Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 20 lutego 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 2048/19, oddalił skargę M. sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 lipca 2019 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.
Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Decyzją z 25 stycznia 2019 r., znak: [...], Wojewoda Opolski odmówił stwierdzenia, na wniosek M. sp. z o.o., nieważności decyzji Starosty Kędzierzyńsko-Kozielskiego z 27 maja 2008 r., Nr [...], znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej M. i Z. M. pozwolenia na przebudowę i rozbudowę budynku produkcyjnego na bowling-bar, restaurację i pensjonat na działce nr ew. [...], przy ul. [...][...], w miejscowości [...] (zmienionej decyzjami Starosty Kędzierzyńsko- Kozielskiego z 23 stycznia 2009 r., Nr [...], znak: [...], oraz z 15 lutego 2010 r." Nr [...], znak: [...]).
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (GINB) decyzją z 10 lipca 2019 r., znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania M. sp. z o.o. od ww. decyzji Wojewody, utrzymał ją w mocy. Organ odwoławczy wskazał, że inwestorzy M. i Z. M. wraz z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę, złożyli oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością (działka nr ew. [...]) na cele budowlane. Ponadto inwestorzy uzyskali decyzję Wójta Gminy [...] z 12 grudnia 2007 r., znak: [...], ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji określonej jako "przebudowa budynku po zakładzie produkcyjnym na bar + bowling, restaurację i hotel" do realizacji na działce nr ew. [...], zlokalizowanej w miejscowości [...], gmina [...] (zmienioną decyzją Wójta Gminy [...] z 25 lutego 2008 r.).
Tym samym nie doszło do rażącego uchybienia przepisom art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego. GINB powołał również art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego i stwierdził, że rozwiązania projektowe zatwierdzone kontrolowaną decyzją Starosty Kędzierzyńsko-Kozielskiego z 27 maja 2008 r., Nr [...], znak: [...], nie naruszały rażąco ustaleń ww. decyzji Wójta Gminy [...] decyzją z 12 grudnia 2007 r., znak: [...], o warunkach zabudowy (zmienionej decyzją Wójta Gminy [...] z 25 lutego 2008 r.). W szczególności nie stwierdzono kwalifikowanych naruszeń ustaleń ww. decyzji o warunkach zabudowy co do lokalizacji planowanego do przebudowy budynku w zakresie; ilości kondygnacji - budynek trzykondygnacyjny, z czego jedną kondygnację stanowi poddasze użytkowe (Projektowana - 3 kondygnacje, w tym poddasze użytkowe - Projekt budowlany - Nr rys. 8); wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki - nie więcej niż 50% (Projektowana - 26% - Projekt budowlany - Opis techniczny i Opis do Projektu Zagospodarowania Terenu); wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej (mierzonej od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku) - nie więcej niż 11,5 m (Projektowana - 8,8 m - Projekt budowlany - Nr rys. 8 i 9); szerokości elewacji frontowej - bez zmian; geometrii dachu; zapewnienia miejsc postojowych dla samochodów osobowych użytkowników stałych i przebywających okresowo, z uwzględnieniem potrzeb osób niepełnosprawnych (Projektowana - 10 miejsc postojowych - Projekt budowlany - Projekt zagospodarowania terenu - Nr rys. 1); czy też obsługi komunikacyjnej (istniejący zjazd z drogi gminnej - ul. [...]).
Ponadto, zatwierdzony projekt budowlany spornej przebudowy i rozbudowy budynku produkcyjnego na bowling-bar, restaurację i pensjonat na działce nr ew. [...], został opracowany i sprawdzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane.
GINB nie stwierdził także, aby rozwiązania projektowe zatwierdzone kontrolowaną decyzją rażąco naruszały przepisy § 13, § 23, § 57, § 60 ust. 2 i § 271 i n. rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych. Następnie organ przywołał treść § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych wg stanu prawnego na dzień wydania kontrolowanej decyzji zgodnie z, którym jeżeli z przepisów § 13, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy i 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. Wskazał, że projekt budowlany zatwierdzony kontrolowaną decyzją zakładał realizację klatki schodowej dobudowanej do elewacji zachodniej istniejącego budynku produkcyjnego oraz realizację klatki schodowej, dobudowanej do elewacji północnej istniejącego budynku produkcyjnego. Z projektu zagospodarowania terenu (Projekt budowlany - Nr rys.
1) wynika, że elewacja zachodnia projektowanej klatki schodowej dobudowanej do elewacji zachodniej istniejącego budynku produkcyjnego usytuowana została w odległości ok. 10 m od granicy z działką nr ew. [...] (narożnik). Elewacja północna projektowanej klatki schodowej dobudowanej do elewacji północnej istniejącego budynku produkcyjnego usytuowana została w odległości ok. 5 m od granicy z działką drogową nr ew. [...] (ul. [...]), natomiast elewacja zachodnia projektowanej klatki schodowej usytuowana została ok. 29 m od granicy działki nr ew. [...], natomiast elewacja wschodnia projektowanej klatki schodowej usytuowana została w odległości 3 m od granicy z działką nr ew. [...]. Ponadto, część elewacji wschodniej (na długości 10,53 m - zob. Projekt budowlany - Inwentaryzacja - Rzut piwnic i piętra - Nr rys. 1 i 3 oraz Projekt zagospodarowania terenu - Nr rys.
1) istniejącego budynku produkcyjnego usytuowana jest w odległości 3 m od granicy z działką nr ew. [...]. W ocenie GINB analiza projektu architektoniczno-budowlanego w porównaniu z inwentaryzacją (Projekt budowlany - Rzut parteru - Nr rys.
3) wykazała, że w elewacji wschodniej projektowanej klatki schodowej na parterze zaprojektowano otwór drzwiowy skierowany w stronę działki nr ew. [...], natomiast w części elewacji wschodniej na długości 10,53 m istniejącego budynku produkcyjnego dokonano zmiany rozmieszczenia istniejących otworów oraz zaprojektowano nowe skierowane w stronę działki nr ew. [...]. Takie usytuowanie otworów jest niezgodne z ww. § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. Ustalenia te obligują do stwierdzenia, że kontrolowana decyzja Starosty Kędzierzyńsko-Kozielskiego z 27 maja 2008 r" Nr [...], znak: [...][...]wydana została z naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w związku z § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. Zdaniem GINB naruszenie to nie ma jednak przymiotu rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Stosownie do przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowo-administracyjnym naruszenie prawa ma charakter rażący, gdy jest ono oczywiste. Oznacza to, że sprzeczność pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a konkretnym przepisem prawa jest wyraźna, rzucająca się w oczy. Rażąco naruszony może być wyłącznie przepis jednoznaczny, niepowodujący wątpliwości interpretacyjnych. Ponadto za rażące można uznać tylko takie naruszenie prawa, które powoduje, że wydane rozstrzygnięcie wywołuje skutki społeczno-ekonomiczne niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie. Powyższe przesłanki nie zostały w ocenie GINB spełnione.
Zdaniem organu odwoławczego, wprawdzie naruszony przepis § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. jest przepisem, którego stosowanie nie wymaga przeprowadzenia skomplikowanego procesu wykładni, zaś samo naruszenie jest bezsprzeczne, tym niemniej skutki analizowanego uchybienia nie mogą być uznane za niemożliwe do zaakceptowania. Uchybienie dotyczy tylko otworu drzwiowego na klatce schodowej na niewielkiej długości elewacji budynku do granicy działki oraz zmianę usytuowania istniejących w części elewacji wschodniej otworów okiennych. Nie narusza także wymogów odległościowych dotyczących bezpieczeństwa przeciwpożarowego budynku usytuowanego na działce sąsiedniej (części elewacji wschodniej na długości 10,53 m istniejącego budynku produkcyjnego oraz projektowana klatka schodowa usytuowane są w odległości 12 m od budynku znajdującego się na działce nr ew. [...] - zob. Projekt zagospodarowania terenu - Nr rys. 1 i 1a).
Projekt budowlany spornej inwestycji został również pozytywnie zaopiniowany przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych mgr inż. J. G.. Takie usytuowanie klatki schodowej oraz zmiana lokalizacji otworów, nie będą ograniczały sposobu zabudowy działki o nr ew. [...]. Z ksiąg wieczystych Nr [...]oraz Nr [...](Dział III) prowadzonych przez Sąd Rejonowy w [...], V Wydział Ksiąg Wieczystych, wynika bowiem, że wzdłuż granicy pomiędzy działkami nr ew. [...] i [...] ustanowiona jest służebność drogi polegająca na prawie przechodu, przejazdu i przepędu przez działki nr ew. [...] i [...], o szerokości 4 m (po 2 m szerokości na każdej z działek), na długości 59 m. Ponadto, budynek na działce nr ew. [...], jest budynkiem niemieszkalnym (zob. zdjęcie z portalu www.earth.qooqle.com oraz decyzja Wójta Gminy [...] z 29 września 2006 r., znak: [...], ustalająca warunki zabudowy). Zdaniem GINB, wbrew twierdzeniom strony skarżącej, nie doszło do naruszenia "poczucia prywatności i intymności". Wreszcie właścicielka działki o nr ew. [...] - M. sp. z o.o., godziła się na taką formę i usytuowanie spornej inwestycji i nie kwestionowała jej przez ponad 10 lat.
GINB wskazał następnie, że projekt zagospodarowania terenu (Projekt budowlany - Nr rys.
1) zakładał usytuowanie na działce nr ew. [...] pięciu miejsc postojowych w granicy z działką nr ew. [...] i w odległości mniejszej niż 10 m od budynku na działce nr ew. [...] oraz pięciu miejsc postojowych w granicy z działką nr ew. [...]. Projektowane dwa zgrupowania miejsc parkingowych nie spełniają zatem warunków określonych w § 19 ust. 1 pkt 2 i § 19 ust. 2 pkt 2 ww. rozporządzenia.
W nawiązaniu do ww. ustaleń organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowo-administracyjnym naruszenie prawa ma charakter rażący, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdy jest ono oczywiste, zaś naruszony przepis jest jednoznaczny lecz konieczne jest również, aby stwierdzone naruszenie wywoływało skutki społeczno-ekonomiczne niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie. Zdaniem GINB powyższe przesłanki nie zostały spełnione na gruncie niniejszej sprawy. Nie można ocenić bowiem, że nie mogą być zaakceptowane z punktu widzenia wymagań praworządności. Uchybienie to nie narusza wymogów odległościowych od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi bowiem usytuowany na działce sąsiedniej budynek jest obiektem Ochotniczej Straży Pożarnej w [...]. Projektowane miejsca postojowe w granicy z zabudowaną działką nr ew. [...], nie będzie ograniczało w sposobie zabudowania działki o nr ew. [...].
Projektowane miejsca postojowe o wymiarach długość - ok. 5 i 6 m oraz szerokość - ok. 3 m (zob. projekt zagospodarowania terenu) spełniają wymogi przewidziane dla miejsc postojowych o których mowa w § 21 ust. 1 ww. rozporządzenia. Opisane wyżej miejsca postojowe przylegają do działki nr ew. [...] w miejscu, w którym działka ta jest wykorzystywana jako miejsce postojowe oraz dojazd wozów bojowych Ochotniczej Straży Pożarnej w [...]. Ponadto, Gmina [...] nie sprzeciwiała się i nie sprzeciwia takiemu usytuowaniu przedmiotowych miejsc parkingowych przy granicy jej działek (zob. wezwanie GUNB z 11 kwietnia 2019 r.), natomiast D. B.(W..) w piśmie z 23 maja 2019 r. jednoznacznie wskazała, że godzi się na usytuowanie zgrupowania miejsc parkingowych w odległości mniejszej niż 10 m od budynku na działce nr ew. [...], którego jest właścicielką.
GINB wskazał także, że w jego ocenie stwierdzenie nieważności kontrolowanej decyzji po upływie ponad 11 lat od jej wydania, pozostawałoby w opozycji do fundamentalnej zasady pewności obrotu, która powinna być tym silniej respektowana, im dłuższa jest w danej sferze życia perspektywa czasowa podejmowanych działań oraz naruszałoby elementarne poczucie sprawiedliwości. Organ powołał się także na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 (Dz. U. z 2015r., poz. 702), w którym uznano za niezgodny z art. 2 ustawy zasadniczej, art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Organ wskazał, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 25 lutego 2016r., sygn. akt II OSK 1603/14, stwierdził zaś, że "wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, skierowany jest do ustawodawcy, jednakże nie może ujść uwadze, że ów upływ czasu, o którym mowa w tym orzeczeniu, musi być brany pod uwagę przy ocenie ww. skutków społeczno-gospodarczych, które wywołuje rozstrzygnięcie.
Powyższe znajduje potwierdzenie w licznym orzecznictwie sądów administracyjnych (...).". Również w wyroku z 7 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1953/14 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "działanie organów państwa na podstawie prawa, będące przejawem zasady praworządności (legalizmu), nie oznacza bezwzględnego obowiązku eliminowania z obrotu wadliwych decyzji, na podstawie których strona nabyła prawo (...), po upływie znacznego czasu od wydania tego aktu administracyjnego. Takie aspekty i konsekwencje zasady praworządności są bowiem ograniczone przez jej inne oblicze, tj. potrzebę stabilizacji stanów społeczno-gospodarczych ukształtowanych mocą aktu administracyjnego a ponadto przez zasadę zaufania obywatela do państwa, w tym zasadę pewności prawa, które wynikają z art. 2 Konstytucji". GINB stwierdził, że niewątpliwie korzystanie przez osobę z praw wynikających z aktu administracyjnego jest wykonywaniem uprawnień zagwarantowanych jej przez organ władzy publicznej.
Odstępstwa od zasady trwałości decyzji ostatecznej, (do których trzeba zaliczyć instytucję stwierdzenia nieważności decyzji) nie powinny naruszać wynikających z art. 2 Konstytucji zasad bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Stabilizacja stosunków administracyjnoprawnych po upływie określonego czasu leży bowiem w interesie porządku publicznego. Powołując się na powyższe wskazania GINB stwierdził, że jakkolwiek sporna inwestycja została zaprojektowana z naruszeniem warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, to jednak naruszenie to nie wywołuje skutków społeczno-gospodarczych, które nie byłyby możliwe do zaakceptowania.
Ponadto dalsza analiza kontrolowanej decyzji Starosty Kędzierzyńsko-Kozielskiego z 27 maja 2008 r., Nr [...], znak: [...], prowadzi zdaniem organu do stwierdzenia, że nie jest ona obarczona żadną z pozostałych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.
Skargą M. sp. z o.o. z siedzibą w [...] zaskarżyła powyższą decyzję, zarzucając jej naruszenie: art.138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a.; art. 8 i 9 k.p.a.; art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a.; art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z § 232 ust. 1, § 232 ust. 4, § 232 ust. 5 oraz § 232 ust. 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie; art.156 § 2 k.p.a.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku oddalającego skargę stwierdził, że zaskarżone orzeczenie odpowiada przepisom prawa. Sąd w pełni podzielił ustalenia i argumentację organu, które legły u podstaw rozstrzygnięcia podjętego w zaskarżonym orzeczeniu. Ocenił je jako prawidłowe, wyczerpujące i przyjął za własne. Następnie podniósł, że w sprawie nie doszło do naruszenia zasad postępowania administracyjnego, w szczególności art. 10 § 1 k.p.a., w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.
Sąd podkreślił, że uchybienie art. 10 § 1 k.p.a. może stanowić podstawę uchylenia decyzji jedynie wówczas gdy wykaże się, że naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Innymi słowy, strona musi wykazać, że gdyby do takiego uchybienia nie doszło, wynik sprawy byłby odmienny. Skarżąca Spółka takich skutków podniesionego uchybienia w ocenie Sądu nie wykazała. Sąd podkreślił, że nadzwyczajny charakter prowadzonego postępowania nieważnościowego, co do zasady nie dopuszcza prowadzenia postępowania dowodowego. Powoływane w skardze okoliczności, związane z oceną skutków społeczno-gospodarczych naruszeń, dostrzeżonych również przez organy, znane były w toku postępowania administracyjnego na podstawie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, a następnie złożonego odwołania.
Sąd zauważył, że skarżąca poza deklaracjami o prawnym ograniczeniu możliwości rozbudowy budynku położonego na należącej do niej działce, tej okoliczności nie sprecyzowała. Tymczasem organ zasadnie wskazał, że stan obciążenia działki skarżącej służebnością drogi koniecznej, utrzymującą się od lat, minimalizuje w istotny sposób skutki naruszeń w kontekście możliwości jej zabudowy. Zdaniem Sądu nie są uzasadnione, podnoszone przez skarżącą, zagrożenie pożarowe wywołane zatwierdzonym projektem budowlanym, wydanym z naruszeniem warunków przewidzianych w § 12 ww. rozporządzenia. Projekt został pozytywnie uzgodniony, w zakresie spełnienia wymogów bezpieczeństwa przeciw pożarowego.
Sąd uznał za nieskuteczny zarzut braku udziału skarżącej Spółki w toku postępowania zwykłego, poprzedzającego wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Wskazał, że ten zarzut nie może być skuteczny w kontekście powstępowania nieważnościowego i orzeczenia wydanego w tym trybie. Stanowi bowiem odrębną od przesłanek nieważnościowych, opisanych w art. 156 § 1 k.p.a., przesłankę wznowieniową, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. – a odnoszącej się do postępowania wznowieniowego.
Sąd podkreślił, że poza sporem pozostać musi to, że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z 27 maja 2008 r złożony został 8 listopada 2018r. GINB prawidłowo przedstawił charakterystykę nadzwyczajnego trybu postępowania administracyjnego jakim jest postępowanie nieważnościowe przewidziane w art. 156 i nast. k.p.a. Słusznie wskazał, że możliwość stwierdzenia nieważności decyzji jest wyjątkiem, od przewidzianej w art. 16 § 1 k.p.a., reguły poszanowania trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. Zgodnie zaś z obowiązującym stanem prawnym (mimo wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., w sprawie o sygn. akt P 46/13) stwierdzenie nieważności decyzji, która została wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a.), nie jest ograniczone upływem określonego terminu. Przesłanka rażącego naruszenia prawa ma charakter ocenny. Zarazem jest ona podstawą daleko idącej ingerencji w regułę trwałości decyzji administracyjnej, a tym samym w zasadę pewności prawa i zasadę zaufania obywatela do państwa (lojalności państwa).
Uzasadnieniem przyjętej w art. 156 k.p.a. konstrukcji stwierdzenia nieważności decyzji, a tym samym eliminowania wadliwej decyzji z obrotu, jest, wynikająca z art. 7 Konstytucji, zasada praworządności (legalizmu). Zasada praworządności uzasadnia taki skutek, mimo że rozwiązanie prawne prowadzi też w praktyce do skutków negatywnych dla obywatela. Sąd podniósł, że analizowana i przedmiotowa w niniejszej sprawie konstrukcja prawna – wada rażącego naruszenia prawa, wymaga szczególnie starannego wyważenia dóbr - ochrony praworządności oraz konstytucyjnie gwarantowanych praw obywateli.
Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie wskazywał, że zasada zaufania w stosunkach między obywatelem a państwem przejawia się m.in. w takim stosowaniu prawa, by nie stawało się ono swoistą pułapką dla obywatela i aby mógł on układać swoje sprawy w zaufaniu, iż nie naraża się na prawne skutki, których nie mógł przewidzieć w momencie podejmowania decyzji i działań oraz w przekonaniu, że jego działania podejmowane pod rządami obowiązującego prawa i wszelkie związane z nimi następstwa będą także i później uznane przez porządek prawny. Sąd podzielił jednak ustalenia organu co do wad decyzji kontrolowanej w niniejszym pozwoleniu nieważnościowym i ocenę, że nie mają one znamion rażącego naruszenia prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zdaniem Sądu organ prawidłowo ocenił i uzasadnił, że w okolicznościach tej konkretnej inwestycji, jej charakteru i zagospodarowania działek sąsiednich, stwierdzone naruszenia prawa nie wywołują skutków niemożliwych do zaakceptowania.
W ocenie Sądu GINB zasadnie ponad dziesięcioletni upływ czasu od dnia wydania decyzji o pozwoleniu na budowę do dnia wniosku o stwierdzenie jej nieważności odniósł do przesłanki skutków społeczno-gospodarczych. Te zdaniem Sądu nie mogły być szczególnie dokuczliwe dla skarżącej Spółki, skoro przez tak długi czas inwestycja była przez nią akceptowana. Sąd uznał, że wbrew stanowisku Spółki organ dokonał prawidłowej wykładni wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13. Nie uznał bowiem, że w świetle tego wyroku nie jest możliwe stwierdzenie nieważności decyzji. Upływ czasu, ponad dziesięć lat, od wydania kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji zasadnie odniósł do oceny skutków społeczno-gospodarczych wywoływanych przez naruszenie prawa.
Sąd podniósł, że w skardze wskazano, że z wyroku NSA z 13 lutego 2019 r., w sprawie o sygn. akt II OSK 744/17, wynika, że do czasu zmiany art. 156 § 2 k.p.a. przez ustawodawcę, organy administracyjne powinny go stosować w takiej treści, jaka wynika z jego językowej (gramatycznej) wykładni. Teza ta jest w pełni uzasadniona. NSA w tym wyroku nie zakwestionował jednak poglądu Sądu pierwszej instancji wyrażonego w uzasadnieniu wyroku z 25 stycznia 2017r., w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 141/16 – cyt. "uwzględnienie wskazanego wyroku Trybunału winno nastąpić nie tyle poprzez (całkowicie nieuprawnione) zastosowanie ww. art. 158 § 2 Kodeksu (wobec stwierdzenia wystąpienia przesłanki rażącego naruszenia prawa), co w kontekście oceny samego naruszenia i dokonania jego kwalifikacji. Wprawdzie wyrok TK dotyczył art. 156 § 2 k.p.a., ale (biorąc pod uwagę jego uzasadnienie), stwierdzenie niekonstytucyjności ww. przepisu, rzutuje -zdaniem Sądu- na sposób dokonywania interpretacji art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. W takim też zakresie wskazany wyrok winien znaleźć zastosowanie.". Kierując się powyższą argumentacją Sąd pierwszej instancji, w trybie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę.
Skargą kasacyjną M. sp. z o.o. z siedzibą w [...] zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a.. a to naruszenie:
- 1) art. 3 § 1 i 2 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. i art. 8 § 1 k.p.a., art. 9 k.p.a. poprzez przeprowadzenie wadliwej kontroli zaskarżonej decyzji organu nadzoru budowlanego i oddalenie skargi, pomimo, iż decyzja organu administracji została wydana z naruszeniem zasady czynnego udziału strony w postępowaniu i zasady równości stron postępowania, z uwagi na przedwczesne wydanie decyzji przez organ administracji publicznej, w oparciu o materiał dowodowy zebrany w sposób niepełny; braku wezwania skarżącej na etapie postępowania odwoławczego, do uzupełnienia zarzutów odwołania i wykazania skutków wadliwej decyzji pozwolenia na budowę, na prawo własności skarżącej;
- 2) art. 3 § 1 i 2 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z § 232 ust. 1, § 232 ust. 2, § 232 ust. 4, § 232 ust. 5 oraz § 232 ust. 6, § 272 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez brak dostatecznego rozpatrzenia zarzutu skarżącej zw. z brakiem spełnienia przez ścianę z otworami usytuowaną w odległości 3 m od granicy działki norm zw. z zapewnieniem bezpieczeństwa przeciwpożarowego; brak wszechstronnego rozpoznania podnoszonych przez skarżącą naruszeń przez projekt budowalny zatwierdzony decyzją Starosty Kędzierzyńsko- Kozielskiego z dnia 27 maja 2008 r., nr [...], norm przeciwpożarowych stawianym budynkom przez rozporządzenie, w efekcie czego Sąd pominął przy ocenie skutków społeczno- gospodarczych decyzji, faktu, iż zaprojektowanie ściany z otworami przekraczającymi 15% powierzchni ściany, w odległości 3 m od granicy, bez spełnienia wymogów dla ścian oddzielenia przeciwpożarowego, ogranicza możliwość swobodnego zagospodarowania działki skarżącej, stwarza stan zagrożenia pożarowego;
- 3) art.3 § 1 i 2 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez dowolne przyjęcie, nie poparte zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, że zaskarżona decyzja nie była kwestionowana przez skarżącą Spółkę przez blisko 10 lat;
- 4) art. 3 § 1 i 2 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz w zw. z art.7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256, dalej: k.p.a.) poprzez przeprowadzenie wadliwej kontroli zaskarżonej decyzji organu nadzoru budowlanego i oddalenie skargi, pomimo, iż decyzja organu została wydana bez wszechstronnego zbadania i ustalenia okoliczności faktycznych sprawy mających istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. oceny skutków społeczno-gospodarczych wadliwej decyzji pozwolenia na budowę, na prawo własności strony skarżącej, prowadzonej przez nią działalności gospodarczej, z uwzględnieniem okoliczności, podnoszonych przez skarżącą.
Z uwagi na powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o jej rozpoznanie na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a. i uchylenie decyzji organu nadzoru budowlanego, ewentualnie, na podstawie art. 176 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a., uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259, dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej. Przystępując zaś do rozpoznania skargi kasacyjnej wniesionej przez skarżącą Spółkę należy zaznaczyć, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie, gdyż nie posiada usprawiedliwionych podstaw.
Wbrew stanowisku wyrażonemu we wniesionym środku odwoławczym Sąd pierwszej instancji, w realiach tej sprawy, przeprowadził prawidłową kontrolę legalności i słusznie zastosował konstrukcję prawną z art. 151 p.p.s.a. oddalenia wniesionej skargi wobec decyzji GINB z 10 lipca 2019 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Kędzierzyńsko-Kozielskiego z 27 maja 2008 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej inwestorom pozwolenia na przebudowę i rozbudowę budynku produkcyjnego na bowling-bar, restaurację i pensjonat na działce nr ew. [...], przy ul. [...][...], w miejscowości [...] (zmienionej następnie dwoma kolejnymi decyzjami tego organu), gdyż ta nie narusza prawa. Nie było więc uzasadnionych przesłanek do zastosowania przywołanego w kasacji przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Niewątpliwie trafnie przyznał Sąd pierwszej instancji, podzielając stanowisko organów architektoniczno-budowlanych w okolicznościach niniejszego postępowania, że jakkolwiek sporna inwestycja, na którą udzielono pozwolenia została zaprojektowana z naruszeniem § 12 ust. 1 pkt 1 jak i § 19 ust. 1 pkt 2 i § 19 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie – dalej jako warunki techniczne, niemniej jednak naruszenie to nie wywołuje skutków społeczno-gospodarczych, które niemożliwe byłyby do zaakceptowania.
W ramach tej oceny wskazano, iż stwierdzenie nieważności kontrolowanej decyzji po upływie 11 lat od jej wydania pozostawałoby w opozycji do fundamentalnej zasady pewności obrotu prawnego, która powinna być silnie respektowana, a upływ czasu musi być brany pod uwagę przy ocenie skutków społeczno-gospodarczych, stosownie do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13 (Dz.U. z 2015 r., poz. 702).
Zatem Sąd pierwszej instancji uznał, że w sprawie nie doszło do kwalifikowanego naruszenia prawa przy wydawaniu decyzji Starosty Kędzierzyńsko-Kozielskiego z 27 maja 2008 r. nr [...], stąd też zaaprobował stanowisko organów administracji o odmowie stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Skarga kasacyjna w ramach podniesionych zarzutów nie kwestionuje stanowiska Sądu w tym zakresie, gdyż nie zawiera zarzutów naruszenia prawa materialnego z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w tym obrazy art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., który zanegowałby pogląd Sądu o braku rażącego naruszenia prawa w tej sprawie.
Natomiast przedstawione zarzuty naruszenia prawa procesowego dotyczą naruszeń jakie, zdaniem skarżącej Spółki, zaistniały w toku prowadzonego postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Kędzierzyńsko-Kozielskiego z 27 maja 2008 r. nr [...]. Przy czym zarzuty naruszenia w toku postępowania nieważnościowego art. 8, 9, 10, 7, 77 § 1, 80 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. niezależnie od tego, iż nie wykazują ich "istotnego" wpływu na wynik sprawy, to jawią się w odniesieniu do przedmiotowego postępowania nieważnościowego jako chybione.
Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej stanowi wyjątek od przyjętej w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, która służy realizacji takich wartości jak pewność prawa, zaufanie do państwa, czy ochrona praw nabytych. Wyeliminowanie ostatecznej decyzji administracyjnej w oparciu o wskazywaną w tej sprawie normę art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. tj. przesłankę rażącego naruszenia prawa powinno następować tylko w okolicznościach bezspornych. Rażące naruszenie prawa musi być stwierdzone w sposób oczywisty i nie może podlegać jakimkolwiek wątpliwościom.
Jak wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, rażące naruszenie prawa określone w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. to oczywiste, wyraźne i bezsporne naruszenie przepisu prawa, które występuje wówczas, gdy proste zestawienie treści przepisu z treścią rozstrzygnięcia wskazuje na ich jednoznaczną niezgodność. Nie mamy do czynienia z tego rodzaju wadliwością decyzji administracyjnej, gdy istnieją wątpliwości co do zakwalifikowania stanu prawnego pod określony w sprawie stan faktyczny, a więc gdy zachodzi konieczność prowadzenia postępowania wyjaśniającego na okoliczność ewentualnej wadliwości weryfikowanej w ramach nadzoru decyzji. Podobnie, błędna interpretacja, wykładnia czy wadliwe zastosowanie przepisów składających się na podstawę prawną decyzji nie mogą być kwalifikowane jako przesłanka nieważności decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (zob. np. wyrok NSA z 13 grudnia 2021 r., II GSK 1818/21).
Jak wskazano w wyroku NSA z 15 marca 2018 r., I OSK 2217/17, w orzecznictwie sądowym, po okresie pewnych rozbieżności wynikających przede wszystkim ze sporów doktrynalnych, przyjmowany jest obecnie pogląd, iż o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja (por. np. wyrok SN z 8 kwietnia 1994 r., III ARN 13/94, OSN 1994, Nr 3, poz. 36; wyrok NSA z 18 lipca 1994 r., V SA 535/94, wyrok NSA z 13 września 2012 r., II GSK 1206/11).
Zatem nie można kwestionować poglądu, iż o kwalifikacji naruszenia prawa jako "rażącego" muszą zawsze decydować łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla tylko, że skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi więc o spór o wykładnię prawa, ponieważ odmienność wykładni budzących wątpliwości przepisów prawa nie może być podstawą żądania stwierdzenia nieważności decyzji, lecz o działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie.
Tak więc nie każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa może być uznane za rażące. Przy kwalifikowaniu naruszenia prawa do kategorii naruszenia rażącego chodzi bowiem nie o sam fakt zachowania się organu niezgodnie z normą prawną, lecz o skutki, których dotkliwości dla strony niczym nie można usprawiedliwiać. Ponadto, o "rażącym" naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 25 września 2007 r., II OSK 1111/06; z 30 listopada 1999 r., V SA 876/99; z dnia 21 października 1992 r., V SA 86/92, z 26 maja 2022 r. II OSK 1781/19).
Wprawdzie w postępowaniu nieważnościowym badanie prawidłowości decyzji przeprowadzane jest w oparciu o stan prawny i faktyczny istniejący na dzień jej wydania, to jednak powyższa zasada nie ma zastosowania w odniesieniu do oceny społeczno-gospodarczych skutków stwierdzonego uchybienia. Z racji tego, że skutki danego aktu, jak również skutki obciążających go uchybień, mają ze swej istoty charakter następczy względem podjętego rozstrzygnięcia, przy ich ocenie nie tylko dopuszczalne, ale i konieczne jest uwzględnienie również tych okoliczności, które nastąpiły po wydaniu kontrolowanego rozstrzygnięcia. Wszystko dlatego, że skutki aktu administracyjnego obarczonego naruszeniem prawa, ujawniają się dopiero po jego wydaniu - patrz wyroki NSA: z 2 grudnia 2021 r. II OSK 106/19, z 22 listopada 2022 r. II OSK 4003/19.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew stanowisku zawartemu w skardze kasacyjnej, decyzja Starosty Kędzierzyńsko-Kozielskiego z 27 maja 2008 r. nr [...], w okolicznościach tej sprawy, nie rodzi skutków społecznych niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Tym samym w realiach tej sprawy, nie można skutecznie mówić o rażącym naruszeniu prawa – art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z podjęciem ww. decyzji. Zatem zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 3 § 1 i 2 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz w zw. z art.7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez przeprowadzenie wadliwej kontroli zaskarżonej decyzji organu nadzoru budowlanego i oddalenie skargi, pomimo, iż decyzja organu została wydana bez wszechstronnego zbadania i ustalenia okoliczności faktycznych sprawy mających istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. oceny skutków społeczno-gospodarczych wadliwej decyzji pozwolenia na budowę, na prawo własności strony skarżącej, prowadzonej przez nią działalności gospodarczej, nie zasługuje na uwzględnienie.
Nie jest sporne w realiach tej sprawy, iż działka nr [...] będąca terenem inwestycji objętej decyzją Starosty Kędzierzyńsko-Kozielskiego z 27 maja 2008 r. nr [...] graniczy bezpośrednio z działką nr [...], na której skarżąca Spółka prowadzi działalność gospodarczą. Przebudowywany i rozbudowywany budynek produkcyjny na działce nr [...], jak wskazują akta sprawy, w elewacji wschodniej przebudowywanej klatki schodowej na parterze ma zaprojektowany w odległości 3 m od granicy otwór drzwiowy w stronę działki [...] jak również w części elewacji wschodniej na długości 10, 53 m istniejącego budynku produkcyjnego dokonano zmiany rozmieszczenia istniejących otworów okiennych oraz zaprojektowano nowe skierowane w stronę działki [...] przy tożsamej odległości 3 m do granicy działki. Niewątpliwie stanowi to naruszenie § 12 ust. 1 pkt 1 warunków technicznych w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.
W sprawie ujawniono również naruszenie, jak już wyżej zaznaczono, § 19 ust. 1 pkt 2 i § 19 ust. 2 pkt 2 warunków technicznych w odniesieniu do dwóch zgrupowań miejsc postojowych. Projekt zagospodarowania terenu zakładał usytuowanie na działce nr [...] pięciu miejsc postojowych w granicy z działką [...] i w odległości mniejszej niż 10 m a winno być nie mniej niż 10 m od budynku na działce nr [...] oraz pięciu miejsc postojowych w granicy z działką nr [...] (a nie może być mniejsza odległość niż 6 m).
Istotne jest również i to w realiach tej sprawy, że wzdłuż granicy pomiędzy działkami [...] i [...] ustanowiona jest służebność drogi polegająca na prawie przechodu, przejazdu i przepędu przez ww. działki o szerokości 4 m (po 2 m szerokości na każdej z działek) na długości 59 m. Budynek na działce nr [...] jest budynkiem niemieszkalnym. Generalnie jest to teren służący działalności gospodarczej. Zmniejszenie wymaganej warunkami technicznymi odległości o 1 m od granicy działki [...] przez inwestora w odniesieniu do otworu drzwiowego na klatce schodowej od granicy wschodniej działki oraz zmiana usytuowania istniejących przecież w przebudowywanym budynku otworów okiennych w tej elewacji, jak słusznie uznano w tej sprawie, choć stanowi naruszenie prawa w zakresie sytuowania budynku od granicy działki to nie narusza wymogów odległościowych dotyczących bezpieczeństwa przeciwpożarowego budynku usytuowanego na działce sąsiedniej (część elewacji wschodniej na odcinku 10,53 m istniejącego budynku i projektowanej klatki schodowej usytuowane są w odległości 12 m od budynku znajdującego się na działce nr [...] – patrz projekt zagospodarowania terenu - nr rys. 1 i 1a).
Ważne jest również i to, że projekt budowalny został pozytywnie zaopiniowany przez rzeczoznawcę do spraw przeciwpożarowych (J. G.). Takie usytuowanie na działce inwestora, jak wyżej wskazano, klatki schodowej z otworem drzwiowym i zmianą lokalizacji otworów okiennych, nie uniemożliwia jak i nie ogranicza skarżącej Spółki w zabudowie swojej działki budynkiem niezbędnym do prowadzenia działalności gospodarczej.
Przede wszystkim w okolicznościach tej sprawy, trafnie przyjęto, że mamy do czynienia z obiektywnym naruszeniem przepisów warunków technicznych w odniesieniu zarówno do kwestii sytuowania obiektów w pobliżu granicy działki jak i w zakresie sytuowania zgrupowania dwóch miejsc postojowych. Niemniej jednak w odniesieniu do tej ostatniej kwestii, mając na uwadze występujące uwarunkowania w terenie, gdzie realizowana jest sporna inwestycja, słusznie wykazano w zaskarżonej decyzji, iż stwierdzone uchybienie nie narusza wymogów odległościowych od okien pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, bowiem usytuowany na działce sąsiedniej budynek jest obiektem Ochotniczej Straży Pożarnej w [...]. Dotyczy to projektowania miejsc postojowych w granicy z działką nr [...], i taki sposób ich realizacji nie uniemożliwia Straży Pożarnej zabudowy tej działki. Projektowane miejsca postojowe o długości 5 i 6 m i szerokości 3 m spełniają wymogi miejsc postojowych z § 21 ust. 1 warunków technicznych.
Nie zostało również zanegowane usytuowanie przedmiotowych miejsc postojowych przy granicy sąsiednich działek odpowiednio należących do Gminy [...] i D. B. poprzez zaaprobowanie takiego stanu, co wykazano w motywach zaskarżonej decyzji. Stąd też ujawnione uchybienia, w odniesieniu do wadliwości w zakresie zgrupowania dwóch miejsc postojowych, w kontekście charakteru inwestycji objętej pozwoleniem na budowę, zagospodarowania sąsiednich działek, nie wpływają w żaden sposób na możliwości zabudowy jak i prowadzenia działalności przez skarżącą Spółkę na jej działce i nie wywołują w tej sprawie zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego skutków niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nie można usprawiedliwiać ani tolerować z uwagi na skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności i zasad demokratycznego państwa prawa. Z takim przypadkiem w realiach tej sprawy jednak nie mamy do czynienia w powyższym zakresie dot. właśnie opisanych miejsc postojowych.
Podobnie należy ocenić ujawnione naruszenia prawa dot. warunków technicznych w zakresie sytuowania obiektów w pobliżu granicy działek (§ 12 ust. 1 pkt 1).
Przede wszystkim w tym zakresie należy zaznaczyć, iż specyficznych warunków w terenie w realiach tej sprawy generalnie nie można łączyć z obrazem występującym najczęściej przy przyjmowaniu naruszenia § 12 warunków technicznych, gdzie w zabudowie mieszkaniowej (jednorodzinnej) dochodzi do nadmiernego zbliżenia inwestycji do granicy działki sąsiedniej, na której zrealizowany jest obiekt mieszkalny i powoduje to nieakceptowalne z punktu widzenia praworządności naruszenie prawa w tym zakresie, uniemożliwiając stronom prawidłowe zabudowanie działki.
W tej sprawie, poza ewidentnym naruszeniem ww. normy warunków technicznych, decydujące znaczenie dla oceny dopuszczalnej akceptacji dla tego naruszenia w postępowaniu nieważnościowym ma przede wszystkim stan obciążenia działki skarżącej Spółki służebnością drogi koniecznej, który skutecznie od lat minimalizuje w sposób istotny skutki naruszeń w kontekście możliwości zabudowy działki Spółki. Zarówno działka inwestora jak i skarżącej Spółki (odpowiednio nr [...] i [...]) funkcjonalnie spełniają w części ewidentnie rolę działki drogowej. Jak już wyżej zaznaczono, wzdłuż granicy pomiędzy działkami [...] i [...] ustanowiona jest służebność drogi polegająca na prawie przechodu, przejazdu i przepędu przez ww. działki o szerokości 4 m (po 2 m. szerokości na każdej z działek) na długości 59 m, co przecież dodatkowo ogranicza zabudowę w tym obszarze.
Nadto należy zaznaczyć, iż dokonując oceny w ramach art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. skutków, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo i przyjmując, że jest możliwe zaakceptowanie decyzji z 27 maja 2008 r. jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa wskazywano, iż ujawnione naruszenia prawa w żaden sposób nie ograniczają prawa zabudowy działki skarżącej Spółki, co zdaniem NSA pozwala przyjąć stanowisko, że nie można skutecznie powoływać się w skardze kasacyjnej na okoliczność braku oceny skutków wadliwej decyzji na prawo własności skarżącej Spółki. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego prawo własności Spółki nie zostało ograniczone wydaniem ww. decyzji o pozwoleniu na budowę, w szczególności, iż stan obciążenia działki skarżącej służebnością drogi koniecznej, istniejący od lat, zasadnie uwzględniono przy tej ocenie.
Poza tym nie bez znaczenia dla oceny omawianych skutków społeczno-gospodarczych wydania ocenianej decyzji z naruszeniem prawa tj. warunków technicznych, ma okoliczność, iż inwestor po zrealizowaniu spornego obiektu przebudowywanego i rozbudowywanego także na podstawie ocenianej decyzji z 27 maja 2008 r., decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie kętrzyńsko-kozielskim z 20 stycznia 2011 r. nr [...] uzyskał pozwolenie na jego użytkowanie, co uczyniono w oparciu o przeprowadzoną 20 stycznia 2011 r, obowiązkową kontrolę zakończenia budowy obiektu budowlanego. Stąd też obiekt ten oddany został do użytku.
Niezależnie od powyższego zabudowa na spornym terenie została już ukształtowana a kwestionowana decyzja dotyczy przebudowy i rozbudowy istniejącego budynku. Skoro z analizy akt wynika, iż nie ma bezpośredniego zbliżenia między budynkami, to kwestie akcentowane w skardze kasacyjnej a związane z ochroną przeciwpożarową, o ile nie są związane z ewidentnym naruszeniem prawa, a w tej sprawie nie można tego przyjąć, nie przekładają się na obiektywne naruszenie prawa w tym podnoszonych w kasacji norm § 232 ust. 1, § 232 ust. 2, § 232 ust. 4, § 232 ust. 5 oraz § 232 ust. 6, § 272 ust. 3 warunków technicznych. Przywołany w tym zakresie zarzut naruszenia art. 3 § 1 i 2 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z § 232 ust. 1, § 232 ust. 2, § 232 ust. 4, § 232 ust. 5 oraz § 232 ust. 6, § 272 ust. 3 warunków technicznych nie zasługuje więc na uwzględnienie.
Z lektury akt sprawy w sposób niesporny wynika, iż w postępowaniu nieważnościowym decyzja z 27 maja 2008 r. nr [...], dwukrotnie zmieniana kolejnymi decyzjami, nie była obiektywnie przez skarżącą Spółkę kwestionowana aż do złożenia wniosku sporządzonego z datą 6 listopada 2018 r. o stwierdzenie jej nieważności. Okoliczności przywołane w motywach skargi kasacyjnej nie podważają tezy, iż przez okres ponad 10 lat faktycznie nie podejmowano żadnych działań prawnych wobec decyzji o pozwoleniu na budowę, dwukrotnie zmienianej. Stąd Sąd pierwszej instancji orzekając w trybie art. 133 § 1 p.p.s.a. na podstawie akt, wskazał za organem administracji na tę okoliczność i dokonał oceny jej wpływu na skutki społeczno-gospodarcze badanej decyzji w prowadzonym postępowaniu nieważnościowym przede wszystkim w kontekście wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13. W wyroku tym uznano za niezgodny z art. 2 ustawy zasadniczej, art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy.
Wyrok Trybunału (jeszcze przed zmianą treści art. 156 § 2 k.p.a.-a z takim stanem prawnym mamy do czynienia w tej sprawie) wskazuje na konieczność dokonania wykładni art. 156 § 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. nie tylko z uwzględnieniem zasady praworządności przewidzianej w art. 7 Konstytucji, ale również z uwzględnieniem wynikających z art. 2 Konstytucji zasady pewności prawa oraz zasady zaufania obywatela do państwa. Za nadmierne ograniczenie tych konstytucyjnych zasad Trybunał Konstytucyjny uznał umożliwienie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, jeśli decyzja ta korzystała przez kilkadziesiąt lat z domniemania zgodności z prawem, wywołuje skutki polegające na nabyciu prawa lub ukształtowaniu ekspektatywy nabycia praw przez jej adresatów. Innymi słowy wyrok ten musi być brany pod uwagę przy ocenie ww. skutków społeczno-gospodarczych, które wywołuje rozstrzygnięcie objęte wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji - patrz wyrok NSA z 30 marca 2016 r. II OSK 1871/14.
Okoliczność upływu ponad 10 lat od wydania ocenianej w postępowaniu nieważnościowym decyzji słusznie więc została aktualnie wzięta pod uwagę przy ocenie skutków społeczno-gospodarczych i możliwości jej pozostawienia w obrocie prawnym. Ujawnione naruszenia prawa a wyżej przedstawione, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wzmocnione dodatkowo tezą o konieczności stabilizacji stosunków administracyjno-prawnych po upływie określonego czasu, co leży w interesie porządku prawnego - nie wywołują skutków niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności skoro, jak już wyżej zaznaczono, nie dotyczą przypadku ewidentnego bezprawia. Przywołane naruszenia prawa możliwe są więc do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności skoro decyzja o pozwoleniu na budowę dotyczyła przebudowy i rozbudowy istniejącego budynku w określonych specyficznych uwarunkowaniach terenowych, o których wyżej była mowa.
Tym samym kolejny zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art.3 § 1 i 2 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez dowolne przyjęcie, że sporna decyzja nie była kwestionowana przez skarżącą Spółkę przez blisko 10 lat, również nie zasługuje na uwzględnienie w okolicznościach tej sprawy.
Nie jest także zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 3 § 1 i 2 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. i art. 8 § 1 k.p.a., art. 9 k.p.a. poprzez przeprowadzenie wadliwej kontroli zaskarżonej decyzji organu nadzoru budowlanego i oddalenie skargi, pomimo, iż decyzja organu administracji została wydana z naruszeniem zasady czynnego udziału strony w postępowaniu i zasady równości stron postępowania, z uwagi na przedwczesne wydanie decyzji przez organ administracji publicznej, w oparciu o materiał dowodowy zebrany w sposób niepełny wobec braku wezwania skarżącej na etapie postępowania odwoławczego, do uzupełnienia zarzutów odwołania i wykazania skutków wadliwej decyzji pozwolenia na budowę, na prawo własności skarżącej.
Przede wszystkim należy w tym zakresie podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż w sprawie nie doszło do naruszenia zasad postępowania administracyjnego, w szczególności art. 10 § 1 k.p.a., w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji. Należy podzielić stanowisko zawarte w kwestionowanym wyroku, iż uchybienie art. 10 § 1 k.p.a. może stanowić podstawę uchylenia decyzji jedynie wówczas gdy wykaże się, że naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Innymi słowy, strona musi wykazać, że gdyby do takiego uchybienia nie doszło, wynik sprawy byłby odmienny. Skarżąca Spółka takich skutków podniesionego uchybienia w ocenie Sądu pierwszej instancji nie wykazała a w skarga kasacyjna również ich nie określa.
Powoływanie się w kasacji na to, iż to organ odwoławczy winien wezwać skarżącą Spółkę na etapie postępowania odwoławczego, do uzupełnienia zarzutów odwołania i wykazania skutków wadliwej decyzji pozwolenia na budowę na prawo własności skarżącej nie uzasadnia również stanowiska, że w tym zakresie doszło do naruszenia przepisów procedury administracyjnej wskazanych w kasacji.
Środek zaskarżenia decyzji administracyjnej, jakim jest odwołanie, który jest sposobem wzruszenia decyzji nieostatecznej, stanowi gwarancję realizacji zasady dwuinstancyjności określonej w art. 15 k.p.a. Oznacza to, że strona postępowania niezadowolona z wydanej decyzji ma prawo domagać się, w drodze złożonego odwołania, ponownego rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie. Zgodnie z treścią art. 128 k.p.a. odwołanie nie wymaga szczególnego uzasadnienia. Wystarczy, jeżeli z odwołania wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji. Przepisy szczególne mogą ustalać inne wymogi co do treści odwołania. Z wymienionego przepisu wynika, iż odwołanie jest niesformalizowanym co do treści środkiem prawnym. O tym czy pismo jest odwołaniem decyduje intencja strony. Zasadnicze znaczenie ma tutaj niezadowolenie z rozstrzygnięcia wydanego przez organ I instancji. Pismo, w którym jest wyrażone niezadowolenie z takiego rozstrzygnięcia przesądza o zakwalifikowaniu takiego pisma jako odwołanie.
Niezadowolenie takie należy traktować jako zawierające żądanie ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. O charakterze pisma decyduje zatem zawsze intencja strony i jej wola. Pogląd taki jest powszechnie przyjęty w orzecznictwie i piśmiennictwie. Pogląd taki wyraził Sąd Najwyższy w wyroku z 20 czerwca 1996 r. sygn. akt III ARN 14/96 oraz Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 5 czerwca 2008 r. sygn. akt I OSK 839/07 i z 2 grudnia 2010 r. sygn. akt I OSK 1661/10. Organ odwoławczy nie jest związany granicami odwołania (art. 128 k.p.a.), rozstrzygając ponownie sprawę w jej całokształcie. Powyższe wskazania pozwalają przyjąć stanowisko, iż skoro skarżąca Spółka złożyła odwołanie, które nie zawierało braków formalnych, stąd też nie było uzasadnionych przesłanek do wzywania strony w celu jego uzupełnienia w tym przedstawienia dodatkowych zarzutów. Dysponentem odwołania jest strona i to ona przedstawia zarzuty odwołania, które następnie są rozpatrywane w ramach postępowania przed organem II instancji.
Wskazanie w odwołaniu zarzutów wobec decyzji wprawdzie ułatwia organowi odwoławczemu rozpoznanie sprawy, niemniej, z perspektywy przepisu art. 128 k.p.a. nie jest konieczne, a strona może podnosić w dalszym toku sprawy zarzuty, których nie podnosiła w odwołaniu (wyrok NSA z 16 października 1997r., SA/Bk 619/96). Skoro zasadniczym elementem decydującym o uznaniu pisma za odwołanie jest niezadowolenie z decyzji wydanej w pierwszej instancji, to nie jest istotne w jaki sposób strona wyrazi to niezadowolenie i w jakich słowach sformułuje swoje żądanie (patrz wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2006 r., I OSK 999/05).
Reasumując, żaden z zarzutów skargi kasacyjnej nie zasługiwał na uwzględnienie. Tym samym brak było podstaw do weryfikacji zaskarżonego wyroku zgodnie z zarzutami wniesionego środka odwoławczego.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji o oddaleniu wniesionej skargi kasacyjnej.