Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 21 marca 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 2617/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Warszawie oddalił skargę L. G. i W. G. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej MWINB) z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki dobudowy pomieszczenia gospodarczego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Jak wynika z motywów powyższego wyroku podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 8 września 2011 r. na nieruchomości położonej w miejscowości [...], gm. [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (PINB) w Pułtusku ustalił, że inwestorzy ‒ L. i W. G. ‒ dokonali dobudowy pomieszczenia gospodarczego o wymiarach ok. 1,94 m x 5,30 m do budynku garażowego w odległości 0,96 m od granicy działki nr ew. [...], bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę.
Pismem z dnia 12 września 2011 r. PINB w Pułtusku zawiadomił strony o wszczęciu na wniosek B. i W. F. – właścicieli sąsiedniej działki, postępowania w sprawie samowolnej dobudowy przez inwestorów pomieszczenia gospodarczego do budynku garażowego. Następnie organ I instancji decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2011 r. nakazał L. i W. G. rozbiórkę samowolnej dobudowy pomieszczenia gospodarczego. Wskutek odwołania inwestorów wskazana decyzja została uchylona decyzją MWINB nr [...]z dnia [...] stycznia 2012 r., a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Organ I instancji postanowieniem nr [...] z dnia [...] lutego 2012 r. wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 z późn. zm., dalej uPb), nałożył na inwestorów obowiązek przedłożenia w terminie ośmiu miesięcy określonych dokumentów wymaganych do legalizacji przedmiotowego obiektu. W związku z wnioskiem inwestorów dotyczącym przedłużenia terminu wykonania nakazanych czynności do dnia 30 czerwca 2013 r. organ I instancji postanowieniem z dnia [...] października 2012 r., nr [...] zmienił swoje wcześniejsze postanowienie w części dotyczącej terminu przedłożenia żądanych dokumentów, określając nowy termin uwzględniający powyższy wniosek inwestorów.
Organ I instancji pismem z dnia 21 listopada 2012 r. zwrócił się do Urzędu Gminy [...] z zapytaniem, czy inwestorzy wystąpili z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji i w jakim terminie powyższa decyzja może zostać wydana. Wójt Gminy [...] pismem z dnia 28 listopada 2012 r. wyjaśnił, że inwestorzy w dniu 26 marca 2012 r. wystąpili z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na dobudowie pomieszczenia gospodarczego do budynku garażowego, jednak pomimo wszczęcia postępowania inwestorzy zmienili rodzaj powstałej inwestycji, dlatego do chwili udzielenia odpowiedzi organowi nadzoru budowlanego nie została wydana decyzja o warunkach zabudowy.
Pomimo upływu terminu wyznaczonego przez organ nadzoru budowlanego inwestorzy nie wykonali nałożonych na nich obowiązków, dlatego PINB w Pułtusku decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2013 r., wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 uPb, nakazał L. i W. G. rozbiórkę samowolnej dobudowy przedmiotowego pomieszczenia gospodarczego.
Od powyższego rozstrzygnięcia odwołanie złożyli L. i W. G. Decyzją nr [...] z dnia [...] października 2013 r., MWINB utrzymał w mocy ww. decyzję PINB w Pułtusku z dnia [...] lipca 2013 r.
W ocenie organu odwoławczego dobudowa pomieszczenia gospodarczego do istniejącego budynku garażowego nie mieści się w skonkretyzowanych przypadkach zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, wskazanych w art. 29 i 30 uPb. Wykonana dobudowa pomieszczenia gospodarczego podlegała obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę, którego inwestor nie posiada, to zaś determinuje konieczność zastosowania dyspozycji art. 48 uPb.
MWINB podkreślił, że zalegalizowanie samowoli budowlanej w sytuacji, gdy inwestor nie spełnił nałożonego na niego w postanowieniu obowiązku przedłożenia wymaganych dokumentów jest niedopuszczalne. Niespełnienie przez inwestorów nałożonych obowiązków w wyznaczonym terminie oznacza dla organu nadzoru budowlanego obligatoryjne wydanie nakazu rozbiórki, zgodnie z art. 48 ust. 1 uPb Zaznaczono, że pomimo upływu ostatecznego terminu, przesuwanego na wniosek samych inwestorów, L. i W. G. nie przedstawili żadnego dokumentu wymaganego postanowieniem PINB w Pułtusku nr [...] z dnia [...] lutego 2012 r., co mogłoby świadczyć o woli zalegalizowania przedmiotowej samowoli budowlanej.
Skargę na decyzję MWINB złożyli L. G. i W. G., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Zdaniem skarżących organ błędnie ustalił stan faktyczny sprawy nie stosując się do wytycznych zawartych we wcześniejszej decyzji kasatoryjnej MWINB nr [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. Skarżący podnieśli, że w związku z podjętą uchwałą Rady Gminy [...] w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, wykonali dobudowę budynku murowanego gospodarczego, jako altanki śmietnikowej na składowanie odpadów stałych. W trakcie trwania budowy sąsiedzi nie wnosili żadnych uwag, a dobudowa została wykonana profesjonalnie i usytuowana zgodnie z przepisami prawa. Złe pomiary rozgraniczające działkę skarżących z działką B. i W. F. pomniejszyły szerokość działki skarżących o 0,60 m, co wpłynęło na odległość wybudowanej dobudówki od granicy.
Skarżący zarzucili ponadto organom nadzoru budowlanego brak uwzględnienia ich sytuacji materialnej, są oni emerytami i nie dysponują kwotą potrzebną na uiszczenie opłaty legalizacyjnej, dlatego starają się o jej zmniejszenie, względnie umorzenie.
W odpowiedzi na skargę MWINB podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.
W motywach wyroku oddalającego skargę WSA w Warszawie stwierdził, że organy nadzoru budowlanego prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy i zastosowały w sprawie właściwy tryb przewidziany w art. 48 uPb. W ocenie tegoż sądu sytuacja materialna inwestorów nie stanowiła podstawy do kolejnego przedłużania terminu na złożenie wymaganej dokumentacji, który to termin już raz na wniosek skarżących został zmieniony. Podsumowując sąd I instancji uznał, że rozpoznając sprawę samowoli budowlanej organy nadzoru budowlanego prawidłowo wydały decyzje na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jej wydania. Zdaniem sądu wojewódzkiego bez wpływu na treść podjętego rozstrzygnięcia pozostają zastrzeżenia skarżących odnośnie wadliwych pomiarów rozgraniczających działkę skarżących z działką B. i W. F. Skargę kasacyjną wnieśli – reprezentowani przez pełnomocnika – W. i L. G., którzy zaskarżyli ww. wyrok w całości, jednakże WSA w Warszawie postanowieniem z dnia [...] maja 2014 r. odrzucił skargę kasacyjną L. G. z uwagi na to, że skarżąca występowała przed sądem I instancji osobiście i nie złożyła wniosku o sporządzenie uzasadnienia wyroku z dnia 21 marca 2014 r., a następnie Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 2 lipca 2014 r. odrzucił zażalenie skarżącej na to postanowienie.
W tej sytuacji skarga kasacyjna pochodzi wyłącznie od W. G. Powyższemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię oraz naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 i 2 ustawy − Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).
W oparciu o powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie oraz zasądzenie kosztów sądowych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że WSA w Warszawie za podstawę rozstrzygnięcia zawartego w wyroku błędnie przyjął, iż przewidziane w art. 29 uPb – zwolnienia od obowiązku uzyskania zezwolenia obejmują jedynie wymienione enumeratywnie w tym przepisie przypadki – określone bądź opisem bądź charakterem obiektu. Tymczasem – zdaniem skarżącego – w ww. przepisie przewidziano także przypadki obiektów, które nie spełniają wymogu określającego bliżej sprecyzowane cechy obiektu, ani przeznaczenie tego obiektu. Przykładem takim jest przepis "art. 29 pkt 22" uPb – przewidujący zwolnienie od uzyskania zezwolenia dla obiektów małej architektury. W dalszej części skargi kasacyjnej wywodzono błędnie ustalony przez organy charakter sąsiadującej z działką inwestorów działki nr ewid. [...] należącej do W. i B. F. – ma ona być działką rolną, stanowiąc grunt orny.
Uczestniczka B. D. – uczestnicząc w rozprawie – wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) zwanej dalej Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 Ppsa rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które ‒ zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną ‒ zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 Ppsa, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, opubl. ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).
W niniejszej sprawie żadnej z wymienionych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania Sąd się nie dopatrzył, wobec czego kontrola ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Związanie Sądu zarzutami sformułowanymi w skardze kasacyjnej implikuje zakres dokonanej kontroli. Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnej jest dlatego istotne, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony co do zasady, do powtórnego badania zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, kognicję tego Sądu wyznaczają zatem sformułowane przez profesjonalnego pełnomocnika strony zarzuty oparte na ściśle wskazanych w Ppsa podstawach, wymagające ponadto ich uzasadnienia. Przytaczając podstawy kasacyjne należy podać w sposób precyzyjny przepis (przepisy), który miał zostać naruszony przez sąd wojewódzki, określić postać tego naruszenia, nadto w przypadku powołania się na podstawę z art. 174 pkt 2 Ppsa dowodzić, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Wbrew formalnemu powołaniu się na przepis art. 174 pkt 2 Ppsa w skardze kasacyjnej nie wskazano żadnego z przepisów procesowych, którym uchybić miałby orzekający w sprawie sąd wojewódzki, a naruszenie to miałoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Chybione przeto są wywody odnośnie wadliwości ustaleń faktycznych, gdy idzie o charakter działki sąsiadującej z działką inwestorów, a oznaczoną nr ewid. [...] i należącą do W.i B. D. Tych wątków nie powiązano z żadnym przepisem procesowym, przeto uznać wypadnie, że w skardze kasacyjnej nie dowiedziono podstawy z art. 174 pkt 2 Ppsa.
Gdy idzie o zarzut naruszenia prawa materialnego, to w skardze kasacyjnej ograniczono się zarzutu błędnej wykładni art. 29 uPb, nie dostrzegając, że dzieli się on na kilka ustępów. Podzielić należy prezentowany w judykaturze pogląd, wedle którego, skoro skarga kasacyjna musi spełniać wymogi ustawowe określone w art. 176 Ppsa, to w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd I instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12, LEX nr 1295809). Tak skonstruowanego zarzutu nie sposób rozpoznać. Uwzględniając z kolei wskazany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzut naruszenia "art. 29 pkt 22" uPb wypadnie uznać, że jej Autorowi chodziło – uwzględniając zawarte tam wywody – w istocie o naruszenie art. 29 ust. 1 pkt 22 uPb, zgodnie z którym pozwolenia na budowę nie wymaga budowa obiektów małej architektury i wadliwe nie potraktowanie przez organy nadzoru budowlanego zrealizowanego obiektu jako takiego właśnie obiektu.
Zarzutu tak skonstruowanego Sąd nie podziela. Zrealizowany przez inwestorów obiekt jest budynkiem w rozumieniu uPb, skoro posiada ściany, dach, fundamenty, dodatkowo drzwi. To, że w pomieszczeniu tym skarżący kasacyjnie przechowuje odpady jeszcze nie kwalifikuje automatycznie wykonanego obiektu jako śmietnika, tak aby mógł on spełniać kryterium obiektu małej architektury.
Inwestorzy samowolnie wznieśli obiekt budowlany nie posiadając uprzednio wymaganego prawem pozwolenia na budowę, nie skorzystali z możliwości legalizacji tego obiektu, przeto trafnie sąd wojewódzki oddalił skargę na decyzję wydaną w przedmiocie nakazu rozbiórki.
Skoro skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 Ppsa.