Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 14 maja 2015 r. sygn. VII SA/Wa 2422/14, Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Gminy R. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie zgłoszenia sprzeciwu wobec zamiaru przystąpienia do użytkowania sieci wodociągowej.
W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji podał, że decyzją z dnia [...] kwietnia 2014r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (PINB) w Płońsku zgłosił sprzeciw wobec zamiaru przystąpienia do użytkowania sieci wodociągowej zrealizowanej na terenie działek nr ew. 314, 316, 765, 286, 287, 320, 298, 308, 307, 306, 290, 299, 304/2, 321/1, 322/2, 764, 767/2, 767/3, 763/1 położonych w miejscowości Pólki Raciąż oraz na działkach nr ew. 319/1, 328, 319/4 położonych w miejscowości Budy Kraszewskie gm. Raciąż. Decyzja ta wydana została na podstawie art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r.,, poz. 1409 ze zm.) - dalej powoływana jako "Prawo budowlane". Powodem zgłoszenia sprzeciwu do zawiadomienia Gminy R. o zakończeniu budowy przedmiotowej sieci wodociągowej i zamiarze przystąpienia do jej użytkowania było stwierdzenie, że inwestor podczas realizacji odstąpił samowolnie w sposób istotny od warunków decyzji Starosty Powiatowego w Płońsku o pozwoleniu na budowę z dnia 20 listopada 2009 r, nr 828/09. Istotne odstępstwa polegały na:
- - zmianie usytuowania przebiegu sieci wodociągowej w obrębie działek nr ew. 767/3, 767/4, 307, 308 położonych w miejscowości Pólka Raciąż, gm. Raciąż - w stosunku do zatwierdzonego projektu zagospodarowania działek;
- - niewykonaniu części inwestycji w obrębie działek nr ew. 328, 319/4 położonych w miejscowości Budy Kraszewskie, gm. R..
Po rozpatrzeniu odwołania Gminy R. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (MWINB), opisaną na wstępie decyzją z dnia 19 sierpnia 2014 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazał, że inwestor w trakcie budowy dokonał samowolnej zmiany tj. bez uzyskania decyzji o zmianie decyzji o pozwoleniu na budowę, usytuowania przebiegu sieci wodociągowej w obrębie działek nr ew. 767/3, 767/4 (przesunięcie o ok. 5,5 m w kierunku południowo - zachodnim odcinka sieci na długości ok. 40 m), działek nr ew. 307, 308 (przesunięcie o ok. 4,0 m w kierunku północnym odcinka sieci na długości ok. 40 m) położonych w miejscowości Pólka Raciąż, gm. R., w stosunku do zatwierdzonego projektu zagospodarowania działek. Ponadto inwestor nie wykonał części inwestycji w obrębie działek nr ew. 328, 319/4 położonych w miejscowości Budy Kraszewskie, gm. R..
Organ odwoławczy podkreślił, że przepis art. 36a Prawa budowlanego wymienia enumeratywnie katalog istotnych odstępstw, których wprowadzenie w trakcie procesu inwestycyjnego wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Jednym z przypadków, które należy bezwzględnie uznać za odstępstwo istotne od zatwierdzonego projektu budowlanego jest wymieniona w art. 36a ust. 5 pkt 1 zmiana zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu. Inwestor dokonał takiej zmiany w stosunku do przedmiotowej sieci lokalizując ją w opisanej części niezgodnie z zatwierdzonym projektem zagospodarowania działki i rezygnując z wykonania części zamierzenia inwestycyjnego.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie inwestor - Gmina R. zarzuciła powyższemu rozstrzygnięciu naruszenie:
- - art. 36a ust. 5 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego przez jego niewłaściwe zastosowanie (błędna kwalifikacja zmian w projekcie budowlanym jako istotnych odstępstw od jego ustaleń co miało istotny wpływ na wynik sprawy),
- - art. 7, art. 77, art. 80, art. 81 w zw. z art. 10 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie dokładnie stanu faktycznego sprawy i nierozpatrzenie całości materiału dowodowego;
- - naruszenie art. 107 k.p.a. poprzez niewskazanie w decyzji rozstrzygnięcia w sposób precyzyjny, niewątpliwy.
W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że w zakresie zmiany usytuowania przebiegu sieci wodociągowej w obrębie działek nr ew. 767/3 i 767/4, a w szczególności przesunięcia ułożenia sieci na działce nr ew. 767/3, doszło do przesunięcia trasy sieci wodociągowej, a nie zmiany zakresu projektu zagospodarowania terenu. Zachowana została tożsamość inwestycji, równoległe przesunięcie o ok. 3 m. ułożenia sieci na odcinku o długości ok. 40 m dotyczy przesunięcia trasy sieci w obrębie tej samej działki, która stanowi własność tego samego właściciela - z zachowaniem obowiązujących warunków techniczno-budowlanych określonych odrębnymi regulacjami, bez naruszenia uprawnień i własności osób trzecich, nie wymaga również przeprowadzenia ponownych uzgodnień i urzędowego zatwierdzenia ich kompletności w zakresie zmiany projektu budowlanego. Inwentaryzacja powykonawcza sieci wodociągowej zawiera zaś adnotację jej autora poprzez stwierdzenie, że: inwentaryzacja wodociągowa jest zgodna z projektem [...] z dnia [...] listopada 2009 r.
Odnośnie niewykonania części inwestycji w obrębie działek o nr ew. 328, 319/4 wyjaśniono, że działka o nr ew. 319/4 została omyłkowo wpisana w treść wniosku o pozwolenie na budowę, a następnie została umieszczona w treści decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] listopada 2009 r. i powielana w dokumentacji dotyczącej budowy sieci wodociągowej. Działka nr ew. 319/4 zgodnie z projektem budowlanym nie była objęta realizacją sieci wodociągowej, część inwestycji służąca zaopatrzeniu w wodę tej działki dotyczyła projektowanego przyłącza i nie dotyczyła zadania polegającego na budowie sieci wodociągowej. Sieć wodociągowa na działce nr ew. 328 została zaś wykonana zgodnie z projektem.
W odpowiedzi na skargę Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę stwierdził, że równoległe przesunięcie trasy sieci wodociągowej nie powoduje zmiany jej parametrów, powoduje jednak zmianę zakresu projektu zagospodarowania terenu. Wyjaśnił, że w świetle art. 36a ust. 1 i 5 pkt 1 Prawa budowlanego zmiana usytuowania sieci wodociągowej na działce, a więc i zmiana odległości sieci od granic działek sąsiednich stanowi istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego, gdyż należy do zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu i wymagane jest do tego uzyskanie przez inwestora decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. W sytuacji, gdy inwestor dokonał takiej zmiany bez decyzji o zmianie pozwolenia na budowę organ nadzoru budowlanego ma obowiązek wszcząć postępowanie naprawcze, o którym mowa w art. 50 i 51 Prawa budowlanego.
Sąd wskazał, że organ jest uprawniony do samodzielnej oceny przesłanek zastosowania przepisu art. 36a Prawa budowlanego, a w szczególności do oceny, czy doszło do istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - bez zmiany pozwolenia na budowę. Wprawdzie kierownik budowy (w oświadczeniu dołączonym do zawiadomienia z dnia 28 lutego 2014 r. Gminy R. o zakończeniu budowy sieci wodociągowej zrealizowanej w miejscowości Pólka Raciąż i Budy Kraszewskie, gm. R.), a także projektant - autor rysunków zamiennych kwalifikują zmianę usytuowania przebiegu sieci wodociągowej, jako odstępstwo nieistotne, to jednak przepis art. 36a ust. 5 pkt 2 Prawa budowlanego jednoznacznie wskazuje, że zmiana dotycząca zakresu objętego projektem zagospodarowania działki stanowi istotną zmianę.
Za nieuzasadniony Sąd uznał zarzut naruszenia art. 107 k.p.a. przez niewskazanie w decyzji rozstrzygnięcia w sposób precyzyjny, ponieważ zarzut ten nie został poparty żadną argumentacją. W kwestii zarzutu naruszenia art.10 § 1 k.p.a. Sąd wskazał powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, że nie każde naruszenie w/w przepisy skutkuje uchyleniem decyzji poddanej kontroli sądu. Zarzut naruszenia poprzez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków może odnieść skutek tylko wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych.
W skardze kasacyjnej Gmina R. zarzuciła powyższemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 Ppsa naruszenie prawa materialnego, tj. art. 36a ust. 1 i ust. 5 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że każda zmiana wymieniona w art. 36a ust. 5 pkt 1-7 Prawa budowlanego ma charakter istotny, podczas gdy odstąpienie od projektu budowlanego było nieistotne.
Na podstawie art. 174 pkt 2 Ppsa wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania:
- – art. 151 Ppsa w zw. z art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy organy nie zebrały i nie rozpatrzyły pełnego materiału dowodowego w zakresie ustalenia charakteru odstępstw;
- – art. 151 Ppsa w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy organy bez szczegółowego uzasadnienia uznały, że odstępstwa mają charakter istotny.
W oparciu o powyższe zarzuty Gmina R. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do Sądu pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powołano się na poglądy sądów administracyjnych oraz stanowisko doktryny podnosząc, że stwierdzenie przez organ odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego dotyczącego jednego z parametrów wymienionych w art. 36a ust. 5 pkt 1-7 Prawa budowlanego nie musi oznaczać automatycznie "istotnego odstępstwa" w rozumieniu tego przepisu. Kwalifikacja odstępstwa zależy bowiem od okoliczności sprawy. Za takim rozumieniem ww. przepisu przemawia zdaniem Gminy wykładnia celowościowa, a także treść art. 36a ust. 6 Prawa budowlanego nakładającego na projektanta obowiązek kwalifikacji zamierzonego odstępstwa. Podkreślono, że nie każde odstępstwo dotyczące w/w parametrów będzie istotne. W każdym przypadku charakter tego odstąpienia powinien być oceniany przez organ prowadzący postępowanie.
W świetle powyższego, zdaniem skarżącej Gminy R. konieczne jest rozstrzygnięcie, czy przesunięcie wodociągu, którego usytuowanie wskazane jest w projekcie zagospodarowania działki, stanowi odstępstwo istotne. Tymczasem organy, a za nimi Sąd pierwszej instancji poprzestały wyłącznie na ustaleniu jednej z okoliczności wskazanych w art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego naruszając tym samym art. 7 i art. 77 k.p.a. W uzasadnieniach decyzji nie zawarto w ogóle oceny, dlaczego odstępstwo należy uznać za istotne, co narusza art. 107 § 3 k.p.a. Skarżąca kasacyjnie podniosła, że równoległe przesunięcie ułożenia sieci na odcinku o długości około 80 m dotyczy przesunięcia trasy sieci w obrębie tych samych działek, które stanowią własność tego samego właściciela – z zachowaniem obowiązujących warunków techniczno-budowlanych, bez naruszenia uprawnień i własności osób trzecich, nie objętego wymogiem przeprowadzenia ponownych uzgodnień i urzędowego zatwierdzenia ich kompletności. Przesunięcie nie narusza interesów osób trzecich ani art.5 Prawa budowlanego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), dalej "Ppsa", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania.
W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 Ppsa. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna analizowana w opisanym zakresie nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Skargę kasacyjną oparto o obie podstawy kasacyjnie, tj. naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 Ppsa) i naruszenie przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 Ppsa). W gruncie rzeczy jednak zarówno zarzuty procesowe, jak i materialnoprawne zmierzają do wykazania, że odstępstwo od zatwierdzonego projektu polegające na zmianie lokalizacji usytuowania przebiegu sieci wodociągowej (przesunięciu o ok. 5,5 m oraz o ok. 4,0 m) nie stanowi istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego w rozumieniu art. 36a ust. 1 i 5 Prawa budowlanego, co oznacza, że brak było podstaw do zgłoszenia sprzeciwu wobec zamiaru przystąpienia do użytkowania przedmiotowej sieci na podstawie art. 54 ust. 1 Prawa budowlanego. Z tego względu wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej zostaną rozpoznane łącznie, tym bardziej, że stan faktyczny sprawy jest bezsporny.
G. R. nie kwestionuje, że w trakcie budowy dokonano zmiany usytuowania sieci wodociągowej w obrębie działek nr ew. 767/3, 767/4 (przesunięcie o ok. 5,5 m w kierunku południowo - zachodnim odcinka sieci na długości ok. 40 m), działek 307, 308 (przesunięcie o ok. 4,0 m w kierunku północnym odcinka sieci na długości ok. 40 m) położonych w miejscowości Pólka Raciąż, gm. R., w stosunku do zatwierdzonego projektu zagospodarowania działek.
Przepis art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organy nadzoru budowlanego stanowił, że istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Zgodnie zaś z art. 36a ust. 5, nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę i jest dopuszczalne, o ile nie dotyczy m.in. zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu (pkt 1) oraz nie wymaga uzyskania opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów, wymaganych przepisami szczególnymi.
Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd, że stwierdzenie przez organ odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego dotyczącego jednego z parametrów wymienionych w art.36a ust.5 pkt 1-7 nie musi zostać uznane automatycznie za "istotne odstąpienie". To, czy w danym wypadku odstąpienie, mimo że dotyczy jednego z parametrów wymienionych w ust. 5 art. 36a, ma charakter istotny, zależy od okoliczności danej sprawy. Ponadto, jak to wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, z uwagi na szeroki zakres znaczeniowy przesłanek określonych w art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego oraz związane z tym różne możliwości interpretacyjne, okoliczność, czy w danej sytuacji dokonane przez inwestora odstąpienie zostanie uznane za istotne czy nieistotne, wymaga wnikliwej i wszechstronnej oceny organu, przy uwzględnieniu charakteru inwestycji oraz wartości wyrażonych w art. 4 i art. 5 Prawa budowlanego, a także zasady poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich wyrażonej w art.5 ust.1 pkt 9 Prawa budowlanego (por. wyrok NSA z 28.11.2012r. sygn. akt II OSK 1375/11, a także wyrok NSA z dnia 25.06.2010r. sygn. akt II OSK 1273/09 - publ. orzeczenia.nsa.gov.pl).
W rozpoznawanej sprawie w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji słusznie zaakceptował stanowisko orzekających w sprawie organów nadzoru budowlanego, że na skutek dokonanej przez inwestora zmiany usytuowania przebiegu sieci wodociągowej w stosunku do projektu zagospodarowania działki, doszło do istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego w rozumieniu art.36a ust. 1 i 5 pkt 1 Prawa budowlanego.
Po pierwsze odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego, które dotyczy zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu jest odstąpieniem istotnym (art.36a ust.5 pkt 1). Po drugie strona wnosząca skargę kasacyjną, choć ma tego świadomość, to jednak nie bierze pod uwagę, że w rozpoznawanej sprawie przesunięcie trasy sieci wodociągowej nastąpiło na terenie działek nie stanowiących własności inwestora lecz na terenie stanowiącym własność osoby trzeciej, oddziałując przede wszystkim na sposób wykonywania przez nią prawa własności. Brak decyzji o zmianie pozwolenia na budowę spowodował, że właściciel działek, na których dokonano tego przesunięcia pozbawiony został możliwości ustosunkowania się do innego niż to wynikało z zatwierdzonego projektu budowlanego usytuowania na jego działkach sieci wodociągowej, zgłoszenia zastrzeżeń, ewentualnie zakwestionowania nowego przebiegu wodociągu na jego nieruchomości w drodze odwołania, co kłóci się z zasadą poszanowania występujących w obszarze odziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich.
Sąd pierwszej instancji kontrolując zaskarżoną decyzję nie rozważał powyższych okoliczności, uznając wprost, że odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego, które dotyczy zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu jest odstąpieniem istotnym w świetle art.36a ust.1 i 5 pkt 1 Prawa budowlanego, z czym wnosząca skargę kasacyjną się nie zgadza, nie zmienia to jednak oceny, że prawidłowo w tej sprawie ustalono, że zmiana lokalizacji sieci wodociągowej bez uzyskania decyzji o zmianie decyzji o pozwoleniu na budowę tej sieci wodociągowej stanowi istotne odstępstwo od warunków pozwolenia na budowę zdefiniowane w art.36a ust.1 i 5 pkt.1 Prawa budowlanego.
Odnosząc się do uwag zawartych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej dot. kwalifikacji odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego przez projektanta – w art. 36a ust. 6 ustawy Prawo budowlane nałożono na projektanta obowiązek zamieszczenia w projekcie budowlanym odpowiednich informacji dotyczących odstąpienia, o którym mowa w ust. 5 (rysunek i opis). Jednak dokonanie kwalifikacji odstąpień przez projektanta nie ma charakteru wiążącego dla organów administracji architektoniczno-budowlanej, jak i dla organów nadzoru budowlanego. Błędne uznanie przez projektanta, że odstąpienie ma charakter nieistotny, nie wyklucza wobec tego możliwości podjęcia przez właściwy organ przewidzianych prawem działań.
Naczelny Sąd Administracyjny nie odniósł się w niniejszej sprawie do kwestii niewykonania sieci wodociągowej na objętych pozwoleniem na budowę tej sieci działkach nr 328 i 319/4 położonych w Budach Kraszewskich w kontekście czy jest to istotne odstępstwo w rozumieniu art.36 a Prawa budowlanego, jak to przyjęto w tej sprawie, ponieważ skarżąca kasacyjnie w nie sformułowała w tym zakresie zarzutu, a jak już wyżej wskazano, NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej.
W tym stanie rzeczy, ponieważ skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, należało ją oddalić na podstawie art. 184 Ppsa.