Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 10 maja 2016 r., sygn. akt: VII SA/Wa 2726/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Warszawie oddalił skargę [...] (Spółka) na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (MWIMB) z dnia [...] października 2015 r., nr [...], w przedmiocie nakazu rozbiórki. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Jak ustalił to sąd wojewódzki, w związku z pismem Straży Miejskiej w [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. informującym o istnieniu na osiedlu przy ul. [...] w [...] nieogrodzonego zbiornika wodnego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (PINB) w [...] wszczął z urzędu postępowanie w przedmiotowej sprawie. W dniu 8 maja 2014 r. o wszczęcie postępowania w przedmiotowej sprawie wystąpił szereg osób fizycznych – mieszkańców osiedla. Podczas kontroli, która odbyła się w dniu 28 sierpnia 2013 r., stwierdzono, że w czerwcu 2011 r. na działce nr [...] obr. 03 przy ul. [...] w [...] wykonano zbiornik wodny o wymiarach 8,5 m x 6 m (o pow. 51 m²). Według osób obecnych w trakcie tej kontroli sporny zbiornik wodny wykonał P. W. na zlecenie Z. G., w czerwcu 2011 r.
Sąd wskazał dalej, że z uwagi na fakt, że sporny obiekt budowlany nie mieścił się w katalogu obiektów i robót budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, wymienionych w art. 29 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm., uPb), PINB w [...] postanowieniem Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. wstrzymał [...] prowadzenie robót budowlanych przy budowie zbiornika wodnego na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w [...], wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, oraz nałożył obowiązek przedstawienia w terminie 2 miesięcy od dnia doręczenia postanowienia:
- a) zaświadczenia Burmistrza [...] o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego,
- b) czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem wydanym przez właściwą izbę samorządu zawodowego, potwierdzającym wpis na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego stanowiący podstawę do wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, aktualnym na dzień opracowania projektu,
- c) oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Wymagane dokumenty nie zostały przedłożone, przeto PINB w [...] decyzją z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...], na podstawie art. 48 ust. 1 i art. 83 ust. 1 uPb oraz art. 104 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. – K.p.a.), nakazał [...] rozbiórkę zbiornika wodnego na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w [...].
Organ powiatowy wyjaśnił, że zrealizowany zbiornik wodny posiada powierzchnię ok. 51 m² (8,5 m x 6 m), zatem nie był objęty zwolnieniem z art. 29 ust. 1 pkt 15 uPb, co oznacza, że na jego budowę wymagane było uzyskanie stosownego pozwolenia, czego nie dopełniono.
Organ I instancji wskazał ponadto, że postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2015 r. nałożył na Spółkę obowiązek przedstawienia określonych dokumentów w celu legalizacji obiektu, jednak strona dokumentów nie przedłożyła. W tej sytuacji spełniona została przesłanka określona w art. 48 ust. 4 uPb, która obliguje organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.
Sąd przywołał dalsze ustalenia PINB w [...], który uznał ponadto, że inwestorem w niniejszej sprawie jest [...], bowiem sporny zbiornik wodny wykonał P. W. na zlecenie prezesa tej Spółki – Z. G.. PINB w [...] pismem z dnia 30 września 2013 r. wezwał Z.G. do przedłożenia pozwolenia na budowę lub zgłoszenia budowy przedmiotowego zbiornika. W odpowiedzi na powyższe, pełnomocnik Z.G. - r. pr. M. P. pismem z dnia 22 października 2013 r. poinformowała, że jej mandant nie wykonywał tego zbiornika i nie posiada dokumentów związanych z jego budową; nie był inwestorem, ani nie zlecał wykonania zbiornika osobom trzecim. W dniu 8 maja 2014 r. do PINB w [...] wpłynęło pismo A. K., M. B., T. B., J. B., K. G., M. S. i K. S., K. F., B. G., P. G., E. K. i M. K., w którym wskazano, że samowola została dokonana przez [...], na rzecz której działali Z.G. i J. B. Jako dowód na powyższe sygnatariusze pisma przedstawili m. in. kopię pisma pełnomocnika Z.G. - r. pr.
M.P., w którym wskazałą, że "wedle najlepszej wiedzy Pana Z.G. ww. spółka wybudowała zbiornik zgodnie ze wszelkimi przepisami oraz na podstawie stosownych pozwoleń". Tym samym, w ocenie organu I instancji pełnomocnik Z.G. potwierdziła, że zbiornik został wybudowany przez [...]. Z.G. jest członkiem zarządu ww. spółki, a zatem wypowiedzi jego oraz jego pełnomocnika w odniesieniu do działań podejmowanych przez spółkę należy, zdaniem organu powiatowego, uznać za wiarygodne.
Odwołanie od powyższej decyzji złożyła [...]. Skarżąca wskazała, że wydano decyzję nakazową firmie, która nie ma nic wspólnego z istnieniem zbiornika w otoczeniu domów, które były budowane i sprzedawane w latach 2010-2014. Skarżąca wskazała, że właściciele mieszkań, którzy kupili swoje nieruchomości, tym samym kupili udziały w całej nieruchomości wraz z istniejącym już zbiornikiem /stawem/. Zdaniem skarżącej brak jest dowodów, które by uzasadniały, że firma [...] budowała ten zbiornik, a ponadto wydaje się nakaz dla podmiotu, który od ponad 3 lat nie ma żadnych praw do wyżej wymienionych nieruchomości.
Po rozpatrzeniu odwołania MWINB powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] października 2015 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.
Zdaniem organu odwoławczego prawidłowo ustalił PINB w [...], że inwestorem spornego zbiornika wodnego jest [...].
W ocenie organu odwoławczego omawiana sprawa została wyjaśniona dostatecznie i z zachowaniem przepisów prawa procesowego. Odnosząc się do argumentów podnoszonych przez skarżącą Spółkę MWINB wskazał, że nałożenie nakazu rozbiórki na właściciela nieruchomości byłoby nieuzasadnionym jego obciążeniem, narażałoby na koszty i dolegliwą procedurę i stanowiłoby również nieuzasadnione zwolnienie inwestora z odpowiedzialności za samowolnie zrealizowaną inwestycję, wobec czego to inwestor powinien ponieść wszystkie niedogodności związane z wykonaniem rozbiórki.
Organ odwoławczy wskazał, że postanowienie wstrzymujące roboty budowlane wydaje się bez względu na stopień zaawansowania robót, a więc również w przypadku gdy roboty zostały już faktycznie zakończone.
Skargę na powyższą decyzję złożyła [...] wnosząc o uchylenie wydanych decyzji.
Skarżąca podniosła, że nałożony na nią został obowiązek rozbiórki zbiornika wodnego, którego Spółka nigdy nie budowała. Skarżąca podała, że naturalne zagłębienie terenowe, które stanowiło przez wiele lat miejsce spływu wód opadowych było przez cały okres trwania budowy segmentów mieszkaniowych puste, a jedynie w okresie intensywnych opadów odbierało nadmiar wód. Obiekty mieszkaniowe zostały wybudowane w 2011 roku, wszystkie zostały odebrane do użytkowania przez organ nadzoru budowlanego, który na żadnym etapie budowy oraz odbioru osiedla nie dostrzegał istnienia i nie wnosił zastrzeżeń do istniejącego zbiornika. Po dwóch latach niektórzy właściciele zakupionych mieszkań rozpoczęli przeciwko inwestorowi postępowanie o likwidację czegoś co kupili wraz z zakupem mieszkań.
Ponadto wydając decyzję o rozbiórce stawu nie określono, czy ma to polegać na zasypaniu, czy innej zabudowie tej przestrzeni. Istotnym zagadnieniem w ocenie skarżącej, jest również brak praw Spółki do terenu, na którym znajduje się omawiany zbiornik i ograniczony dostęp do całej użytkowanej obecnie zabudowanej nieruchomości.
W odpowiedzi na skargę MWINB wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Pismem z dnia 4 maja 2016 r. uczestnicy postępowania (A. K., M. B., T. B., J. B., K.G., M. S., K. S., K. F., B. G., P. G., E. K. i M. K.) wnieśli o oddalenie skargi złożonej przez spółkę [...], w pełni podzielając argumentacje zawarte w decyzjach organów. Zdaniem uczestników postępowania zbiornik retencyjny został wykonany bez wymaganego pozwolenia budowlanego w czerwcu 2011 r. na zlecenie firmy [...]. Uczestnicy postępowania podali również, że informację dotyczącą dokonania samowoli budowlanej uzyskali M. B. i A. K. od P. W., który na zlecenie firmy [...], na rzecz której działał Z.G., wykonał powyższy obiekt. W chwili obecnej toczy się postępowanie w Wydziale Dochodzeniowo Śledczym w [...] (sygn. akt [...]), odnośnie zaboru kostki z terenu samowoli budowlanej. Ponadto następni nabywcy w aktach notarialnych mają wpisy o nabyciu udziałów w drodze wraz z nawrotką, a nie nabycie udziałów w stawie, co podnosi firma [...].
Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie oddalił skargę.
W motywach tego wyroku stwierdzono, że okoliczności w sprawie niniejszej wyraźnie wskazują, że aktualni właściciele działki nr ew. [...] domagają się usunięcia samowolnie wybudowanego zbiornika wodnego przez inwestora – sprawcę samowoli spółkę [...]. Świadczyc o tym ma m. in. aktywność współwłaścicieli działki nr ew. [...], którzy od czerwca 2011r. nie ustają w działaniach zmierzających do wyegzekwowania od Spółki przywrócenia stanu sprzed realizacji zbiornika, który ich zdaniem stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa ich rodzin.
W tej sytuacji – zdaniem tegoż sądu – nie istnieje obawa niewykonalności obowiązku rozbiórki nałożonego na skarżąca spółkę pomimo, iż nie posiada ona na chwilę obecną tytułu do nieruchomości, skoro jej współwłaściciele właśnie takiego działania spółki się domagają.
Brak jest także, w ocenie sądu pierwszej instancji, jakichkolwiek podstaw do nakładania obowiązku rozbiórki i ponoszenia jej kosztów, na podmioty posiadające aktualnie prawo własności do działki nr ew. [...], skoro do samowoli doszło bez ich zgody i wiedzy.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...], reprezentowana przez pełnomocnika, zaskarżając w/w orzeczenie w całości i na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (wówczas: t.j. Dz. U z 2016 r., poz. 718, Ppsa) domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania wg norm przepisanych.
Zaskarżonemu orzeczeniu skarżąca kasacyjnie Spółka zarzuca naruszenie przepisów prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1) art. 48 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 52 uPb poprzez przyjęcie, że zaistniały okoliczności uzasadniające nałożenie na inwestora, nie posiadającego prawa do gruntu, obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego, stanowiącego naturalne zagłębienie terenu.
- 2) art. 6, 7, 11 oraz art. 77 § 1 K.p.a. i art. 107 § 3 K.p.a. polegające na przeprowadzeniu przez sąd postępowania bez rzetelnego, dokładnego i wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, przyjęciu przez sąd za podstawę rozstrzygnięcia ustaleń organu, co w konsekwencji doprowadziło do wydania decyzji niezgodnej z opisanymi w pkt 1 przepisami prawa materialnego; przy czym sąd wojewódzki nie rozważył wszystkich okoliczności w sprawie, mylnie uznając jedne okoliczności za wiarygodne, a inne bez dostatecznego uzasadnienia pomijając.
Skarżąca Spółka wskazuje, że w dacie wydania decyzji rozbiórkowej z dnia [...] lipca 2015 r. nie miała żadnego tytułu prawnego do decydowania o nieruchomości – nie była już posiadaczem, właścicielem ani zarządcą nieruchomości, na której zlokalizowany jest zbiornik wodny. Grunt wraz z naniesieniami został przeniesiony na nowych właścicieli na podstawie umów sprzedaży aktami notarialnymi zawieranymi od marca 2011 r. do maja 2012 r.
W trakcie rozprawy pełnomocnik skarżącej kasacyjnie Spółki podtrzymał wnioski i zarzuty skargi kasacyjnej, dodatkowo wyjaśniając, że wskazane w jej petitum zarzuty naruszenia przepisów postępowania dotyczą przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny (NSA) przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów. Skarga kasacyjna jest szczególnym i wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia.
Należy w niej przytoczyć podstawy kasacji wraz z ich uzasadnieniem, przy czym oba te elementy muszą ze sobą korespondować. Trzeba zatem w skardze kasacyjnej wskazać konkretny przepis prawa materialnego lub procesowego, który zdaniem wnoszącego kasację został naruszony przez sąd pierwszej instancji. Autor wniesionej skargi kasacyjnej powinien wskazać na konkretne, naruszone przez ten sąd zaskarżonym orzeczeniem przepisy czy to prawa materialnego, czy też procesowego. W odniesieniu przy tym do prawa materialnego winien był wykazać, na czym polegała ich błędna wykładnia, bądź niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie przepisu.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wniesiona w przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.
A. Nie mógł zostać uznany za skuteczny sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania, sprowadzający się do uchybienia art. 6, 7, 11, 77 § 1 i 107 § 3 K.p.a. polegający na przeprowadzeniu przez sąd postępowania bez rzetelnego, dokładnego i wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Autor skargi kasacyjnej formułując zarzut kasacyjny w ten sposób ignoruje, że to nie sąd administracyjny stosuje przepisy K.p.a. i nie sąd ma obowiązek wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy administracyjnej, ale jego działalność sprowadza się do kontroli takich ustaleń przez orzekające w sprawie organy. Podstawa kasacyjna z art. 174 pkt 2 Ppsa odnosić się powinna do przepisów Ppsa, których naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z uwagi na fakt, że w przedmiotowej sprawie sąd pierwszej instancji oddalił skargę Spółki, zasadnym będzie przyjęcie – przy uwzględnieniu treści uchwały Pełnego Składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09 (ONSAiwsa 2010, nr 1, poz.
1) – że stronie skarżącej kasacyjnie w istocie chodzi o naruszenie art. 151 Ppsa wskutek braku dostrzeżenia uchybienia w postępowaniu administracyjnym wyłuszczonym przepisom K.p.a. Tak rozumianego jednak zarzutu kasacyjnego Sąd nie podziela.
B. WSA w Warszawie prawidłowo ocenił, że z zebranych w toku postępowania administracyjnego dowodów wynikało, iż sprawcą samowolnie wykonanych robót budowlanych była skarżąca kasacyjnie Spółka. Z wyjaśnień osób, którzy nabyli lokale w budynku przy ul. [...] w [...] oraz nabyli udział w nieruchomości o nr ew. [...] stanowiącej utwardzoną drogę dojazdową wynika, iż w dacie podpisania aktu notarialnego, zbiornik wodny nie istniał, a okoliczność tę potwierdzają złożone do akt sprawy administracyjnej akty notarialne dotyczące nabycia udziałów w użytkowaniu wieczystym działki nr [...] w [...]. Zbiornik ten nie istniał także w dacie zgłoszenia budynków do użytkowania, natomiast w czerwcu 2011 r. w miejscu placu manewrowego (zawrotki) na działce nr ew. [...] powstał zbiornik wodny zrealizowany przez Spółkę. Potwierdza to między innymi pismo pełnomocnika prezesa zarządu [...] z dnia 28 czerwca 2013 r. w którym potwierdza się, iż Spółka wybudowała zbiornik "zgodnie z przepisami oraz na podstawie stosownych pozwoleń".
Późniejsze zaprzeczenie tym okolicznościom uznać należy za niewiarygodne, czego dowodzi sama treść skargi kasacyjnej, w której wskazano wszak, że "...teren miał naturalne wgłębienie, którego boki wyłożone zostały ze względów bezpieczeństwa płytami ekologicznymi" (s. 4 skargi kasacyjnej). Uzasadnienie zaskarżonej decyzji w sposób wystarczająco komunikatywny wskazuje na motywy jej wydania oraz zastosowane przepisy prawa materialnego przy orzeczeniu nakazu rozbiórki, przeto chybione byłoby wywodzenie, iż sąd pierwszej instancji miałby nie dostrzec naruszenia art. 107 § 3 K.p.a., a to z kolei miałoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
C. Nie jest uzasadniony także zarzut naruszenia przepisu art. 48 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 52 uPb. Zarzut ten, formalnie wadliwie skonstruowany, albowiem – wbrew dyspozycji art. 174 pkt 1 Ppsa – nie wskazujący z jaką postacią naruszenia prawa materialnego jest on powiązany (czy z błędną wykładnią, czy z niewłaściwym zastosowaniem), koncentruje się wokół wywodzenie, iż Spółka nie dysponuje i nie dysponowała w dacie nakazu rozbiórki tytułem prawno-rzeczowym do działki, na której zlokalizowany jest obiekt budowlany, co do którego zapadła decyzja nakazowa. Wedle art. 48 ust. 1 pkt 1 uPb w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej decyzji, właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. W niniejszej sprawie decyzja o nakazie rozbiórki została wydana na podstawie cyt. przepisu z uwagi na niewykonanie obowiązków nałożonych na inwestora – Spółkę, postanowieniem organu powiatowego z dnia [...] kwietnia 2015 r. Bezsporne jest, że Spółka nie podjęła próby zalegalizowania wykonanego obiektu budowlanego.
Trafnie sąd wojewódzki eksponował, że zgodnie z art. 52 uPb, obowiązek wykonania rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, nakazany w trybie art. 48 cyt. ustawy obciąża, oprócz właściciela obiektu budowlanego, również inwestora lub zarządcę tego obiektu. Prawidłowo ponadto wskazano w kwestionowanym wyroku, iż wprawdzie ustawodawca pozostawił organowi wybór w zakresie podmiotu, na który może być nałożony obowiązek wynikający z art. 48 cyt. ustawy. Za racjonalną sąd a quo uznał interpretację, wedle której realizacją powyższych czynności powinien zostać obarczony ten ze wskazanych podmiotów, który sam dopuścił się lub na zlecenie którego dokonano samowoli budowlanej – inwestor.
Sąd wojewódzki przywołując opracowania doktrynalne oraz stanowiska prezentowane w orzecznictwie wywodził, że nakaz rozbiórki obiektu budowlanego może być kierowany również do inwestora, który nie jest właścicielem działki na której, zrealizowano określoną inwestycję. Stanowisko to podziela także Sąd w tym składzie. Stwierdzić trzeba, że wykładnia przepisu art. 52 uPb w okolicznościach sprawy administracyjnej została w zaskarżonym wyroku prawidłowo dokonana. Wbrew opinii autora skargi kasacyjnej, sam fakt, że inwestor nie posiada obecnie tytułu prawnego do nieruchomości, na której zrealizował w warunkach samowoli obiekt budowlany, nie oznacza jeszcze, iż nie można było skierować do niego decyzji nakazującej rozbiórkę.
Zauważyć wszak wypadnie, że to do inwestora skierowany został nakaz przedłożenia oznaczonych dokumentów. W okolicznościach niniejszej sprawy utrata przez Spółkę tytułu prawnego do nieruchomości, na której zlokalizowany jest sporny zbiornik wody, nie powoduje, że niemożliwe jest zrealizowanie jego nakazu rozbiórki. Z akt sprawy nie wynika, aby właściciele nieruchomości uniemożliwiali, czy też utrudniali wykonanie nakazu rozbiórki. Skoro bowiem, jak wykazano w postępowaniu administracyjnym, inwestor wykonał samowolnie roboty budowlane, to uzasadnionym jest skierowanie do niego nakazu likwidacji stanu niezgodnego z prawem. Okoliczności w sprawie niniejszej wyraźnie wskazują, iż aktualni właściciele działki nr ew. [...] w [...] domagają się usunięcia samowolnie wybudowanego zbiornika wodnego przez inwestora – sprawcę samowoli.
D. Z powyższych względów i działając na podstawie art. 184 Ppsa skargę kasacyjną oddalono, jako nie posiadającą uzasadnionych podstaw.