Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 22 lipca 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę E. S. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia (...) listopada 2009 r. w przedmiocie odmowy skreślenia z rejestru zabytków jego nieruchomości.
W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.
Decyzją z dnia (...) grudnia 2004 r. Minister Kultury, po rozpoznaniu wniosku E. S., odmówił skreślenia z rejestru zabytków działki ewidencyjnej nr (...), położonej w P., gmina B. (stanowiącej część zabytku archeologicznego), wpisanej do rejestru zabytków decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w W. z dnia (...) października 1974 r. Decyzja z dnia (...) grudnia 2004 r. została utrzymana w mocy decyzją Ministra Kultury z dnia (...) marca 2005 r. Po rozpoznaniu skargi E. S., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 lutego 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 861/05 uchylił decyzję z dnia (...) marca 2005 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia (...) grudnia 2004 r., wskazując, że nie zostało ustalone, czy działka stanowiąca własność skarżącego w istocie została wpisana do rejestru zabytków.
W toku ponownego rozpatrzenia sprawy Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia (...) listopada 2009 r., utrzymał w mocy decyzję własną z dnia (...) października 2008 r., którą odmówił skreślenia z rejestru zabytków działki ewidencyjnej nr (...), położonej w P., wpisanej do rejestru zabytków decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w W. z dnia (...) października 1974 r. Organ wskazał, iż z dokumentów przedstawionych przez Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków przy piśmie z (...) marca 2009 r. wynika, że w istocie obecna działka nr (...) była uprzednio oznaczona nr (...), która to działka znajduje się na terenie wpisanym do rejestru zabytków. Ze stanu opisanego w protokole oględzin z dnia 16 marca 2009 r., a także z dokumentacji fotograficznej wynika, że na terenie działki w ostatnich latach nie były prowadzone działania, które mogłyby spowodować istotną zmianę stanu zachowania stanowiska archeologicznego.
Mazowiecki Wojewódzki Konserwator Zabytków poinformował w piśmie z dnia 9 marca 2009 r., że w latach 2005 – 2008 nie wydawał żadnych decyzji oraz pozwoleń na prowadzenie badań archeologicznych w odniesieniu do terenu działki. Ustalenia i wnioski zawarte w opinii M. C. z dnia 15 sierpnia 2004 r. oraz opinii Dyrektora Muzeum Starożytnego Hutnictwa Mazowieckiego z dnia 31 sierpnia 2004 r. pozostają aktualne. Zdaniem organu teren działki nr (...) nie uległ degradacji pod względem archeologicznym w stopniu powodującym utratę jego wartości historycznej i naukowej, a wartości będące podstawą jego wpisu do rejestru zabytków nie zostały zakwestionowane w nowych ustaleniach naukowych, a zatem nie zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalając skargę, podzielił stanowisko organu, że nie ma podstaw do skreślenia działki należącej do skarżącego z rejestru zabytków, ponieważ nie została spełniona żadna z przesłanek określonych w art. 13 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Zabytek nie uległ naruszeniu w sposób prowadzący do utraty jego wartości historycznej i naukowej. W toku postępowania administracyjnego nie zakwestionowano także, w nowych ustaleniach naukowych, podstaw do wydania decyzji o wpisie do rejestru zabytków. Nie stanowi natomiast przesłanki skreślenia z rejestru zabytków ewentualna długotrwałość prowadzonych badań archeologicznych lub nienależyta opieka nad przedmiotami wydobytymi w trakcie tych badań. Niekorzystne skutki finansowe prowadzonych badań dla właściciela obiektu wpisanego do rejestru zabytków także nie zostały wymienione jako przesłanka skreślenia zabytku z rejestru, w trybie art. 13 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.
Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że w toku postępowania administracyjnego Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego uzupełnił, zgodnie ze wskazaniami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawartymi w wyroku z dnia 13 lutego 2006 r., ustalenia co do objęcia przedmiotem decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zbytków w Warszawie z dnia (...)października 1974 r. także działki należącej do skarżącego i rozpatrzył sprawę nie naruszając przepisów postępowania, w tym art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a.
W skardze kasacyjnej od wyroku z dnia 22 lipca 2010 r. skarżący zarzucił naruszenie art. 13 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej P.p.s.a. w związku z art. 7, 8, 77 § 1 i 80 K.p.a. Zdaniem skarżącego zakres dotychczas przeprowadzonych badań jest wystarczający do zwolnienia działki od dalszej penetracji archeologicznej i do skreślenia jej z rejestru zabytków. Właściwe do spraw ochrony zabytków organy nie wyrażają realnego zainteresowania wynikiem przeprowadzonych badań archeologicznych, co oznacza, że nastąpiła utrata wartości naukowej i historycznej zabytku archeologicznego albo wartości takie faktycznie nie posiadał i dalsze prowadzenie badań jest zbędne. Organy nie wykorzystały środków dowodowych w postaci zeznań świadka – archeologa, który prowadził badania naukowe na terenie działki skarżącego w latach 2000-2002, na okoliczność sposobu przechowywania pozyskanych w wyniku badań obiektów oraz na okoliczność faktycznego zainteresowania tymi badaniami właściwych do spraw ochrony zabytków organów administracji publicznej.
Skarżący podniósł, że materiał dowodowy zgromadzony w tej sprawie jest nie wystarczający, ponieważ organ oparł się jedynie o opinię archeologa prowadzącego badania w poprzednich latach, zainteresowanego dalszym ich prowadzeniem. Ponadto wnoszący skargę kasacyjną wskazał, że sąsiednia działka, znajdująca się na terenie wpisanym do rejestru zabytków, została zabudowana po wydaniu decyzji z dnia (...) października 1974 r., bez żadnego sprzeciwu ze strony organów do spraw ochrony zabytków i bez żadnych ograniczeń. Wpisanie nieruchomości skarżącego do rejestru zabytków naraża go na ciągłe koszty. Zdaniem skarżącego nastąpiło naruszenie protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, wyrażającego zasady ochrony prawa własności i zakazu nadmiernego ograniczania tego prawa, poprzez pozbawienie możliwości korzystania z działki, zgodnie z jej przeznaczeniem jako działki budowlanej, od której ustalony jest podatek od nieruchomości jak za działkę budowlaną.
Przytaczając takie podstawy kasacyjne skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Podnoszone w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 13 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz art. 3 § 1 i 145 par. 1 pkt 1 lit c w związku z art. 7, 8, 77 § 1 oraz 80 k.p.a. są chybione. Zarzuty te sprowadzają się z jednej strony, do tego, że zdaniem skarżącego wadliwie Sąd pierwszej instancji zaakceptował stanowisko organów administracji, że nie zachodzą przesłanki do skreślenia działki skarżącego, stanowiącej część zabytku archeologicznego (ślady osady starożytnej) z rejestru zabytków, w sytuacji gdy nastąpiła utrata wartości naukowej i historycznej tego zabytku, co stanowi podstawę do jego wykreślenia z rejestru. Z drugiej strony skarżący twierdzi, że organy nie dążyły do ustalenia prawdy materialnej, a zebrany w sprawie materiał dowodowy jest niewystarczający i budzi wątpliwości.
W art. 13 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wymieniono dwie przesłanki (okoliczności), których zaistnienie powoduje skreślenie zabytku z rejestru zabytków. Stosownie do treści tego artykułu, zabytek wpisany do rejestru zostaje z niego skreślony, jeżeli uległ zniszczeniu w stopniu powodującym utratę jego wartości historycznej, artystycznej lub naukowej albo którego wartość będąca podstawą wydania decyzji o wpisie do rejestru nie została potwierdzona. W rozpoznawanej sprawie żadna z wymienionych przesłanek nie zachodzi. Nie ma podstaw do przyjęcia, że znajdujące się na terenie działki skarżącego stanowisko archeologiczne uległo zniszczeniu w stopniu powodującym utratę jego wartości historycznej lub naukowej. Wartości te, będące podstawą wydania decyzji o wpisie do rejestru zabytków nieruchomości skarżącego nie zostały również podważone w wyniku nowych ustaleń naukowych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe stwierdzenia zostały oparte na podstawie prawidłowo zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego.
Z akt sprawy wynika, że decyzją z dnia (...) października 1974 r. wpisano do rejestru zabytków ślady osady starożytnej w P. Gm. B., pow. P. w granicach obejmujących m. in. działkę skarżącego. W wyniku przeprowadzonych na działce skarżącego w latach 2000-2002 r. badań archeologicznych ujawniono liczne obiekty archeologiczne, w tym groby, ziemianki mieszkalne, piece dymarskie i jamy produkcyjne, o znacznej wartości historycznej i naukowej. Wysoka wartość tego zabytku archeologicznego została potwierdzona w opinii mgr M. C. z dnia 15 sierpnia 2004 r. oraz w piśmie dyrektora Muzeum Starożytnego Hutnictwa Mazowieckiego z dnia 31 sierpnia 2004 r. Na terenie działki skarżącego po 2004 r. nie były prowadzone działania, które mogłyby spowodować zasadniczą zmianę zachowania stanowiska archeologicznego, co zostało potwierdzone w protokole oględzin z dnia 17 marca 2009 r.
Mając powyższe względy na uwadze należy uznać, że, wbrew zarzutom skarżącego, nie było konieczne sporządzenie nowej oceny archeologicznej, w sytuacji gdy znajdujące się w aktach sprawy opinie archeologiczne pozostają nadal aktualne i jednoznacznie wskazują na wysoką wartość historyczną i naukową wpisanego do rejestru zabytków stanowiska archeologicznego znajdującego się na terenie działki skarżącego. Prowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w tym zakresie byłoby zbędne, ponieważ prowadziłoby przede wszystkim do przedłużenia postępowania w tej sprawie. Sam skarżący nie wskazywał zaś na jakiekolwiek inne ustalenia naukowe, z których można by wyciągnąć odmienne wnioski. Wnoszący skargę kasacyjną nie powołał się także na zaistnienie żadnych takich okoliczności, które mogłyby spowodować zniszczenie tego zabytku archeologicznego. Twierdzenia skarżącego sprowadzają się w istocie do tego, że jego zdaniem o utracie wartości historycznej i naukowej zabytku świadczy to, iż organy administracji publicznej właściwe do spraw ochrony zabytków nie przejawiają zainteresowania wynikami prowadzonych badań archeologicznych, jak również zabezpieczeniem obiektów wydobytych w toku tych badań.
Taki tok rozumowania przedstawiony przez wnoszącego skargę kasacyjną jest błędny i prowadziłby do rezultatów sprzecznych z celami ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Ewentualne zaniedbania ze strony organów administracji publicznej nie świadczą ani o braku ani o utracie wartości historycznej i naukowej zabytku. Powołane argumenty nie mogą zatem wpłynąć na zmianę oceny w tej sprawie, ponieważ nie stanowią podstawy do wykreślenia zabytku z rejestru zabytków. Z tego też względu zbędne było uzupełnienie materiału dowodowego o zeznania świadka (archeologa, który prowadził badania naukowe na terenie działki skarżącego w latach 2000-2002) na okoliczność sposobu przechowywania pozyskanych w wyniku badań obiektów i na okoliczność faktycznego zainteresowania tymi badaniami właściwych do spraw ochrony zabytków organów administracji. Także okoliczność, że sąsiednia działka została zabudowana po wydaniu decyzji z dnia (...) października 1974 r. o wpisie do rejestru zabytków nie może prowadzić do skreślenia zabytku z rejestru zabytków, ponieważ nie jest to przesłanka, o której mowa w art. 13 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.
Podobnie nie mogą odnieść skutku zarzuty, dotyczące naruszenia prawa własności chronionego na gruncie Konstytucji oraz Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, które to naruszenie skarżący uzasadnia objęciem dalszą ochroną konserwatorską jego nieruchomości, co w konsekwencji prowadzi do pozbawienia go prawa do korzystania z własności. Argumenty te nie mogą stanowić podstawy do wykreślenia zabytku archeologicznego z rejestru zabytków, ponieważ nie stanowią żadnej z przesłanek, o których mowa w art. 13 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.
Niezależnie od tego należy wskazać, że prawo własności traktowane jako prawo podmiotowe o najszerszej treści nie jest prawem absolutnym (ius infinitum), a więc prawem w swojej treści niczym nieograniczonym. Ochrony własności nie można rozumieć krańcowo, w tym sensie, że każda ingerencja w sferę własności stanowi naruszenie Konstytucji. Konstytucja chroni różne dobra, zarówno związane z interesem indywidualnym obywateli, jak i potrzebami całego społeczeństwa. Stosownie do okoliczności zachodzi nieraz potrzeba dania pierwszeństwa jednemu dobru przed drugim (orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 grudnia 1990 r., K 12/90). Art. 64 ust. 3 Konstytucja RP daje podstawy do ograniczenia w uzasadnionym zakresie prawa własności. Jakkolwiek ograniczenia dotyczące swobody prowadzenia robót budowlanych czy ziemnych na nieruchomości skarżącego, wpisanej do rejestru zabytków, pociągają za sobą skutek w postaci ograniczenia prawa własności inwestora w zakresie prowadzenia tych robót, który tym samym nie może w pełnym zakresie korzystać z własnej nieruchomości, to nie jest to takie ograniczenie prawa własności, które prowadziłoby do wyłączenia z zabudowy nieruchomości i znajduje uzasadnienie w przepisach dotyczących ochrony zabytków.
Osoba fizyczna, która zamierza realizować roboty ziemne lub dokonać zmiany charakteru dotychczasowej działalności na terenie, na którym znajdują się zabytki archeologiczne, co doprowadzić może do przekształcenia lub zniszczenia zabytku archeologicznego zobowiązana jest przeprowadzić badania archeologiczne niezbędne w celu ochrony tego zabytku (art. 31 ust. 1a pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami). Znaczna część kosztów przeprowadzenia takich badań archeologicznych została przerzucona na Skarb Państwa. Stosownie bowiem do art. 82a ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, wprowadzonego ustawą z dnia 22 maja 2009 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 97, poz. 804) w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 października 2007 r., sygn. akt K 20/07, minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego udziela, osobie fizycznej lub jednostce organizacyjnej zamierzającej realizować badania archeologiczne niezbędne w celu ochrony zabytku archeologicznego znajdującego się na terenie, na którym będą realizowane roboty ziemne, dotacji na przeprowadzenie tych badań archeologicznych oraz wykonanie ich dokumentacji, w przypadku gdy koszt planowanych badań archeologicznych i ich dokumentacji będzie wyższy niż 2 % kosztów planowanych działań.
Tym samym ograniczenia w zakresie wykonywania prawa własności przez skarżącego nie uniemożliwiają korzystanie z jego nieruchomości ponad przeciętną miarę, ponieważ może on kontynuować roboty budowlane związane z zabudową jego nieruchomości po przeprowadzeniu badań archeologicznych, których znaczna część kosztów może zostać pokryta z dotacji. Zmiana przepisów w tym zakresie weszła w życie z dnia 24 lipca 2009 r., a więc w toku postępowania administracyjnego w tej sprawie. Ponadto należy zwrócić uwagę, że ewentualnego naprawienia szkody, będącej następstwem ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości na skutek wpisania jej do rejestru zabytków można dochodzić w postępowaniu cywilnym, natomiast nie może to być podstawą skreślenia nieruchomości z rejestru zabytków, jeżeli nie są spełnione przesłanki określone w art. 13 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.
Reasumując słusznie Sąd pierwszej instancji uznał, że postępowanie dowodowe w tej sprawie zostało należycie przeprowadzone, co prowadziło do prawidłowego ustalenia faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Poczynione ustalenia faktyczne nie pozostawiają żadnych wątpliwości, że w zaistniałym stanie sprawy zasadnie uznano, że nie wystąpiły w sprawie przesłanki, o których mowa w art. 13 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, co było niezbędne, by można było skreślić z rejestru zabytków działkę nr (...) stanowiącą część wpisanego do rejestru zabytków śladów osady starożytnej w P. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.