czerwca 2010 r. było szkoleniem Okręgowej Komisji Wyborczej nr B;
6. 4. zaniechanie wskazania w oparciu o jakie dowody Sąd ustalił, że skarżący nie znał wytycznych Państwowej Komisji Wyborczej oraz nie był świadom obowiązków ciążących na nim jako członku obwodowej komisji wyborczej oraz jej przewodniczącym;
7. 5. zaniechanie wskazania w oparciu o jakie dowody Sąd ustalił, że karty wyborcze nieopatrzone pieczęcią Obwodowej Komisji Wyborczej nr A były drukami ścisłego zarachowania;
8. 6. uzasadnienie wyroku przy pomocy nieprawdziwej implikacji, która od prawdziwego poprzednika ("słowo szkolenie nie jest desygnatem pojęcia posiedzenie") rzekomo prowadzić by miała do fałszywego następnika ("słowo szkolenie jest desygnatem pojęcia praca") mimo, że z przyjętej przez Sąd przesłanki nie można wyprowadzić zawartej w następniku konkluzji.
9. III. art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na niezawarciu i niewyjaśnieniu w uzasadnieniu wyroku podstawy prawnej rozstrzygnięcia poprzez zaniechanie wskazania norm i przepisów prawa na podstawie których Sąd uznał, że:
10. 1. nieobecność skarżącego na szkoleniu w dniu [...] czerwca 2010 r. stanowiła niewykonywanie obowiązków członka komisji;
11. 2. uchwała Obwodowej Komisji Wyborczej nr A z dnia [...] czerwca 2010 r. była prawnie wadliwa (kuriozalna);
12. 3. udział członka obwodowej komisji wyborczej w podjęciu prawnie wadliwej uchwały stanowi niewykonywanie obowiązków członka komisji;
13. 4. karty do głosowania nieopatrzone pieczęcią Obwodowej Komisji Wyborczej nr A były drukami ścisłego zarachowania;
14. 5. Okręgowa Komisja Wyborcza nr B miała uprawnienie do stwierdzenia niewykonywania obowiązków przez członka Obwodowej Komisji Wyborczej nr A;
15. 6. sama nieznajomość wytycznych Państwowej Komisji Wyborczej lub świadomość obowiązków ciążących na członku obwodowej komisji wyborczej stanowi niewykonywanie obowiązków członka komisji;

Wskazano, że wyżej wymienione naruszenia przepisów postępowania mają istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ uniemożliwiają rekonstrukcję sposobu rozumowania Sądu, a tym samym uniemożliwiają skarżącemu poddanie wyroku kontroli instancyjnej.

Ponadto oparto skargę kasacyjną na naruszeniu prawa materialnego przez:

1. IV. błędną wykładnię "§ 9 ust. 1 w Załączniku nr 2 do uchwały Państwowej Komisji Wyborczej z dnia 18 lipca 2005 r. w sprawie regulaminu okręgowych i obwodowych komisji wyborczych powołanych do przeprowadzenia wyborów Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej", polegającą na nieprawidłowym przyjęciu, że przewidziany w tym przepisie obowiązek uczestniczenia w innych pracach komisji obejmuje obowiązek uczestniczenia w szkoleniach prowadzonych przez organ;
2. V. błędną wykładnię § 11 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 sierpnia 2000 r. w sprawie powoływania obwodowych komisji wyborczych w wyborach Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, polegającą na nieprawidłowym przyjęciu, że udział członka obwodowej komisji wyborczej w podejmowaniu wadliwie prawnej uchwały stanowi niewykonywanie obowiązków członka komisji, w rezultacie czego Sąd przyjął, że skarżący (niezależnie od tego jak głosował za uchwałą) przez sam fakt brania udziału w posiedzeniu nie wykonywał obowiązków członka Komisji;
3. VI. błędną wykładnię § 11 ust. 2 ww. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 sierpnia 2000 r. polegającą na nieprawidłowym przyjęciu, że nieznajomość wytycznych Państwowej Komisji Wyborczej oraz brak świadomości obowiązków ciążących na członku obwodowej komisji wyborczej stanowi niewykonywanie obowiązków członka komisji, niezależnie od tego czy nieznajomość lub brak świadomości materializują się w faktyczne niewykonanie obowiązku członka obwodowej komisji wyborczej;
4. VII. błędną wykładnię § 11 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 sierpnia 2000 r. w sprawie powoływania obwodowych komisji wyborczych w wyborach Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, polegającą na nieprawidłowym przyjęciu, że obowiązkiem członka obwodowej komisji wyborczej jest przestrzeganie harmonogramu Urzędu Dzielnicy [...] m. st. Warszawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że trudno jednoznacznie rozstrzygnąć czy niespodziewana zmiana podstaw faktycznych odwołania skarżącego jest jedynie przejawem braku precyzji w rozumowaniu Sądu, czy też Sąd świadomie zakwestionował ustalenie stanu faktycznego przez organ i oparł się o własne ustalenia. Już sama ta dwuznaczność stanowi podstawę do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W pierwszej kolejności podniesiono, że Sąd w ogóle nie dokonał oceny stanu faktycznego ustalonego przez organ. Zwłaszcza ze względu na odmienne od organu ustalenia Sądu oczekiwać by należało precyzyjnego wskazania, jakim dowodom Sąd dał wiarę, a jakie dowody uznał za niewiarygodne i jakie są w konsekwencji podstawy faktyczne rozstrzygnięcia. W szczególności zupełnie niezrozumiałe jest na podstawie czego Sąd powziął przekonanie o istnieniu mitycznego harmonogramu Urzędu Dzielnicy [...] m. st. Warszawy, a tym bardziej o istnieniu harmonogramu Okręgowej Komisji Wyborczej nr B, którego istnienia nie potwierdził ani organ, ani skarżący.

Jeszcze bardziej, zdaniem autora skargi kasacyjnej, zaskakujący jest fakt, że Sąd (jak można by wnioskować) nie dał wiary co do autentyczności pisma Obwodowej Komisji Wyborczej nr A do Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] czerwca 2010 r. mimo, że ani organ, ani skarżący nie kwestionowali autentyczności tego pisma. Sąd nie poddał także ocenie kwestii zgodności z prawem obu hipotetycznych harmonogramów. Ocena ta ma istotne znaczenie, ponieważ z e-maila Naczelnika Wydziału Organizacyjnego dla Dzielnicy [...] m. st. Warszawy M.B. wynika, że hipotetyczny harmonogram Urzędu Dzielnicy był niezgodny z ust. 12 załącznika do uchwały Państwowej Komisji Wyborczej w sprawie wytycznych dla obwodowych komisji wyborczych, dotyczących zadań i trybu pracy w przygotowaniu i przeprowadzeniu głosowania w wyborach Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, zarządzonych na dzień 20 czerwca 2010 r.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie ocenie Sądu nie został także poddany brak odpowiedzi organu na pismo Obwodowej Komisji Wyborczej nr A z dnia [...] czerwca 2010 r. (pismo w aktach sprawy). Zgodnie z art. 21 ust. 2 ustawy o wyborze prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej prezydent miasta zobowiązany jest zapewnić obsługę obwodowych komisji wyborczych. Skoro więc Obwodowa Komisja Wyborcza nr A (wypełniając obowiązek narzucony ust. 12 Wytycznych Państwowej Komisji Wyborczej) zwróciła się o wskazanie miejsca i terminu odbioru materiałów, o których mowa w tym przepisie i uzgodnienia terminu skontrolowania stanu przygotowania lokalu, to organ miał obowiązek wskazać miejsce i termin wykonania tych czynności np. poprzez ujawnienie owego mitycznego harmonogramu.

Sąd winien więc, w ocenie skarżącego, dokonać oceny czy organ wykonał ten obowiązek, czy go - jak twierdzi skarżący - zaniedbał. Sąd winien także odnieść się do faktu czy pisemne wezwanie organu przez Obwodową Komisję Wyborczą nr A było wystarczającą zachętą dla organu do przestrzegania zasad ustalonych przez Państwową Komisję Wyborczą czy też przewodniczący tej Komisji powinien był dodatkowo bić czołem przed urzędnikami Prezydenta Warszawy. Zauważono również, że jeśli e-maile Naczelnika M.B. należy uznać za odpowiedź na pismo Obwodowej Komisji Wyborczej nr A z dnia [...] czerwca 2010 r., to ewidentnie wynika z nich, że organ odmówił dostosowania się do ust. 12 ww. Wytycznych Państwowej Komisji Wyborczej. Nie wiadomo także na podstawie jakich dowodów Sąd uznał, że zebranie zorganizowane w dniu [...] czerwca 2010 r. było szkoleniem Okręgowej Komisji Wyborczej nr B, zwłaszcza że ani organ, ani skarżący nie formułowali takiej tezy i nie potwierdzają jej żadne dokumenty z akt sprawy.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie Sąd nie wskazał żadnych dowodów, na których oparł się ustalając, że skarżący nie był świadom ciążących na nim obowiązków oraz, że karty do głosowania (w dodatku nieopatrzone pieczęcią obwodowej komisji wyborczej) są drukami ścisłego zarachowania. Szczególnie ta pierwsze okoliczność faktyczna, którą Sąd najwyraźniej przyjął za podstawę wyrokowania, zdaniem skarżącego kasacyjnie, wydaje się być cokolwiek dziwaczna. W niniejszej sprawie istotne jest nie to, czy skarżący znał jakieś przepisy, tylko czy faktycznie wykonywał obowiązki członka Obwodowej Komisji Wyborczej nr A. Sąd nie wspomniał nawet czy przyjął, że skarżący głosował "za", "przeciw" czy "wstrzymuje się" przy podejmowaniu uchwały Obwodowej Komisji Wyborczej nr A z dnia [...] czerwca 2010 r. Takie ustalenie wydaje się być konieczne, jeśli skarżącemu miałaby zostać przypisana wina za rzekomą wadliwość tej uchwały.

Ważniejszym mankamentem uzasadnienia wyroku, w ocenie autora skargi kasacyjnej, jest niemal całkowity brak subsumpcji zaniechań skarżącego pod określone normy prawne nakazujące wykonanie zaniechanego obowiązku. Wprawdzie odnosząc się do zarzutu nr 1 (nieobecność na szkoleniu) Sąd przywołał § 9 ust. 1 uchwały Państwowej Komisji Wyborczej z dnia 18 lipca 2005 r., jednakże pojawia się on w ramach karkołomnego rozumowania, tak że nie da się jednoznacznie ustalić, czy Sąd popełnił elementarny błąd logiczny (i tym naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a.), czy też dokonał nieprawidłowej wykładni cytowanego przepisu. Zakładając tę pierwszą ewentualność wskazać należy, że z faktu, iż "szkolenie" nie jest "posiedzeniem" nie wynika, że "szkolenie" jest "inną pracą" (zwłaszcza, że szkolenie nie jest pracą). Dopiero wskazanie normy prawnej uznającej szkolenie obwodowych komisji wyborczych za pracę tej komisji lub obowiązek członka komisji pozwoliłoby na dokonanie subsumpcji nieobecności skarżącego na szkoleniu pod normę wynikającą z § 9 ust. 1 uchwały Państwowej Komisji Wyborczej z dnia 18 lipca 2005 r. Ponadto Sąd nie zawarł w uzasadnieniu i nie wyjaśnił na jakiej podstawie prawnej przyjął, że: karty do głosowania nieopatrzone pieczęcią obwodowej komisji wyborczej są drukami ścisłego zarachowania; Okręgowa Komisja Wyborcza nr B miała uprawnienie do stwierdzenia niewykonywania obowiązków przez członka obwodowej komisji wyborczej.

Nadto wskazano, że podstawowym zarzutem kasacji jest wadliwe uzasadnienie wyroku polegające na nieprecyzyjnym przedstawieniu stanu faktycznego w oparciu o który Sąd wydał wyrok, a w jeszcze większym stopniu polegające na niewskazaniu norm prawnych ustalających obowiązki, których skarżący (wbrew przepisom) zaniechał. Jednakże z ostrożności procesowej oparto skargę kasacyjną także na błędnej wykładni przepisów. Zdaniem skarżącego kasacyjnie całkowicie bezpodstawna jest teza, że § 9 ust. 1 załączniku nr 2 do uchwały Państwowej Komisji Wyborczej z dnia 18 lipca 2005r. uznaje "szkolenie" za "inne prace". Wręcz przeciwnie, z wykładni gramatycznej tego przepisu wynika, że ponieważ szkolenie nie jest pracą, to z niewymienienia w tym przepisie szkoleń należy wnosić, że udział w nich nie jest obowiązkiem członka obwodowej komisji wyborczej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezydent m.st. Warszawy wniósł o jej oddalenie w całości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę jedynie przesłanki uzasadniające nieważność postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W tej sprawie przesłanki nieważności postępowania sądowego nie wystąpiły. Tym samym należało rozpoznać sprawę w ramach zgłoszonych zarzutów kasacji.

Na wstępie przedmiotowych rozważań wskazać należy, iż rozpoznając wniesioną w tej sprawie skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny nie wypowiada się co do kwestii dopuszczalności skargi na zarządzenie Prezydenta m. st. Warszawy zmieniające, w okresie przeprowadzania wyborów, zarządzenie w przedmiocie powołania obwodowych komisji wyborczych, bowiem w tym zakresie stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 5 kwietnia 2001 r., sygn. akt II OSK 542/11, uchylając poprzednie orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o odrzuceniu skargi i tym stanowiskiem był związany zarówno Sąd I instancji rozpoznający ponownie tę sprawę w oparciu o normę art. 153 p.p.s.a., jak i skład orzekający w niniejszym postępowaniu na podstawie art. 190 p.p.s.a.

Natomiast mając na uwadze złożoną w tej sprawie skargę kasacyjną uznać należy, iż nie zasługiwała ona na uwzględnienie, albowiem zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 20 czerwca 2011 r. odpowiada prawu.

Przede wszystkim nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż podstawą zaskarżonego zarządzenia Prezydenta m. st. Warszawy wydanego w trybie wyborczym, w zakresie dokonania zmian w składach obwodowych komisji wyborczych, a kontrolowanego przez Sąd I instancji, były przepisy ustawy z dnia 27 września 1990 r. o wyborze Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 72 z 2010 r., poz. 467 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 sierpnia 2000 r. w sprawie powoływania obwodowych komisji wyborczych w wyborach Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej.

Przepis art. 16 wskazanej wyżej ustawy o wyborze Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej odnosi się do obwodowych komisji wyborczych, w tym w szczególności do kwestii ustalania jej składu (od 5 do 9 osób), wyłaniania do niej kandydatów oraz wyboru spośród siebie przewodniczącego. Z kolei norma art. 20a tej ustawy statuuje zasadę, że zmiana i uzupełnienie w składzie obwodowej komisji wyborczej następuje w trybie przepisów o jej powołaniu. Przepisami tymi były zaś uregulowania rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 sierpnia 2000 r. W § 11 ust. 1 tego rozporządzenia przewidziano obligatoryjne przesłanki odwołania członka obwodowej komisji wyborczej z jej składu (śmierć, pisemne zrzeczenie, utrata prawa wybierania, lub brak tego prawa w dniu powołania w skład takiej komisji).

Natomiast przesłanki fakultatywne odwołania członka obwodowej komisji wyborczej z jej składu zawarte zostały w ust. 2 powołanego § 11 rozporządzenia z dnia 28 sierpnia 2000 r. Z tej normy wynika zaś, że członek obwodowej komisji wyborczej może zostać odwołany ze składu komisji w razie nieobecności na pierwszym posiedzeniu i niewyjaśnieniu w ciągu dwóch dni przyczyn nieobecności lub niewykonywania obowiązków członka komisji.

W rozpoznawanej sprawie przyjęto, że podstawą do zmiany w składzie osobowym Obwodowej Komisji Wyborczej nr A w W. było właśnie niewykonywanie obowiązków członka komisji. Z początkowo powołanych zarządzeniem Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] czerwca 2010 r. pięciu członków Obwodowej Komisji Wyborczej nr A, zaskarżonym zarządzeniem z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...], dokonano zmiany czterech z nich. Zmiana ta dotyczyło nie tylko skarżącego K.C., ale także L.F., M.W. i K.A. Wszystkie te osoby, co jest niesporne w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, nie uczestniczyły w organizowanym dnia [...] czerwca 2010 r. przez Okręgową Komisję Wyborczą nr B w W. szkoleniu obwodowych komisji wyborczych. Dowód w postaci listy obecności na szkoleniu we wskazanym wyżej dniu potwierdza tylko udział w nim H.R. – piątego członka Obwodowej Komisji Wyborczej nr A. Zgodnie z art. 13 pkt 1, 2 i 3 ustawy o wyborze Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej do zadań obwodowej komisji wyborczej należy przeprowadzenie głosowania, czuwanie w dniu wyborów nad przestrzeganiem przepisów prawa wyborczego w miejscu i czasie głosowania, ustalenie wyników głosowania i przesłanie ich właściwej okręgowej komisji wyborczej.

Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż tylko właściwe przygotowanie się członków komisji do przeprowadzenia głosowania w obwodzie umożliwia realizację w/w zadań obwodowej komisji wyborczej. Natomiast by z poszanowaniem prawa przeprowadzić takie głosowanie wszyscy członkowie obwodowych komisji muszą bezwzględnie zapoznać się z obowiązującymi regulacjami prawnymi w tym zakresie i ich praktycznym zastosowaniem tak, by prawidłowo wypełnić nałożone na taką komisję zadania ustawowe, a niewątpliwie służy temu przeprowadzane przed wyborami szkolenie członków komisji wyborczych.

W tym celu Państwowa Komisja Wyborcza, do zadań której w szczególności należy sprawowanie nadzoru nad przestrzeganiem przepisów prawa przy przeprowadzanych wyborach, podjęła uchwałę z dnia 18 lipca 2005 r. w sprawie regulaminu okręgowych i obwodowych komisji wyborczych powołanych do przeprowadzenia wyborów Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej (M.P. Nr 44 poz. 604) oraz uchwałę z dnia 26 kwietnia 2010 r. w sprawie wytycznych dla okręgowych komisji wyborczych, dotyczących przygotowania i przeprowadzenia wyborów Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej zarządzonych na dzień 20 czerwca 2010 r. (M.P. Nr 33 poz. 477). Są to akty niemające charakteru normatywnego, lecz są wiążące, gdyż zarządzają przeprowadzenie działań operacyjnych w ramach odbywających się wyborów. Mają niewątpliwie charakter polecenia dla okręgowych i obwodowych komisji wyborczych. W uchwale Państwowej Komisji Wyborczej z dnia 26 kwietnia 2010 r. w jej załączniku wskazano, że okręgowa komisja wyborcza czuwa nad prawidłowym przebiegiem prac przygotowawczych do wyborów i dochowaniem terminów przewidzianych w kalendarzu wyborczym i wśród wielu zadań tam wskazanych, w pkt II dotyczącym szkoleń obwodowych komisji wyborczych nakazuje ustalić plan szkoleń obwodowych komisji wyborczych i ich przeprowadzenie, a które to szkolenia powinny mieć charakter praktyczny. Przepisy tej uchwały Państwowej Komisji Wyborczej precyzują nadto zakres wiedzy z prawa wyborczego jaki należy przekazać podczas tych szkoleń obwodowym komisjom wyborczym (pkt od 1 do 8).

Według wskazanego w zaskarżonym wyroku § 9 ust. 1 załącznika nr 2 do uchwały Państwowej Komisji Wyborczej z dnia 18 lipca 2005 r. w sprawie regulaminu okręgowych i obwodowych komisji wyborczych powołanych do przeprowadzenia wyborów Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, członkowie (obwodowej komisji wyborczej - przypomnienie Sądu) mają obowiązek uczestniczenia w posiedzeniach i innych pracach komisji. Trafnie przyjęto w zaskarżonym wyroku, iż odbycie szkolenia jest niewątpliwie wykonywaniem innej pracy komisji o jakiej mowa w w/w normie uchwały, gdyż początkiem pracy Obwodowej Komisji Wyborczej nr A po jej ukonstytuowaniu na pierwszym posiedzeniu, było odbycie obowiązkowego szkolenia, aby przeprowadzić w wyborach Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej głosowanie w obwodzie w sposób zgodny z wymogami prawa wyborczego. Odmienne stanowisko przedstawione w skardze kasacyjnej, w tym zakresie, nie zasługuje na uwzględnienie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji przedstawił prawidłową wykładnię § 9 ust. 1 załącznika nr 2 do uchwały Państwowej Komisji Wyborczej z dnia 18 lipca 2005 r., natomiast kwestionowanie tego stanowiska przez skarżącego sprowadza się w istocie do wskazania, że szkolenie nie jest pracą, co w okolicznościach rozpoznawanej sprawy w żaden sposób nie podważa jednoznacznie prawidłowego stanowiska Sądu I instancji w tym zakresie. Szkolenie członków komisji wyborczych nakazane przecież przez Państwową Komisję Wyborczą nie jest wprawdzie uczestniczeniem w posiedzeniu komisji, natomiast jest inną pracą takiej komisji, która generalnie wiąże się z pracami przygotowawczymi do przeprowadzenia stosownego głosowania. Konieczność uczestniczenia w zajęciach szkoleniowych pozwola bowiem na uzyskanie przez osoby uprawnione do zasiadania w takiej komisji niezbędnej merytorycznej wiedzy, nieodzownej do należytego wypełniania zadań w ramach właściwej komisji wyborczej.

Skarżący jako przewodniczący Obwodowej Komisji Wyborczej nr A jak i wymienieni wyżej trzej pozostali członkowie tej komisji nie brali udziału w szkoleniu organizowanym przez Okręgową Komisję Wyborczą Nr B w W., co jednoznacznie potwierdza materiał dowodowy przedmiotowej sprawy. Już ten niesporny fakt, niekwestionowany również przez skarżącego, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadniał dokonanie przez Okręgową Komisję Wyborczą nr B w W. w ramach czuwania nad prawidłowym przebiegiem prac przygotowawczych do wyborów zgłoszenia go organowi jednostki samorządu terytorialnego, aby rozważył dokonanie zmiany w składzie Obwodowej Komisji Wyborczej nr A. Przy uwzględnieniu powyższych rozważań podkreślić należy, iż nieuczestniczenie członka obwodowej komisji wyborczej w przedmiotowym szkoleniu stanowi niewątpliwie niewykonywanie obowiązków członka komisji w myśl § 11 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 sierpnia 2000 r. w sprawie powoływania obwodowych komisji wyborczych w wyborach Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej.

Przyjęcie odmiennego stanowiska prowadziłoby do zanegowania stanowiska Państwowej Komisji Wyborczej zawartego w powołanych wyżej uchwałach z dnia 24 maja 2010 r. i z dnia 18 lipca 2005 r., a jak już wskazano we wstępnej części tego uzasadnienia, uchwały te mają charakter wiążący dla okręgowych i obwodowych komisji wyborczych.

Powyższe ustalenie dotyczące nieuczestniczenia w szkoleniu organizowanym przez Okręgową Komisję Wyborczą nr B, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jest w okolicznościach rozpoznawanej sprawy przesądzającą i jednocześnie wystarczającą przesłanką do uznania, że skarżący nie wykonywał obowiązków członka obwodowej komisji, o czym stanowi § 11 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 sierpnia 2000 r. w sprawie powołania obwodowych komisji wyborczych w wyborach Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, uzasadniający jednocześnie dokonanie przez Prezydenta m. st. Warszawy zmiany w Obwodowej Komisji Wyborczej nr A. Tym samym zaskarżone zarządzenie Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...], w kwestionowanej części niewątpliwie odpowiada prawu.

Nie zasługuje tym samym, w opisanych okolicznościach, na uwzględnienie zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. dot. uzasadnienia wyroku. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego, dlaczego sąd uznał zaskarżony akt za zgodny lub niezgodny z prawem. Zarzut naruszenia tego przepisu prawa procesowego jest skuteczny wówczas, gdyby sąd I instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu, dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego, ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Przyjmując, że fakt nieuczestniczenia w szkoleniu mógł stanowić przesądzającą, a jednocześnie wystarczającą podstawę do wydania zaskarżonego zarządzenia, uznać należy, że Sąd I instancji wskazując na tę przesłankę do podjęcia zaskarżonego aktu w sprawie z zakresu administracji publicznej, innego niż akt prawa miejscowego, w sposób właściwy wyjaśnił w zaskarżonym wyroku przesłanki oddalenia skargi. W tym zakresie nie można więc skutecznie zaskarżonemu orzeczeniu zarzucić naruszenia prawa procesowego wykazywanego w skardze kasacyjnej.

Jednocześnie wpływu na wynik sprawy nie mają pozostałe zarzuty skarżącego w zakresie naruszenia prawa procesowego i materialnego formułowane wobec stanowiska Sądu I instancji, a dot. podjęcia tzw. "kuriozalnej uchwały" w dniu [...] czerwca 2010 r. o tym, że dokumenty i materiały, o których mowa w pkt 12 wytycznych Państwowej Komisji Wyborczej będą przechowywane w miejscu zamieszkania Przewodniczącego Komisji oraz oceny jej prawidłowości, nieznajomości wytycznych Państwowej Komisji Wyborczej czy też niewłaściwej oceny kart do głosowania jako druków ścisłego zarachowania, gdyż zarzuty formułowane w odniesieniu do tych kwestii nie mają i tak wpływu na ocenę legalności wydanego przez Prezydenta m.st. Warszawy zaskarżonego zarządzenia. Dlatego też uznano, iż nie ma potrzeby merytorycznego odnoszenia się do tych zarzutów.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę kasacyjną.