Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 20 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 2164/20

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 18 października 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 878/19, oddalił skargę M. L. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 lutego 2019 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Wojewoda Mazowiecki, decyzją z 20 sierpnia 2018 r., nr [...], stwierdził - po wszczęciu postępowania na wniosek M. L. - nieważność decyzji Burmistrza Gminy [...] z 5 maja 1998 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Przedsiębiorstwu X pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na adaptacji Zakładu Y na Zakład Z o profilu spożywczym oraz dobudowę pomieszczenia kotłowni - na działkach nr ewid. [...] i [...] obręb [...] przy ul. [...] w [...].

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (GINB) decyzją z 21 lutego 2019 r., znak [...] - w wyniku rozpoznania odwołania inwestora P. P. - uchylił w całości ww. decyzję Wojewody i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy [...] z 5 maja 1998 r.

W uzasadnieniu powyższej decyzji GINB stwierdził, że wprawdzie z akt sprawy nie wynika, aby do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę został dołączony dokument potwierdzający, że inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to jednak ze znajdującej się w aktach sprawy (teczka [...]) kopii aktu notarialnego z 6 stycznia 2009 r., rep. A, nr [...] wynika, że w dacie wydania kwestionowanej decyzji Burmistrza z 5 maja 1998 r., współwłaścicielami działek inwestycyjnych o nr ewid. [...] i [...] byli inwestorzy W. i H. P. Ponadto z treści § 1.3 ww. aktu notarialnego wynika, iż "przedmiotową nieruchomość W. i H. małżonkowie P. nabyli na podstawie umowy sprzedaży z dnia 18 sierpnia 1997 r. rep. A, nr [...], a H. P., P. F. P. i A. P. stali się współwłaścicielami przedmiotowej nieruchomości we wskazanych udziałach na podstawie spadkobrania po zmarłym w dniu 6 maja 2002 r. ojcu - W. P. (...)." Tym samym, zdaniem organu II instancji, kontrolowana decyzja Burmistrza z 5 maja 1998 r. nie została wydana z naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego.

Dalej GINB wyjaśnił, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż inwestorzy uzyskali decyzję Burmistrza z 12 stycznia 1998 r., nr [...] ustalającą na ich wniosek warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie kotłowni na gaz płynny o mocy 90kW, zbiorników na gaz o poj. do 10 000 I i muru ogniowego, usytuowanych na działkach nr ewid. [...] i [...] obr [...] w [...], w ramach inwestycji obejmującej adaptację istniejącego zakładu (szwalnia) na zakład o profilu spożywczym. Ustosunkowując się natomiast do twierdzeń wnioskodawczyni M. L., że brak jest decyzji o warunkach zabudowy dla części spornej inwestycji obejmującej adaptację istniejącego zakładu (szwalnia) na zakład o profilu spożywczym, GINB wyjaśnił, iż stosownie do art. 39 ust. 2 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r., o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U z 1994 r., Nr 89, poz. 415), nie wymagają ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu roboty budowlane polegające na modernizacji, remoncie lub montażu, przebudowa oraz zmiana przeznaczenia budynku lub jego części, jeżeli nie powodują zmiany sposobu zagospodarowania terenu.

Organ wskazał, że "zmiana zagospodarowania terenu" jest pojęciem niedookreślonym, które nie ma wyraźnego prawnego zdefiniowania, a treść przypisywana temu pojęciu kształtuje się dopiero na podstawie konkretnego przypadku. W przedmiotowej sprawie, w ocenie GINB, projektowana adaptacja zakładu (szwalni) na zakład o profilu spożywczym powoduje jedynie zmianę profilu prowadzonej działalności gospodarczej, nie skutkuje natomiast zmianą usytuowania istniejącego obiektu, w którym wykonywana będzie działalność gospodarcza, nie wpływa też na jego powierzchnię zabudowy.

Tym samym, brak było obowiązku uzyskania decyzji o warunkach zabudowy w powyższym zakresie, w przeciwieństwie do budowy kotłowni na gaz płynny i budowy muru ogniowego. Wobec tego nie doszło do naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego.

Organ odwoławczy stwierdził też, że w sprawie nie został także naruszony art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego. Analiza akt sprawy nie wykazała bowiem, aby sporna inwestycja naruszała w sposób rażący ustalenia ww. decyzji Burmistrza z 12 stycznia 1998 r. o ustaleniu warunków zabudowy.

GINB podkreślił, że stwierdzenie nieważności rozstrzygnięcia po upływie ponad 20 latach jego funkcjonowania w obrocie prawnym, w sytuacji gdy z akt sprawy nie wynika aby przez okres 18 lat ww. pozwolenie na budowę było kwestionowane, pozostawałoby w opozycji do fundamentalnej zasady pewności obrotu, która powinna być tym silniej respektowana, im dłuższa jest w danej sferze życia perspektywa czasowa podejmowanych działań oraz naruszałoby elementarne poczucie sprawiedliwości. Powyższe stanowisko znalazło m.in. odzwierciedlenie w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13.

Następnie, organ odwoławczy podniósł, że według art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. c Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Stosownie do § 12 ust. 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 14 grudnia 1994r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1995 r., Nr 10, poz. 46 - wg stanu prawnego na dzień wydania kontrolowanej decyzji), jeżeli z warunków, o których mowa w § 12 ust. 1 i 2 oraz w § 13, § 271, § 272 ust. 4, nie wynikają inne wymagania, należy zachować odległości zabudowy od granicy z sąsiednimi działkami co najmniej dla budynków zwróconych w stronę granicy ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi - 4 m, dla budynków zwróconych w stronę granicy ścianą bez otworów - 3 m. GINB wskazał, że sporna inwestycja polega na adaptacji Zakładu Y na Zakład Z o profilu spożywczym, dobudowie do ww. Zakładu kotłowni, zbiorników na gaz płynny i ściany osłonowej oddzielenia przeciwpożarowego.

Analiza projektu zagospodarowania terenu wykazała, że projektowana kotłownia została usytuowana w odległości ok. 10,5 m od granicy działki nr ewid. [...] oraz w odległości ok. 20 m od granicy z działkami nr ewid. [...] i [...] (zob. proj. bud. projekt adaptacji zakład Y na zakład Z, Projekt zagospodarowania działki). Ponadto zgodnie z treścią § 178 ww. rozporządzenia, dopuszcza się zasilanie wewnętrznych instalacji gazowych gazem płynnym z baterii butli lub zbiorników stałych, instalowanych na zewnątrz budynku, pod warunkiem spełnienia wymagań dotyczących ustalania wielkości stref zagrożenia wybuchem, określonych w przepisach o ochronie przeciwpożarowej. Organ odwoławczy wskazał, że rzeczoznawca ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych inż. poż. B. U. uzgodnił lokalizację zbiorników gazowych i stwierdził zgodność projektu z wymaganiami ochrony przeciwpożarowej (zob. proj. bud. projekt adaptacji zakładu, Projekt Zagospodarowania Działki).

Okoliczność ta powoduje, że brak jest podstaw do kwestionowania zawartych w projekcie budowlanym rozwiązań dotyczących ochrony przeciwpożarowej. Wobec powyższego (jak wskazał GINB) decyzja Burmistrza z 5 maja 1998 r. nie narusza rażąco art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. c Prawa budowlanego w zw. z § 12 ust. 4 i § 178 ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych.

Ustosunkowując się do zarzutu odwołania dotyczącego braku posiadania przez M. L. przymiotu strony, GINB wyjaśnił, że w decyzji z 25 lipca 2017 r., znak: [...], stwierdził, iż M. L. posiada przymiot strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Burmistrza z 5 maja 1998 r. WSA w Warszawie prawomocnym wyrokiem z 20 grudnia 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 2853/17, oddalił sprzeciw P. P. względem ww. decyzji GINB z 25 lipca 2017 r. Organ odwoławczy wskazał także, że nie zasługuje na uwzględnienie wniosek M. L. z 5 listopada 2018 r. o przeprowadzenie dowodu z opinii akustycznej z 12 lipca 2018 r., sporządzonej przez biegłego sądowego z zakresu wibroakustyki budowlanej o specjalności ochrona przed hałasem - na okoliczność przekroczenia dopuszczalnych norm hałasu środowiskowego emitowanego przez sporną inwestycję. Organy administracji w postępowaniu nieważnościowym kontrolują bowiem prawidłowość decyzji w oparciu o zamknięty materiał dowodowy, tj. jakim dysponował organ administracji architektoniczno-budowlanej w dacie wydania kontrolowanej decyzji.

W konsekwencji organ odwoławczy podkreślił, że decyzja Burmistrza z 5 maja 1998 r. nie narusza rażąco przepisów prawa obowiązujących w dacie jej wydania. GINB nie stwierdził także, aby wydano ją z naruszeniem przepisów o właściwości lub bez podstawy prawnej. Nie dotyczy ona spraw rozstrzygniętych wcześniej innymi decyzjami ostatecznymi lub spraw załatwionych milcząco, jak również nie skierowano jej do osób niebędących stroną w sprawie. Decyzja ta nie była niewykonalna w dniu jej wydania, zaś jej wykonanie nie wywołuje czynu zagrożonego karą. Oprócz powyższego nie jest ona dotknięta wadą powodującą nieważność rozstrzygnięcia z mocy prawa.

Mając na uwadze powyższą argumentację GINB uchylił w całości decyzję Wojewody z 20 sierpnia 2018 r., i odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Burmistrza z 5 maja 1998 r., nr [...].

Skargą M. L. zaskarżyła powyższą decyzję, zarzucając jej naruszenie: art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.; art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.; art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a. i 80 k.p.a. Ponadto na podstawie art. 106 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) skarżąca wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu w postaci prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 września 2015 r. (IV SA/Wa 1364/15) na okoliczność skutków prawnych wadliwej decyzji Burmistrza nr [...] z dnia 5 maja 1998 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Przedsiębiorstwu X pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na adaptacji istniejącego Zakładu Y na Zakład Z o profilu spożywczym oraz dobudowę pomieszczenia kotłowni na działkach nr ewid. [...] i [...] obręb [...] przy ul. [...] w [...].

W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie. O oddalenie skargi wniósł także uczestnik postępowania P. P..

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku oddalającego skargę na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - dalej "p.p.s.a." podniósł, że zgodnie z miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego Miasta [...], zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy [...] z 31 maja 1993 r., nr [...], działki nr ewid. [...] i [...] obręb [...] (na terenie których położony jest wyżej opisany Zakład) usytuowane były na terenie istniejącej zabudowy mieszkaniowej niskiej z usługami na obszarze miasta historycznego (Śródmieście). Zatwierdzonym projektem zezwolono na: roboty budowlane związane z adaptacją istniejącego zakładu prowadzącego usługi szwalnicze na zakład o profilu spożywczym oraz dobudowę pomieszczenia w postaci kotłowni (pkt 1 i uzasadnienie kontrolowanej decyzji Burmistrza z 1998 r.). W uzasadnieniu decyzji z 5 maja 1998 r. organ stwierdził, że inwestycja nie koliduje z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego z 31 maja 1993 r. zaś wcześniejszą decyzją zostały ustalone warunki zabudowy i zagospodarowania terenu.

Chodzi o decyzję Burmistrza z 12 stycznia 1998r., nr [...], ustalającą - na wniosek inwestorów - warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy kotłowni na gaz płynny o mocy 90kW, zbiorników na gaz o poj. do 10 000 I i muru ogniowego, która została zamierzona w ramach ww. inwestycji obejmującej adaptację istniejącego zakładu (szwalnia) na zakład o profilu spożywczym. Z warunków wynikających z planu wynikało bowiem, że gazyfikacja miasta przewidziana jest w perspektywie. W konsekwencji, w tej ostatniej decyzji określono dla budowy kotłowni warunki wynikające z przepisów szczególnych, warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej oraz wymagania dotyczące ochrony interesów trzecich.

Za nieuprawnione Sąd uznał twierdzenie skarżącej, że organ wydający decyzję w 1998 r. rażąco naruszył (w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a.) przepisy prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz. U. Nr 89, poz. 414) i art. 39 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z tym ostatnim przepisem ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu wymaga budowa, dla której przepisy Prawa budowlanego przewidują obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę.

W konsekwencji, w zakresie budowy kotłowni przewidzianej w ramach procesu inwestycyjnego (adaptacyjnego) inwestorzy uzyskali wymaganą decyzję Burmistrza z 12 stycznia 1998 r. Sąd podzielił stanowisko, że projektowana adaptacja zakładu (szwalni) na zakład o profilu spożywczym powodowała w 1998 r. jedynie zmianę profilu prowadzonej działalności gospodarczej. Z dokumentów nie wynika aby adaptacja wprowadzała zmianę usytuowania istniejącego obiektu, czy też wpływała znacząco na jego powierzchnię zabudowy. W konsekwencji, w realiach wówczas panujących, brak było obowiązku uzyskania decyzji o warunkach zabudowy do pozostałej części zamierzenia inwestycyjnego, w przeciwieństwie do budowy kotłowni na gaz płynny i budowy muru ogniowego. Trafnie więc w ocenie Sądu zostało stwierdzone, że kontrolowana decyzja Burmistrza z 5 maja 1998 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem ww. przepisów.

Odrębną natomiast kwestią jest to, że jak wynika z materiału dokumentacyjnego na przestrzeni lat nastąpiła zmiana profilu działalności, wiążąca się niewątpliwie z dużymi uciążliwościami dla skarżącej. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 19 lipca 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 2061/16, którym uchylono decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 30 czerwca 2016 r., nr [...], oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Nowym Dworze Mazowieckim z 17 lutego 2016 r., nr [...], nakładającą na P. P. obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego budynku produkcyjnego (działka ewid. [...], [...] i [...]) w [...]: "Przede wszystkim nie wyjaśniono kluczowej - bo determinującej zastosowanie właściwego trybu (naprawczego bądź legalizacyjnego) - kwestii, to jest czy wykonane roboty budowlane w istocie należało zakwalifikować jako istotne odstąpienie od warunków ustalonych decyzją Burmistrza Gminy [...] z 5 maja 1998 r., którą – co wymaga podkreślenia – zatwierdzono projekt budowlany obejmujący wyłącznie roboty adaptacyjne istniejącego budynku, w którym uprzednio prowadzona była działalność usługowa w branży szwalniczej, czy też inwestor dokonał później rozbudowy spornego obiektu, na co wskazywała M. L..

Skarżąca bowiem podnosiła, że dopuszczenie się "istotnych odstępstw" nastąpiło po wejściu w życie uchwały Rady Gminy [...] nr XI z dnia 26 września 2007 r. w sprawie Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego m. [...]. Nie było przy tym kwestionowane, że obecna powierzchnia obiektu wynosi 1361,72 m2, a uprzednio wynosiła 984 m² (jak w decyzji Burmistrza z 1998 r.), co daje różnicę 377,72 m², czyli 38% i zwiększyło kubaturę (protokół oględzin z dnia 9 września 2015 r). Potwierdzenie ostatniego ze wskazanych przypadków obligowałoby organy nadzoru budowlanego do przeprowadzenia odnośnie części inwestycji nieobjętej ww. pozwoleniem budowlanym postępowania legalizacyjnego, w trybie art. 48 Prawa budowlanego, a nie postępowania naprawczego na podstawie art. 51 ust. 1 i to przy zastosowaniu pkt 3 Prawa budowlanego. (...)." Wyrokiem z 6 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 3067/17, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną P. P. na ww. wyrok WSA.

W konsekwencji, skoro w ocenie składu orzekającego, w przedmiotowej sprawie nie wystąpiły zdaniem Sądu przesłanki pozytywne z art. 156 § 1 k.p.a., jak również z uwagi na ponad 21 letni upływ czasu od wydania kontrolowanej decyzji, rozstrzygnięcie GINB z 21 lutego 2019 r. Sąd uznał za prawidłowe. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - dalej "p.p.s.a.", skargę jako nieuzasadnioną oddalił.

Skargą kasacyjną M. L. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

1. I. prawa materialnego, o którym mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., a mianowicie:
2. 1) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. 1994 Nr 89, poz. 414) - w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji Burmistrza Gminy [...] nr [...] z dnia 5 maja 1998 r. oraz w związku z zapisami miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta [...], zatwierdzonego uchwalą nr [...] Rady Gminy [...] z dnia 31 maja 1993 r., opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa Warszawskiego z 1993 r. pod poz. 113, dalej: m.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż przy wydawaniu decyzji nr [...] organ administracji architektoniczno-budowlanej zwolniony był z obowiązku zbadania zgodności projektu zagospodarowania terenu z obowiązującym aktem planistycznym, z uwagi na wydaną wcześniej przez ten sam organ administracyjny decyzję nr [...]z dnia 12 stycznia 1998 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie kotłowni na gaz płynny z infrastrukturą towarzyszącą (zbiorniki na gaz, mur ogniowy), podczas gdy primo — inwestycji obejmującej adaptację Zakładu Y (szwalnia) na zakład Z (z wyłączeniem dobudowy kotłowni na gaz i infrastruktury towarzyszącej) nie poprzedzała decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, pomimo powodowania przez tę inwestycję zmiany dotychczasowego sposobu zagospodarowania terenu, secundo — nawet istnienie w obrocie prawnym decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla całości inwestycji, nie zwalniało Burmistrza Gminy [...] z obowiązku zbadania - przed wydaniem pozwolenia na budowę - zgodności projektu architektoniczno-budowlanego z m.p.z.p., a w konsekwencji tejże błędnej wykładni nieuchylenie wadliwej decyzji GINB w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy [...] nr [...] z dnia 5 maja 1998 r., mimo iż przedmiotowa decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, co doprowadziło do utrwalenia w obrocie prawnym skutków orzeczenia dotkniętego kwalifikowaną wadą prawną;
3. 2) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. w zw. z art. 39 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 1994 Nr 89, poz. 415) - w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji Burmistrza Gminy [...] nr [...] z dnia 5 maja 1998 r. (dalej: u.p.z.p.) poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż adaptacja Zakładu Y na Zakład Z o profilu spożywczym nie spowodowała zmiany sposobu zagospodarowania terenu w rozumieniu art. 39 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., a jedynie zmianę profilu prowadzonej działalności gospodarczej, a w konsekwencji błędną subsumpcję, iż w realiach niniejszej sprawy na inwestorze nie spoczywał obowiązek uzyskania decyzji o warunkach zabudowy w odniesieniu do pozostałej (poza budową kotłowni na gaz płynny, zbiorników na gaz i muru ogniowego) części zamierzenia inwestycyjnego obejmującego adaptację usługowego zakładu szwalniczego na zakład produkcyjny w branży spożywczej, podczas gdy przedmiotowa inwestycja, ujmowana jako całość, stanowiła zmianę sposobu zagospodarowania terenu obejmującego dz. ew. [...] i [...], z przeznaczenia usługowego - odpowiadającego ustaleniom obowiązującego wówczas m.p.z.p., przewidującego dla tego terenu zabudowę mieszkaniową niską z usługami - na przeznaczenie stricte produkcyjne, pozostające w sprzeczności z ustaleniami aktu planistycznego dla przedmiotowego terenu, a w konsekwencji tejże błędnej wykładni, nieuchylenie wadliwej decyzji GINB w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy [...] nr [...] z dnia 5 maja 1998 r., mimo iż przedmiotowa decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, co doprowadziło do utrwalenia w obrocie prawnym skutków orzeczenia dotkniętego kwalifikowaną wadą prawną;
4. 3) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. w zw. z art. 158 § 2 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 7 Konstytucji RP w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., P 46/13, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w każdym wypadku upływ 10-letniego terminu od wydania decyzji administracyjnej z rażącym naruszeniem prawa wyklucza stwierdzenie nieważności takiej decyzji i jej wyeliminowanie z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, podczas gdy prawidłowe rozumienie tego przepisu powinno prowadzić do wniosku, iż rozstrzygnięcie w tym zakresie winno być każdorazowo pozostawione organowi nadzorczemu i stanowić pochodną skali i rodzaju naruszenia, którym obarczona jest decyzja administracyjna, a ponadto - nawet przy przyjęciu tejże wykładni w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. uznającym za niekonstytucyjny przepis art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie umożliwiającym stwierdzenie nieważności decyzji po upływie 10 lat od jej wydania - brak dostrzeżenia, w ramach sprawowanej kontroli legalności działania organów administracji publicznej - możliwości zastosowania przez organ nadzorczy w takiej sytuacji trybu przewidzianego przez art. 158 § 2 k.p.a.;
5. II. przepisów postępowania, o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 2019, nr 2167 - t.j., dalej p.u.s.a) - w związku z 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 156 § 2 k.p.a. poprzez niedostrzeżenie naruszenia prawa, jakiego przy wydawaniu decyzji nadzorczej odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy [...] nr [...]z dnia 5 maja 1998 r. dopuścił się GINB, a tym samym nienależyte przeprowadzenie kontroli działalności administracji publicznej, z pominięciem obowiązku ujawnienia wszystkich przypadków naruszenia prawa w zaskarżonej decyzji, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem doprowadziło od oddalenia skargi i ukonstytuowania w obrocie prawnym wadliwego rozstrzygnięcia nadzorczego, a pośrednio także decyzji Burmistrza Gminy [...] nr [...] z dnia 5 maja 1998 r., mimo iż obydwa te orzeczenia, jako pozostające w sprzeczności z prawem, winny zostać wyeliminowane z obrotu prawnego.

Z uwagi na powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o jej rozpoznanie na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie skargi i uchylenie decyzji GINB z dnia 21 lutego 2019 r. oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną P. P. wniósł o jej oddalenie jako nie posiadającej usprawiedliwionych podstaw.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej. Natomiast tak wniesiona kasacja nie zasługuje na uwzględnienie.

Wbrew stanowisku wyrażonemu we wniesionym środku odwoławczym Sąd pierwszej instancji, w realiach tej sprawy, przeprowadził prawidłową kontrolę legalności i słusznie zastosował konstrukcję prawną z art. 151 p.p.s.a. oddalenia wniesionej skargi wobec decyzji GINB z 21 lipca 2019 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy [...] z 5 maja 1998 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany robót adaptacyjnych Zakładu Y na Zakład Z o profilu spożywczym i dobudowę pomieszczenia kotłowni na dz. nr [...] i [...] w [...] przy ul. [...] i udzielającej zezwolenia na opisane roboty związane z adaptacją Zakładu Y wg. zatwierdzonego projektu, albowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie pozwalają na wyeliminowanie z obrotu prawnego kwestionowanego wyroku, który co do zasady jest prawidłowy.

Przystępując do wyjaśnienia przesłanek oddalenia wniesionej skargi kasacyjnej na wstępie należy przypomnieć, iż zaskarżona decyzja podjęta została w ramach postępowania nadzwyczajnego stwierdzenia nieważności decyzji, a podstawą weryfikacji decyzji z 5 maja 1998 r. była przesłanka rażącego naruszenia prawa – art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej stanowi wyjątek od przyjętej w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, która służy realizacji takich wartości jak pewność prawa, zaufanie do państwa, czy ochrona praw nabytych. Wyeliminowanie ostatecznej decyzji administracyjnej w oparciu o wskazywaną w tej sprawie normę art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. tj. przesłankę rażącego naruszenia prawa powinno następować tylko w okolicznościach bezspornych. Rażące naruszenie prawa musi być stwierdzone w sposób oczywisty i nie może podlegać jakimkolwiek wątpliwościom.

Jak wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, rażące naruszenie prawa określone w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. to oczywiste, wyraźne i bezsporne naruszenie przepisu prawa, które występuje wówczas, gdy proste zestawienie treści przepisu z treścią rozstrzygnięcia wskazuje na ich jednoznaczną niezgodność. Nie mamy do czynienia z tego rodzaju wadliwością decyzji administracyjnej, gdy istnieją wątpliwości co do zakwalifikowania stanu prawnego pod określony w sprawie stan faktyczny, a więc gdy zachodzi konieczność prowadzenia postępowania wyjaśniającego na okoliczność ewentualnej wadliwości weryfikowanej w ramach nadzoru decyzji. Podobnie, błędna interpretacja, wykładnia czy wadliwe zastosowanie przepisów składających się na podstawę prawną decyzji nie mogą być kwalifikowane jako przesłanka nieważności decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (zob. np. wyrok NSA z 13 grudnia 2021 r., II GSK 1818/21).

Jak wskazano w wyroku NSA z 15 marca 2018 r., I OSK 2217/17, w orzecznictwie sądowym, po okresie pewnych rozbieżności wynikających przede wszystkim ze sporów doktrynalnych, przyjmowany jest obecnie pogląd, iż o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja (por. np. wyrok SN z 8 kwietnia 1994 r., III ARN 13/94, OSN 1994, Nr 3, poz. 36; wyrok NSA z 18 lipca 1994 r., V SA 535/94, wyrok NSA z 13 września 2012 r., II GSK 1206/11).

Zatem nie można kwestionować poglądu, iż o kwalifikacji naruszenia prawa jako "rażącego" muszą zawsze decydować łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla tylko, że skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi więc o spór o wykładnię prawa, ponieważ odmienność wykładni budzących wątpliwości przepisów prawa nie może być podstawą żądania stwierdzenia nieważności decyzji, lecz o działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie.

Tak więc nie każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa może być uznane za rażące. Przy kwalifikowaniu naruszenia prawa do kategorii naruszenia rażącego chodzi bowiem nie o sam fakt zachowania się organu niezgodnie z normą prawną, lecz o skutki, których dotkliwości dla strony niczym nie można usprawiedliwiać. Ponadto, o "rażącym" naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 25 września 2007 r., II OSK 1111/06; z 30 listopada 1999 r., V SA 876/99; z dnia 21 października 1992 r., V SA 86/92, z 26 maja 2022 r. II OSK 1781/19).

Wprawdzie w postępowaniu nieważnościowym badanie prawidłowości decyzji przeprowadzane jest w oparciu o stan prawny i faktyczny istniejący na dzień jej wydania, to jednak powyższa zasada nie ma zastosowania w odniesieniu do oceny społeczno-gospodarczych skutków stwierdzonego uchybienia. Z racji tego, że skutki danego aktu, jak również skutki obciążających go uchybień, mają ze swej istoty charakter następczy względem podjętego rozstrzygnięcia, przy ich ocenie nie tylko dopuszczalne, ale i konieczne jest uwzględnienie również tych okoliczności, które nastąpiły po wydaniu kontrolowanego rozstrzygnięcia. Wszystko dlatego, że skutki aktu administracyjnego obarczonego naruszeniem prawa, ujawniają się dopiero po jego wydaniu - patrz wyroki NSA: z 2 grudnia 2021 r. II OSK 106/19, z 22 listopada 2022 r. II OSK 4003/19.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie jest sporne, iż wskazując na kwalifikowane naruszenie prawa przy wydawaniu decyzji z 5 maja 1998 r. podstawą żądania eliminacji z obrotu prawnego tej decyzji było rażące naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 a ustawy Prawo budowlane w brzmieniu na dzień wydania ww. decyzji.

Niewątpliwie decyzją Burmistrza [...] z 5 maja 1998 r. nr [...] zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na: wykonanie robót budowlanych polegających na adaptacji Zakładu Y na Zakład Z o profilu spożywczym oraz dobudowę pomieszczenia kotłowni - na działkach nr ewid. [...] i [...] przy ul. [...] w [...]. Rozstrzygnięcie to poprzedzała decyzja o ustaleniu warunków zabudowy Burmistrza [...] z 12 stycznia 1998 r. nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy kotłowni na gaz płynny o mocy 90 kW. zbiorników na gaz o poj. do 10 000l i muru ogniowego usytuowanego na ww. działkach.

Dla pozostałej części inwestycji objętej wskazanym wyżej pozwoleniem a dotyczącym wykonania robót budowlanych polegających na adaptacji istniejącego Zakładu Y na Zakład Z, decyzja o ustaleniu warunków zabudowy, w staniem prawnym w 1998 r. nie była wymagana. Przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, w art. 39 ust. 1 co do zasady stanowiły, iż zmiana zagospodarowania terenu polegająca w szczególności na wykonaniu, odbudowie, rozbudowie i nadbudowie obiektu budowlanego wymaga ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

Należy przypomnieć, że w sprawach ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu orzekano w drodze decyzji, na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku planu, z zastrzeżeniem art. 13 ust. 1, na podstawie przepisów szczególnych (art. 40 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym).

Niemniej jednak stosownie do dyspozycji art. 39 ust. 2 pkt 1 cytowanej wyżej ustawy nie wymagały ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu roboty budowlane polegające na modernizacji, remoncie lub montażu, przebudowie oraz zmianie przeznaczenia budynku lub jego części, jeżeli nie powodowały zmiany sposobu zagospodarowania terenu. I właśnie z takim brakiem zmiany sposobu zagospodarowania terenu mamy do czynienia w przypadku spornej inwestycji w zakresie adaptacji istniejącego Zakładu Y na Zakład Z. W uzasadnieniu decyzji z dnia 5 maja 1998 r. Burmistrz [...], po sprawdzeniu w trybie art. 35 ust. 1 pkt 1 a ustawy Prawo budowlane czy ta część spornej inwestycji zgodna jest z obowiązującym wówczas miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego m. [...] przyjętego uchwałą Rady Gminy [...] Nr [...] z 31 maja 1993 r. uznał, co wynika wprost z motywów tej decyzji, że sporna inwestycja nie koliduje z ustaleniami ww. prawa miejscowego.

Tym samym w okolicznościach tej sprawy zasadnie Sąd pierwszej instancji przyjął, iż projektowana adaptacja zakładu (szwalni) na zakład o profilu spożywczym powodowała w 1998 r. jedynie zmianę profilu prowadzonej działalności gospodarczej. Z dokumentów nie wynika aby adaptacja wprowadzała zmianę usytuowania istniejącego obiektu, czy też wpływała znacząco na jego powierzchnię zabudowy. W konsekwencji, w realiach wówczas panujących, brak było obowiązku uzyskania decyzji o warunkach zabudowy do pozostałej części zamierzenia inwestycyjnego, w przeciwieństwie do budowy kotłowni na gaz płynny i budowy muru ogniowego. Natomiast fakt późniejszego zwiększenia powierzchni budynku nie odnosi się do spornej decyzji o pozwoleniu na budowę i pozostaje poza zakresem oceny w tej sprawie.

Tym samym w odniesieniu do tej części omawianego pozwolenia na budowę z 5 maja 1998 r., która dotyczyła adaptacji zakładu (szwalni) na zakład o profilu spożywczym, decyzja o warunkach zabudowy nie była wymaga, stąd też zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące braku decyzji o warunkach zabudowy i faktu, zdaniem skarżącej, zmiany sposobu zagospodarowania terenu do tej części inwestycji, nie zasługują na uwzględnienie, stąd zarzut nr 2 opisany w petitum kasacji a dot. naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. w zw. z art. 39 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym pozostaje nieusprawiedliwiony.

W realiach tej sprawy omawiana decyzja o pozwoleniu na budowę oparta została w części zarówno na ustaleniach obowiązującego wówczas miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jak i na podstawie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy z 12 stycznia 1998 r. nr [...].

Jak wynika z akt sprawy w miejscowym planie przyjętym uchwałą Rady Gminy [...] Nr [...] z 31 maja 1993 r. w sprawie uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego m. [...] (Dziennik Urzędowy Województwa Warszawskiego z [...]r. nr [...] poz. [...]) sporna inwestycja położona jest na terenie istniejącej zabudowy mieszkaniowej niskiej z usługami na obszarze miasta historycznego śródmieścia (Jednostka A). Dla tego terenu funkcja wiodąca to mieszkalnictwo, administracja, usługi, handel, gastronoma, oświata, zdrowie, kultura.

Ustalenia szczegółowe dla terenu MN/1,1 to zabudowa mieszkaniowa niska z usługami na obszarze miasta historycznego (śródmieście). Plan zakładał przeniesienie ze strefy A Spółdzielni [...] do strefy B (przemysł, składy, bazy)- nie wyznaczono jednak terminu przeniesienia. Nie jest sporne, iż wprawdzie omawiany plan zakłada przeniesienie zakładu [...] do innej strefy, jednak zachowuje jego lokalizację na tym terenie. Z kolei planowana inwestycja dotyczy adaptacji budynku, który istnieje i został zachowany w planie do czasu przeniesienia do strefy B. Takie ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] uchwalone zostały na podstawie przepisów ustawy z 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzenny (Dz. U. z 1989 r. Nr 17, poz. 99 ze zm.), co ma istotne znaczenie dla oceny rażącego naruszenia prawa art. 35 ust.1 pkt 1 a ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z art. 35 ust. 1 ww. ustawy o planowaniu przestrzennym obszary, dla których plan miejscowy ustala inne przeznaczenie, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy, do czasu ich zagospodarowania zgodnie z planem.

Z treści tego przepisu wynika możliwość wykorzystywania terenów, mimo przeznaczenia ich w planie na inne cele, w sposób dotychczasowy. Kwestia ta musi być rozważania w kontekście ww. planu, który wprawdzie pozostawiał dotychczasowe użytkowanie spornego terenu jako przemysłowego, bo nie określał daty przeniesienia do strefy B, to jednak pozostawia możliwość jego dotychczasowego wykorzystania mimo zmiany planu na zabudowę mieszkaniową niską z usługami. Dokonanie adaptacji istniejącego obiektu przemysłowego zakładu (szwalni) na zakład o profilu spożywczym powoduje jedynie zmianę profilu prowadzonej działalności gospodarczej jednak dalej zachowuje dotychczasowe przeznaczenie. Adaptacja ta nie wprowadzała zmiany usytuowania istniejącego obiektu, czy też jego powierzchni zabudowy.

Zatem w tych okolicznościach sprawy dokonując jednak złożonej wykładni postanowień tego planu w szczególności z uwzględnieniem art. 35 ust. 1 ustawy o planowaniu przestrzennym przyjąć należy, iż co prawda doszło do naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 a ustawy Prawo budowlane, który stanowi iż przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego i wymaganiami ochrony środowiska, niemniej jednak nie można tego naruszenia oceniać w ramach wady kwalifikowanej - rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Dokonywana kompleksowa wykładnia postanowień ww. planu w powiązaniu, jak wyżej zauważono, z normą art. 35 ust. 1 ustawy o planowaniu przestrzennym nie pozwala na przyjęcie, iż w sprawie zakończonej decyzją z 5 maja 1998 r. doszło do oczywistego, jednoznacznego rażącego naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 a ustawy Prawo budowlane.

Przywołane wyżej rozważania nie pozwalają na stwierdzenie, iż Burmistrz [...] wydając decyzję z 5 maja 1998 r. działał wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie miejscowym, tym bardziej, że interpretując ten plan całościowo nie uznał by zachodziła sprzeczność tej inwestycji z planem.

Poza tym argumentację o braku rażącego naruszenia praw w tym zakresie wzmacnia również i to, że pozwolenie na budowę w odniesieniu do części planowanej inwestycji było poprzedzone decyzją o warunkach zabudowy z 12 stycznia 1998 r. nr [...]w odniesieniu do budynku kotłowni, zbiornika na gaz i muru oporowego, w której również stwierdzono brak sprzeczności z przyjętą uchwałą Rady Gminy [...] Nr [...]z 31 maja 1993 r. w sprawie uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego m. [...]. Nie jest sporne, iż ww. decyzję poprzedzała pozytywna opinia Konserwatora Zabytków –postanowienie nr [...]z 28 października 1997 r.

Podmiot prawny dysponujący prawem do gruntu oraz ważną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 46 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, oraz art. 32 ust. 4 i art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane), który wystąpił z wnioskiem o pozwolenie na budowę, korzysta ze wzmocnionej ochrony swoich praw od chwili wydania przez organ pierwszej instancji decyzji o pozwoleniu na budowę. Decyzja (art. 47 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b oraz art. 38 ust. 1 ustawy Praw budowlane), która stanowiła podstawę wydanego pozwolenia na budowę, w dalszym toku tego postępowania nie wygasa w razie uchwalenia lub zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 35 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym).

Ustalone decyzją z 12 stycznia 1998 r. warunki zabudowy niewątpliwie wiązały organ architektoniczno-budowlany. Nie można generalnie podnosić zarzutu co do braku zgodności decyzji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, bowiem w dacie orzekania o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę obowiązywała decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla danej inwestycji, stwierdzająca, że jest ona zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Bez uprzedniego wzruszenia tej decyzji zarzut braku zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nie może być skuteczny - patrz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego (do 31.12.2003 r.) z dnia 6 października 2000 r. IV SA 272/00.

Nie jest sporne w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu przesądza o zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania terenu. Bez jej wzruszenia nie można skutecznie postawić w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę zarzutu braku zgodności inwestycji z tym planem - patrz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego (do 31.12.2003 r.) z dnia 18 lutego 1999 r. IV SA 2296/96. Nie jest również w ramach postępowania nadzwyczajnego stwierdzenia nieważności decyzji dopuszczalne czynienie zarzutu sprzeczności z planem inwestycji poprzedzonej decyzją o warunkach zabudowy ustalającą taką zgodność i pozostającą w obrocie prawnym.

Tym samym, decyzja z 12 stycznia 1998 r. o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, potwierdza zgodność w opisanej części planowanej inwestycji z miejscowym planem, która odnosi się do dotychczasowej zabudowy. Nie można więc aktualnie, w tych okolicznościach sprawy, kwestionować wykazywanej wyżej zgodności, niezależnie od złożoności ustaleń tego planu, co już wyżej wykazano.

Należy podzielić stanowisko organu zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż nawet w sytuacji, gdy decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana niezgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie można z tej przyczyny stwierdzić jej nieważności w sytuacji, gdy była poprzedzona ostateczną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, która w dacie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę pozostawała w obrocie prawnym. Powyższe wynika bowiem wprost z treści art. 47 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, ustalone w decyzji, wiążą organ wydający pozwolenie na budowę. Uwagi te uczyniono, niezależnie od tego, iż opisywana wyżej decyzja o warunkach zabudowy dotyczy jedynie części inwestycji objętej decyzją z 5 maja 1998 r. niemniej jednak tworzy ona z inwestycją w zakresie adaptacji istniejących obiektów jedno przedsięwzięcie.

Przedstawione wyżej uwarunkowania, pozwalają jednoznacznie przyjąć tezę, iż oceniana w ramach przedmiotowego postępowania decyzja z 5 maja 1998 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 a ustawy Prawo budowlane skoro opisane wyżej okoliczności odnoszące się zarówno do ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] jak i decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie pozwalają przyjąć kwalifikowanej postaci naruszenia ww. normy Prawa budowlanego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego należy zatem podzielić stanowisko organu odwoławczego, zaaprobowane przez Sąd pierwszej instancji, że w sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa w związku z wydaniem decyzji z 5 maja 1998 r. Brak jest również podstaw do uznania, iż inne kwalifikowane wady tej decyzji pozwalałyby na jej eliminację z obrotu prawnego.

Nie jest więc usprawiedliwiony zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w sposób opisany w petitum skargi kasacyjnej w zarzucie nr 1.

Nie jest również zasadny kolejny zarzut kasacji naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. w zw. z art. 158 § 2 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 7 Konstytucji RP w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., P 46/13, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w każdym wypadku upływ 10-letniego terminu od wydania decyzji administracyjnej z rażącym naruszeniem prawa wyklucza stwierdzenie nieważności takiej decyzji i jej wyeliminowanie z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc. Przede wszystkim analiza zaskarżonego wyroku nie pozwala na uznanie, iż taka teza została wyartykułowana przez Sąd pierwszej instancji. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera jedynie w końcowych motywach zaskarżonego wyroku zdanie, że w przedmiotowej sprawie nie wystąpiły przesłanki pozytywne z art. 156 § 1 k.p.a., jak: cytat "również z uwagi na ponad 21 letni upływ czasu od wydania kontrolowanej decyzji, rozstrzygnięcie GINB z 21 lutego 2019 r. Sąd uznał za prawidłowe"-koniec cytatu.

Nie oznacza to tezy skargi kasacyjnej, że w sprawie upływ czasu był podstawą odmowy stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji o pozwoleniu na budowę. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego upływ czasu, gdyby stanowił wyłączną podstawę odmowy stwierdzenia nieważności decyzji a zaistniała by przesłanka rażącego naruszenia prawa, czego w tej sprawie nie ma, to obligowałaby organ do zastosowania art. 156 § 2 w zw. z art. 158 § 2 k.p.a.

W powołanym w kasacji wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015r. P 46/13 (Dz. U. z 2015 r., poz. 702), uznano za niezgodny z art. 2 ustawy zasadniczej art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 25 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 1603/14, stwierdził, że "wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, skierowany jest do ustawodawcy, jednakże nie może ujść uwadze, że ów upływ czasu, o którym mowa w tym orzeczeniu, musi być brany pod uwagę przy ocenie skutków społeczno-gospodarczych, które wywołuje rozstrzygnięcie. Powyższe znajduje potwierdzenie w licznym orzecznictwie sądów administracyjnych- również w wyroku z 7 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1953/14, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "działanie organów państwa na podstawie prawa, będące przejawem zasady praworządności (legalizmu), nie oznacza bezwzględnego obowiązku eliminowania z obrotu wadliwych decyzji, na podstawie których strona nabyła prawo (...), po upływie znacznego czasu od wydania tego aktu administracyjnego.

Takie aspekty i konsekwencje zasady praworządności są bowiem ograniczone przez jej inne oblicze, tj. potrzebę stabilizacji stanów społeczno-gospodarczych ukształtowanych mocą aktu administracyjnego a ponadto przez zasadę zaufania obywatela do państwa, w tym zasadę pewności prawa, które wynikają z art. 2 Konstytucji". Niewątpliwie korzystanie przez osobę z praw wynikających z aktu administracyjnego jest wykonywaniem uprawnień zagwarantowanych jej przez organ władzy publicznej. Odstępstwa od zasady trwałości decyzji ostatecznej (do których trzeba zaliczyć instytucję stwierdzenia nieważności decyzji) nie powinny naruszać wynikających z art. 2 Konstytucji, zasad bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Stabilizacja stosunków administracyjnoprawnych po upływie określonego czasu leży bowiem w interesie porządku publicznego.

W okolicznościach tej sprawy nie ujawniono jednak wad z art. 156 § 1 k.p.a., nie stwierdzono by decyzja z 5 maja 1998 r. wydana została z naruszeniem prawa i to naruszeniem kwalifikowanym. Wskazywany upływ czasu 21 lat od wydania ww. decyzji o pozwoleniu na budowę należy natomiast wiązać z oceną skutków społeczno-gospodarczych, kolejnym elementem oceny rażącego naruszenia prawa w postępowaniu nadzwyczajnym, które wywołuje badane rozstrzygnięcie. W tej sprawie zatem należy uznać, iż decyzja z 5 maja 1998 r. nr [...] r. także z uwagi na bardzo znaczny upływ czasu od jej wydania nie rodzi skutków społecznych niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności, co także potwierdza brak podstaw do jej eliminacji z obrotu prawnego w przedmiotowym postępowaniu.

Przedstawione rozważania potwierdzają przywołaną na wstępie tego uzasadnienia tezę, iż wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji przeprowadził prawidłową kontrolę legalności zaskarżonej decyzji i słusznie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. gdyż zaskarżona decyzja w pełni opowiada prawu. Zarzut czyniony w skardze kasacyjnej naruszenia art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 156 § 2 k.p.a. jest chybiony. Niezasadność zarzutów dotyczących naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 156 § 2 k.p.a. wyjaśniono powyżej.

Z kolei zarzut naruszenia przepisów postępowania tj. art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych jest pozbawiony podstaw. Przepis ten ma charakter ustrojowy. Określa on jedynie kryterium, pod jakim sądy administracyjne sprawują kontrolę administracji publicznej. Wydanie wyroku niezgodnie z oczekiwaniem strony nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. Nie ma bowiem żadnych podstaw do przyjęcia, że Sąd pierwszej instancji nie dokonał kontroli działalności administracji publicznej oraz że badanie to przeprowadził w innym aspekcie niż zgodność z przepisami, które w sprawie miały zastosowanie. Niezależnie od tego zauważyć należy, że powołany wyżej art. 1 § 1 i 2 wyznacza jedynie ramy sądowej kontroli.

Przede wszystkim jednak zauważyć należy, iż Sąd pierwszej instancji przeprowadził kontrolę legalności zaskarżonej decyzji, a to, iż wydał wyrok, który został zakwestionowany skargą kasacyjną, nie oznacza naruszenia ww. normy ustrojowej.

Dotąd powiedziane nakazywało uznać wniesioną skargę kasacyjną za nie posiadającą usprawiedliwionych podstaw, co uzasadniało potrzebę oddalenia wniesionej skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 p.p.s.a.