Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie sygn. akt II SA/Sz 106/13 oddalił skargę E. W. i G. W. na decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Stargardzie Szczecińskim z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia projektu budowlanego zamiennego.
W motywach wyroku Sąd powołał się na następujący stan sprawy.
Budynek mieszkalny jednorodzinny w zabudowie szeregowej przy ul. A. (obecnie) w S. został wybudowany w oparciu o decyzję Starosty Powiatu Stargardzkiego z dnia [...] listopada 1999 r. znak: [...] zezwalającą na budowę budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej - 5 segmentów z garażami oraz przyłączy: gazowego, energetycznego, kanalizacyjnego, wodociągowego, telefonicznego przy ul. N. (obecnie A.) - działka nr [...], [...] w S., zmienionej następnie decyzjami:
- - z dnia [...] października 2000 r. "w zakresie częściowej zmiany dokumentacji budowlanej (likwidacja balkonów i drzwi balkonowych w ścianie szczytowej budynku, zmiana usytuowania obiektu od strony południowo-zachodniej - przesunięcie na odległość 3,8 m od granicy działki przyległej)",
- - z dnia [...] października 2001 r. w zakresie w jakim "od strony południowo-zachodniej przewiduje się dodatkowe okna, zmienia się kolorystykę elewacji budynku" (decyzja ta została uchylona decyzją Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] kwietnia 2005 r.)
- - z dnia [...] grudnia 2001 r. "w zakresie częściowej zmiany dokumentacji budowlanej zgodnie z przedłożoną dokumentacją zamienną zwaną aneksem. W dokumentacji przeprojektowano ganki od strony południowej obiektu z uwagi na odległość od granicy działki sąsiedniej". W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że "w trakcie budowy nastąpiła zmiana usytuowania budynku poprzez zbliżenie do granicy działki sąsiedniej na odległość mniejszą niż wymagane 4 m (warunki techniczne dla budynków i ich usytuowania). Inwestor przedłożył zamienną dokumentację budowlaną, w której pomniejszono wystające elementy budynku - ganki od strony południowej przez co uzyskano wymaganą przepisami odległość obiektu od granicy działki nr [...]".
Z dokumentacji opisowej złożonego projektu budowlanego (aneksu), zatwierdzonego ww. decyzją z dnia [...] czerwca 2001 r. wynika, że w segmentach 2-5 zmniejszono ganek z wyjściem do części ogrodowej. Obecnie ganek wystaje 0,60 m poza lico budynku (zapis ten dotyczy także segmentu skarżących). W pierwszym segmencie ganek pozostał bez zmian i wystaje poza lico budynku 1,1 m.
Starosta Powiatu Stargardzkiego decyzją z dnia [...] kwietnia 2002 r. przeniósł na E. i G. W. ww. pozwolenie na budowę w części dotyczącej jednego segmentu (nr 18). W dniu 25 marca 2002 r. inwestorzy złożyli zawiadomienie o zakończeniu budowy, dołączając do niego zamiast inwentaryzacji powykonawczej całej inwestycji, inwentaryzację powykonawczą przyłączy: wody i kanalizacji do segmentów jednorodzinnych wybudowanych na dz. nr [...] w S., sporządzoną w dniu 5 listopada 2001 r. przez uprawnionego geodetę. W dniu 26 czerwca 2002 r. inwestorzy otrzymali zaświadczenie właściwego organu o możliwości przystąpienia do użytkowania wzniesionego obiektu budowlanego.
W związku z powstałą zabudową na działce nr [...], władający działką sąsiednią nr [...] J. H. wielokrotnie wskazywał na niezachowanie przez ww. inwestycję wymaganej odległości od granicy działki. Z przeprowadzonej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wizji lokalnej w dniu 14 listopada 2006 r. wynika, iż ganki od strony południowej w segmentach mieszkalnych posadowionych w zabudowie I szeregowej posiadają drzwi balkonowe. Ze szkicu posadowienia budynku przy ul. A. w S., sporządzonego w dniu 31 stycznia 2007 r. przez geodetę A. P. wynika, iż odległość ściany z otworem drzwiowym w ganku od strony południowej segmentu nr 4 (obecnie posiadającego nr 18) posadowionego na działce nr [...] w stosunku do granicy działki sąsiedniej [...] wynosi odpowiednio 3,72 m i 3,70 m.
W związku z powyższym, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2007 r. na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.- zwanej dalej Prawem budowlanym) nakazał skarżącym doprowadzenie budynku do stanu zgodnego z przepisami techniczno-budowlanymi w terminie do dnia 31 października 2008 r. Decyzja ta została uchylona przez Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. z uwagi na brak określenia w niej konkretnych czynności lub robót budowlanych, jakie właściciel winien wykonać w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Skargę na powyższą decyzję złożyli E. i G. W. Ponownie rozpoznając sprawę, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 30 sierpnia 2007 r. na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego nakazał E. i G. W. wstawienie w terminie do dnia 31 marca 2009 r. luksferów w miejsce otworu drzwiowego w ganku od strony południowej.
Rozstrzygnięcie to zostało również uchylone przez organ odwoławczy decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. w części dotyczącej nakazu wstawienia luksferów w miejsce otworu drzwiowego i w tym zakresie organ II instancji nakazał zamurowanie lub wypełnienie luksferami otworu drzwiowego w przedmiotowym ganku, pozostałą część decyzji utrzymał w mocy.
Wyrokiem z dnia 10 stycznia 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie sygn. akt II SA/Sz 932/07 uchylił decyzję ww. Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2007 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z dnia [...] maja 2007 r. Zdaniem Sądu w sytuacji realizacji obiektu budowlanego na podstawie pozwolenia na budowę, jednakże z istotnymi odstępstwami od tego pozwolenia niedopuszczalne jest orzekanie na podstawie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego, ale w oparciu art. 51 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 51 ust. 7 tej ustawy. Koniecznym zatem jest przeprowadzenie dowodu na okoliczność zgodności realizacji przedmiotowego budynku z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją z dnia [...] listopada 1999 r. W tym celu należałoby uzupełnić akta administracyjne o projekt budowlany oraz o zamienną dokumentację budowlaną, zawierająca zakres wprowadzonych zmian w projekcie, a następnie porównać ustalenia projektu i zmian w projekcie ze stanem faktycznym przedmiotowego budynku w celu ustalenia, czy doszło do istotnych odstępstw od projektu, czy też takie odstępstwa nie mają miejsca. Skarga kasacyjna inwestorów od powyższego wyroku została oddalona przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 3 kwietnia 2009 r. sygn. akt II OSK 428/08.
Odnośnie decyzji Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2007 r. oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z dnia [...] sierpnia 2007 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 28 lipca 2010 r. stwierdził ich nieważność.
Ponownie rozpoznając sprawę, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Stargardzie Szczecińskim decyzją z dnia [...] września 2012 r. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego oraz art. 104 k.p.a. nałożył na E. i G. W. obowiązek sporządzenia i przedstawienia 3 egz. projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej przy ul. A. w S., sporządzonego zgodnie z art. 34 cytowanej wyżej ustawy (wraz z opiniami, uzgodnieniami i pozwoleniami wymaganymi przepisami szczególnymi, sporządzonego przez osobę z odpowiednimi uprawnieniami budowlanymi, która posiada zaświadczenie o wpisie na listę członków właściwego samorządu zawodowego, aktualne na dzień opracowania projektu), celem doprowadzenia robót budowlanych przy realizacji przedmiotowej inwestycji do stanu zgodnego z prawem w terminie do dnia 30 kwietnia 2013 r. Zdaniem organu z poczynionych ustaleń wynika, że doszło do istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego pozwolenia na budowę.
Odwołanie od tej decyzji wnieśli E. i G. W., zarzucając organowi I instancji nieprawidłowe przeprowadzenie dowodu na okoliczność zgodności realizacji przedmiotowego budynku z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją z dnia [...] listopada 1999 r. wraz z decyzjami zmieniającymi. Zdaniem odwołujących się w aktach sprawy brak jest projektu budowlanego, na podstawie którego wydano ww. decyzje, co nie pozwala w sposób nie budzący wątpliwości ustalić zakresu wprowadzonych zmian w projekcie, a następnie porównać ustalenia projektu i zmian w projekcie ze stanem faktycznym przedmiotowego obiektu. Ustalenie to nie jest natomiast możliwe na podstawie dokumentów, zaświadczeń, ekspertyz znajdujących się w aktach sprawy. Nadto organ I instancji w zaskarżonej decyzji nie wskazał, jakie istotne odstąpienie od projektu budowlanego ma obejmować projekt zamienny.
Decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 51 ust. 1 pkt 3 i art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Jak ustalił organ odwoławczy, organ I instancji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy dokonał porównania projektu zabudowy i zagospodarowania terenu- architektura i konstrukcja budynków mieszkalnych w zabudowie szeregowej na działkach o numerach [...] i [...] przy ul. N. (obecnie A.) w S., będącego załącznikiem nr 1 do decyzji Starosty Powiatu Stargardzkiego z dnia [...] grudnia 2001 r. ze szkicem posadowienia tego budynku w stosunku do granicy z działką [...], sporządzonym w dniu 31 stycznia 2007 r. przez geodetę A. P. (w oparciu o obliczenia dokonane ze współrzędnych granic i naroży budynku otrzymanych z Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Stargardzie Szczecińskim) oraz szkicem sporządzonym w dniu 16 stycznia 2001 r. przez geodetę A. K. i stwierdził że segment nr 4 wg projektu budowlanego, będący obecnie segmentem nr 18 przy ul. A., wykonany jest z istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego ww. projektu budowlanego poprzez przybliżenie ściany z otworem drzwiowym w ganku nr 18 w stosunku do granicy pomiędzy działkami nr [...] i [...], na odległość odpowiednio 3,72 m i 3,70 m. Przesunięcie ściany ganku w kierunku działki nr [...] spowodowało także zmianę charakterystycznych parametrów przedmiotowego segmentu (w tym także całego budynku), takich jak: powierzchnia zabudowy, kubatura.
Wskazując na powyższe, organ odwoławczy podkreślił, że inwestor nie posiadał pozwolenia na wybudowanie ganku z otworem drzwiowym w segmencie nr 18 w budynku w odległości mniejszej niż 4 m od granicy z działką nr [...]. Zgodnie projektem zagospodarowania działki ściana ganku z otworem drzwiowym powinna znajdować się w odległości 4 m od granicy z działką nr [...], zaś ze szkicu pomiaru geodezyjnego (dokonanego w dniu 31 stycznia 2007 r. przez geodetę A. P.) wynika, że znajduje się ona w odległości 3,70 m - 3,72 m. Powyższe narusza art. 36a ust. 5 pkt 1 Prawo budowlanego i przesądza, że przedmiotowy budynek wybudowany został w sposób istotnie odbiegający od zatwierdzonego decyzją z dnia [...] grudnia 2001 r. projektu budowlanego. W tej sytuacji organ powiatowy zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego nałożył obowiązek sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z przepisami.
Odnosząc się do zarzutów odwołania, organ II instancji uznał je za niezasadne, bowiem organ I instancji wykazał istotne odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego. Wykonanie projektu budowlanego zamiennego jest zaś niezbędnym elementem trybu określonego w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Jego celem jest doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, dlatego projekt budowlany zamienny powinien uwzględniać zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, odnosić się do zgodności dokonanego odstąpienia z obowiązującymi przepisami i zawierać jednoznaczne rozwiązania pozwalające doprowadzić wykonane już roboty do stanu zgodnego z prawem. W aktach sprawy znajduje się między innymi odpis planu zagospodarowania działki zatwierdzonego decyzją Starosty Powiatu Stargardzkiego z dnia [...] grudnia 2001 r. o zmianie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] listopada 1999 r.
Skargę na powyższą decyzję złożyli E. i G. W., zarzucając jej naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 k.p.a. poprzez błędną ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie oraz niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego oraz naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego poprzez błędne przyjęcie, iż ustalenie przez organ istotnych odstępstw od projektu budowlanego daje podstawę do nakazania inwestorowi sporządzenia zamiennego projektu budowlanego zgodnie z art. 34 tej ustawy także w zakresie, w jakim inwestor nie dokonał istotnych odstępstw od projektu.
W odpowiedzi na skargę Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektorat Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie.
Oddalając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie stwierdził, iż z analizy akt administracyjnych wynika, że doszło do istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego. Dokonując porównania projektu zabudowy i zagospodarowani terenu – architektura i konstrukcja budynków mieszkalnych w zabudowie szeregowej na działkach o nr [...] i [...] przy ul. N. w S., będącego załącznikiem nr 1 do decyzji Starosty Stargardzkiego z [...] grudnia 2001 r. ze szkicem posadowienia budynku przy ul. A. w stosunku do granicy z działką nr [...] sporządzonym przez geodetę A. P. oraz ze szkicu posadowienia tego budynku sporządzonym przez geodetę A. K. w dniu 31 stycznia 2007 r. należy potwierdzić prawidłowość ustaleń organu I i II instancji, że budynek mieszkalny jednorodzinny w zabudowie szeregowej (segment nr 4 wg projektu budowlanego) należący do skarżących jest wykonany z istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego.
Zmieniona została szerokość powierzchni zabudowy i kubatura ganku (wykuszu) od strony zaplecza, przez co nastąpiła zmiana tych parametrów dla całego budynku. Wobec powyższego została przybliżona ściana z otworem drzwiowym w ganku (wykuszu) od strony południowej przedmiotowego budynku w stosunku do granicy pomiędzy działką nr [...], a nr [...] na odległość odpowiednio 3,70 i 3,72 m, a więc mniejszą niż 4 m, co stanowi naruszenie § 12 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie i jest także istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego, zgodnie z art. 36a ust.1 Prawa budowlanego. Przepis ten w ust. 5 wskazuje, kiedy dochodzi do nieistotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, które nie wymagają uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę i jest dopuszczalne, o ile nie dotyczy m.in. charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego i kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, odległości, szerokości i liczby kondygnacji.
W sytuacji realizacji obiektu budowlanego w oparciu o pozwolenie na budowę, jednakże z istotnymi odstępstwami od tego pozwolenia prowadzi się postępowanie przewidziane w art. 51 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 51 ust.7 Prawa budowlanego.
Jak wskazał Sąd pierwszej instancji, postępowanie w tym zakresie zostało przeprowadzone przez organy nadzoru budowlanego w przewidzianym trybie i nałożenie obowiązku na skarżących w decyzji organu I instancji wyczerpuje dyspozycję wyżej wymienionego przepisu. Jakie elementy powinien zawierać projekt budowlany określa art. 34 ust. 3 ustawy. Podniesiony w skardze zarzut, że organ I instancji nakładając obowiązek sporządzenia projektu budowlanego zamiennego, nie wskazał, jakie konkretne istotne odstępstwa od projektu budowlanego zatwierdzonego ma zawierać projekt zamienny jest nie zasadny. Organy wykazały, że doszło do istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, wskazując na ich zakres w treści uzasadnienia.
Natomiast elementy, jakie powinien zawierać projekt budowlany określa art. 34 ustawy. Przy sporządzaniu zamiennego projektu budowlanego, który powinien uwzględniać zmiany wynikające z wykonanych już robót budowlanych nie ma przeszkód, by można wykorzystać wcześniejszą dokumentację techniczną w zakresie, w jakim w dalszym ciągu jest ona aktualna.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.- zwanej dalej p.p.s.a.) oddalił skargę.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli E. i G. W., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. polegające na niedostrzeżeniu naruszenia przez organy art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. polegające na nie podjęciu przez organy I i II instancji czynności zmierzających do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego a także dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy tj.:
- a) niedołączenie do akt sprawy kompletnego projektu budowlanego wraz ze wszystkimi uzgodnieniami i pozwoleniami wymaganymi przepisami szczególnymi, sporządzonego przez osobę z odpowiednimi uprawnieniami budowlanymi, zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę wydaną przez Starostę Stargardzkiego z dnia [...] listopada 1999 r. zmienioną decyzjami z dnia [...] października 2000 r., [...] października 2001 r. i [...] grudnia 2001 r.
- b) pominięcie ustaleń dokonanych w ekspertyzie technicznej z dnia 24 maja 2007 r. opracowanej przez K. S. w sprawie prawidłowości usytuowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej na działce nr [...] w obrębie [...] miasta S. przy ul. A. w stosunku do granicy działki nr [...];
- 2. przepisu art. 145 § 1 ust 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 80 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez poczynienie błędnych ustaleń faktycznych i przyjęcie, iż:
- a) po uzyskaniu przez skarżących pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej znajdującego się przy ul. A. w S. były wykonywanie roboty budowlane inne niż wykończenie wnętrz przedmiotowego budynku;
- b) do zgłoszenia przez skarżących w dniu 25 marca 2002 r. zakończenia budowy nie zostały dołączone dokumenty techniczne konieczne do uzyskania pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej znajdującego się przy ul. A. w S.;
- c) budynek mieszkalny jednorodzinny w zabudowie szeregowej (segment nr 4 wg projektu budowlanego) znajdujący się przy ul. A. w S. należący do skarżących jest wykonany z istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego;
- 3. przepisu art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi przez Sąd pierwszej instancji, mimo naruszenia przez organy tj. Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczecinie oraz Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Stargardzie Szczecińskim przepisów art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a.;
- 4. opierając się na podstawach określonych w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 51 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, tj. poprzez przyjęcie, iż ustalenie przez organy istotnych odstępstw od projektu budowlanego jedynie na podstawie projektu zabudowy i zagospodarowania terenu architektura i konstrukcja budynków mieszkalnych w zabudowie szeregowej na działkach o nr [...] i [...] przy ul. N. (obecnie A.) w S., będącej załącznikiem nr 1 do decyzji Starosty Stargardzkiego z dnia [...] grudnia 2001 r. stanowiącego tylko część projektu budowlanego na podstawie, którego wydana została decyzja pozwolenie na budowę z dnia [...] listopada 1999 r., zmieniona decyzjami z dnia [...] października 2000 r., z dnia [...]października 2001 r. i z dnia [...] grudnia 2001 r. daje podstawę do nakazania inwestorowi sporządzenia całego projektu budowlanego zamiennego sporządzonego zgodnie z art. 34 Prawo budowlanego wraz z uzgodnieniami i pozwoleniami wymaganymi przepisami szczególnymi,
- 5. przepisu art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi przez Sąd pierwszej instancji, mimo naruszenia przez organy, tj. Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczecinie oraz Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Stargardzie Szczecińskim przepisów art. 51 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, co miało wpływ na wynik sprawy.
Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący wnieśli o uchylenie w całości wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 25 kwietnia 2013 r. oraz o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że w aktach administracyjnych sprawy brak jest kompletnego projektu budowlanego wraz ze wszystkimi uzgodnieniami i pozwoleniami. Znajduje się w nich jedynie projekt zabudowy i zagospodarowania terenu - architektura i konstrukcja budynków mieszkalnych w zabudowie. W kwestionowanym wyroku oraz w decyzjach organów obu instancji brak jest natomiast uzasadnienia, dlaczego przy rozpatrywaniu przedmiotowej sprawy nie wzięto pod uwagę znajdującej się w aktach ekspertyzy technicznej z dnia 24 maja 2007 r. Nie wyjaśniono również w wyroku tym na podstawie, jakich konkretnych dowodów uznano, iż po uzyskaniu przez skarżących pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku były wykonywanie roboty budowlane inne niż wykończenie wnętrz przedmiotowego budynku. Tymczasem w ocenie skarżących nie można w sposób niebudzący wątpliwości ustalić zakresu wprowadzonych zmian w projekcie budowlanym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego i będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia zarzutów tej skargi.
Skargę kasacyjną i postawione w niej zarzuty naruszeń przepisów postępowania cechuje to, że strona skarżąca kasacyjnie podnosi jedynie wątpliwości co do zebranych przez organy dowodów, w żadnym jednak punkcie skargi nie zostały wprost zakwestionowane ustalenia tych organów. Podniesienie wątpliwości co do kompletności materiału dowodowego sprawy, bez jednoczesnego zakwestionowania materialnoprawnych skutków tych ustaleń to za mało, aby przyjąć, że nastąpiły uchybienia procesowe na tyle istotne, aby mogły wpłynąć na ostateczne rozstrzygnięcie. Lektura zaś skargi kasacyjnej wykazuje, że strona skarżąca kasacyjnie przedstawiając te wątpliwości w kolejnych zarzutach, nie starała się nawet wykazać, że wskazane tam uchybienia mogły wpłynąć na rozstrzygnięcie Sądu Wojewódzkiego.
Tymczasem obowiązkiem autora skargi kasacyjnej stawiającego zarzut naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) jest wykazanie, że wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, inaczej mówiąc, wykazanie, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, to wyrok sądu pierwszej instancji byłby inny. Istotny wpływ na wynik sprawy oznacza zaś prawdopodobieństwo takiego oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść wyroku, które prowadziłyby do innego rozstrzygnięcia, niż zapadło w rozstrzyganej sprawie. Stawiając zarzut tego rodzaju, należy zatem wykazać, że gdyby nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej mogłoby być inne. Naruszenie przepisów postępowania nie zawsze bowiem musi prowadzić do wadliwego rozstrzygnięcia sprawy. Uwzględniając powyższe kryterium oceny istotnego wpływu uchybień procesowych na wynik sprawy, zarzutów naruszenia prawa procesowego postawionych w skardze, nie można uznać za usprawiedliwione, ponieważ nie jest wystarczające samo stwierdzenie w skardze kasacyjnej, iż naruszenia proceduralne miały istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd Wojewódzki, bez wykazania istotności tego wpływu.
Nie mogła zaś, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, mieć wpływu na treść wyroku okoliczność, że organy I i II instancji niedołączyły do akt sprawy kompletnego pierwotnego projektu budowlanego, ponieważ dla stwierdzenia odstępstwa polegającego na niezgodnym z przepisami i pierwotnym projektem wystarczyło tylko wykazanie różnic wynikających z porównania treści załącznika nr 1 do decyzji Starosty Powiatu Stargardzkiego z dnia [...] grudnia 2001 r. ze stanem faktycznym, tj. tego co wynikało z projektu zagospodarowania działki z faktyczną odległością wykusza od granic działki sąsiedniej. Z tego samego powodu nie mogło mieć znaczenia pominięcie ustaleń dokonanych w ekspertyzie technicznej z dnia 24 maja 2007 r., wobec czego zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. polegający na niedostrzeżeniu przez Sąd Wojewódzki naruszenia przez organy art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. nie okazał się zasadny.
Nie mogło też mieć znaczenia to, czy Inwestorzy, jak twierdzi w skardze strona skarżąca kasacyjnie, wykonywali prace po uzyskaniu, pozwolenia na użytkowanie budynku. Wystarczające jest bowiem skonstatowanie przez organy nadzoru budowlanego, że do odstępstwa takiego w toku procesu budowlanego faktycznie doszło. Zauważyć w tym miejscu należy, że autor skargi błędnie utożsamia otrzymanie zaświadczenia z dnia 26 czerwca 2002 r. jako reakcję na zgłoszenie zakończenia budowy z dnia 25 marca 2002 r. Czym innym, z punktu widzenia działań organów nadzoru budowlanego jest bowiem złożenie oświadczenia przez inwestora o zakończeniu budowy i niezgłoszenie sprzeciwu przez organ (art. 54 Prawa budowlanego), czym innym zaś uzyskanie pozwolenia na użytkowanie (art. 55 Prawa budowlanego), inne też są skutki prawne ww. czynności.
Wobec powyższego, nie ma usprawiedliwionej podstawy zarzuty naruszenia art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. Nie okazał się też usprawiedliwiony zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 51 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, jak również drugi zarzut kasacji, tj. naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 80, art. 77 § 1 k.p.a.
Prawidłowo dokonane ustalenia organów pozwalały na wykazanie, iż segment będący przedmiotem postępowania został zlokalizowany tak, że ściana z otworami drzwiowymi znajdującymi się w wykuszu od strony południowo-wschodniej znalazła się w położeniu nieodpowiadającym wymaganiom przepisów techniczno- budowlanych, bo w odległości 3,70- 3,72 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną. Ta okoliczność, mająca podstawowe znaczenie dla stwierdzenia odstępstwa od projektu pierwotnego (uwzględniającego kolejne zmiany) i ostatecznie ujętego w załączniku nr 1 do decyzji Starosty Powiatu Stargardzkiego z dnia [...] grudnia 2001 r. dawała wystarczające podstawy do zastosowania trybu, a w konsekwencji nałożenia obowiązku sporządzenia projektu zamiennego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Dodać tu należy, że stawiając ten zarzut strona skarżąca kasacyjnie nie wykazała niewłaściwego zastosowania powyższego przepisu.
Jeśli bowiem podstawę kasacji stanowi zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, to uzasadnieniem takiego zarzutu powinno być wyjaśnienie, dlaczego przepis przyjęty za podstawę prawną nie ma związku z ustalonym stanem faktycznym i jaki przepis sąd powinien zastosować, zob. wyrok NSA z dnia 14 października 2005 r., sygn. akt I FSK 107/05. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zabrało stosownych rozważań w tym przedmiocie. Nie miało też podstaw kwestionowanie nakazania inwestorowi sporządzenia całego projektu budowlanego zamiennego sporządzonego zgodnie z art. 34 Prawo budowlanego wraz z uzgodnieniami i pozwoleniami wymaganymi przepisami szczególnymi. To, że likwidacja odstępstwa może być usunięta przez zmiany w konstrukcji wykusza, nie oznacza, że zmiany nie mogą dotyczyć pozostałych parametrów całego obiektu. Przy czym wyraźnie podkreślić trzeba, że decyzja nakazująca odnosi się jedynie do segmentu nr 18, a nie do całego zespołu segmentów.
Skarżący są bowiem właścicielami jedynie tego segmentu i tylko w tym zakresie może dotyczyć ich nałożony obowiązek. Do projektanta zaś i oceniających projekt organów należała będzie ocena, czy dla wykonania decyzji wystarczające będzie zaprojektowanie i wprowadzenie zmian tylko w odniesieniu do kondygnacji, na której znajduje się wykusz albowiem, zgodnie z art. 51 ust 1 pkt 3 Prawa budowlanego przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.
Z tych wszystkich względów uznając, iż skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.