Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2012 r. oddalił skargę [...] Spółka Jawna [...] na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzory Budowlanego w Krakowie z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2010 r. znak: [...], którą nakazano "[...]" Spółce Jawnej, [...] z siedzibą przy ul. [...] w K., inwestorowi robót budowlanych prowadzących do zmiany użytkowania, wykonywanych w budynku przy ul. [...] w K. bez wymaganej zgody właściwego organu architektoniczno-budowlanego, obowiązek doprowadzenia przebudowanych pomieszczeń: magazynowego i zaplecza, zlokalizowanych w budynku przy ul. [...] w K. do stanu poprzedniego.
Sąd oparł swe rozważania o następujący stan faktyczny sprawy.
Decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał "[...]" Spółce Jawnej, [...] z siedzibą przy ul. [...] w K., inwestorowi robót budowlanych prowadzących do zmiany użytkowania, wykonywanych w budynku przy ul. [...] w K. bez wymaganej zgody właściwego organu architektoniczno-budowlanego obowiązek doprowadzenia przebudowanych pomieszczeń: magazynowego i zaplecza, zlokalizowanych w budynku przy ul. [...] w K. do stanu poprzedniego poprzez:
- - demontaż zamontowanego w pomieszczeniu magazynu, pieca do spopielania zwłok wraz z przynależnymi do niego instalacjami,
- - zamurowanie wykonanego otworu technologicznego pomiędzy pomieszczeniem magazynu i zaplecza,
- - zdemontowanie zamontowanych w otworze bramy garażowej od strony wschodniej drzwi wejściowych 90 cm oraz okna i przywrócenie rozwiązania poprzedniego.
Decyzję tą oparto na art. 51 ust. 1 pkt 1, art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2006 r. Nr 156 poz. 1118 z późniejszymi zmianami) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623). W dniu 18.03.2009 r. PINB w K. – Powiat Grodzki przeprowadził kontrolę przedmiotowego obiektu budowlanego w obecności współwłaścicieli p. W. G. oraz pełnomocnika firmy "[...]", Pana Z. B. W jej wyniku stwierdzono dokonanie przebudowy pomieszczeń: magazynu i zaplecza przedmiotowego budynku dokonanej w wyniku robót budowlano-montażowych poprzez zamontowanie w pomieszczeniu magazynu, pieca do spopielania zwłok wraz ze stalowym kominem wyprowadzanym ponad dach przedmiotowego budynku, wykonanie otworu technologicznego pomiędzy pomieszczeniem magazynu i zaplecza, wykonanie kanału technologicznego wraz z prowadnicami i wózkiem technologicznym w pomieszczeniu zaplecza, zamontowanie w otworze bramy garażowej od strony wschodniej drzwi wejściowych 90 cm oraz okna.
Inwestor oświadczył do protokołu kontroli, że nie dokonał zgłoszenia zamiaru wykonania powyższych robót do właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej. Podczas kolejnej kontroli pomieszczeń magazynu i zaplecza w dniu 31.03.2009 r. przedstawiciele PINB w K.– Powiat Grodzki ustalono, że do pieca spopielania zwłok jest doprowadzona instalacja gazowa i elektryczna. Następnie w dniu 26.06.2009r. przedstawiciele PINB w K. – Powiat Grodzki przeprowadzili czynności kontrolne w celu uzupełnienia materiału dowodowego, czego efektem było ustalenie, iż komin stalowy odprowadzający spaliny z pieca kremacyjnego ponad dachem jest obłożony płytą imitującą komin ceglany. Stan faktyczny dokonanych prac pozwolił PINB w K. stwierdzić, że wykonane roboty budowlane należy traktować w świetle przepisu art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego jako przebudowę, gdyż został zmieniony układ funkcjonalny. PINB nakazał na podstawie art. 50 ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca Prawo budowlane wstrzymanie prowadzonych robót budowlanych.
Organ w przedmiotowej sprawie nie wstrzymał jednak robót budowlanych, gdyż były one już wówczas wykonywane, co w opinii organu wykluczało wstrzymanie robót na podstawie art. 50 ust. 1 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawo budowlane, jednocześnie na podstawie art. 81 c ust 2 ustawy Prawo budowlane postanowieniem z dnia [...].03.2010r., znak: [...] nałożył natomiast na firmę "[...]" Spółka Jawna, [...] z siedziba przy ul. [...] w K., obowiązek przedłożenia dokumentów niezbędnych do dalszego prowadzenia postępowania mającego na celu doprowadzenie wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. PINB stwierdził, że z przedłożonej przez inwestora ekspertyzy technicznej nr [...] "Ocena prawidłowości wykonania prac budowlanych w budynku przy ul. [...] w K." wynika, że nie są spełnione wszystkie warunki konieczne do funkcjonowania przedmiotowego pieca kremacyjnego ww. obiekcie.
W związku z tym PINB w K., stwierdził że przedmiotowe roboty budowlane realizowane w budynku przy ul. [...] w K. prowadzą bezpośrednio do zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku. W tej sytuacji organ uznał, za bezzasadne nałożenie na inwestora w trybie art. 51 ust 1 pkt 2 ustawy prawo budowlane obowiązku wykonania robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Fakt nieprzedłożenia przez inwestora wszystkich dokumentów żądanych postanowieniem z dnia [...].03.2010r. umożliwił PINB w K. – Powiat Grodzki, stwierdzenie, iż nie możliwe jest zalegalizowanie robót budowlanych polegających na przebudowie pomieszczeń: magazynowego i zaplecza, zlokalizowanych w budynku przy ul. [...] w K..
Odwołanie od tej decyzji wniosła A. A. – B. zarzucając naruszenie przepisu art. 51 ust. 1 pkt. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez nakazanie demontażu pieca wraz z przynależnymi do niego instalacjami zamontowanego w pomieszczeniu magazynu, bez wcześniejszego rozważenia możliwości zalegalizowania wykonanych robót budowlanych w trybie art. 51 ust. 1 pkt. 2 ustawy Prawo Budowlane.
Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. znak: [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Jako podstawę rozstrzygnięcia wskazano art. 138 par. 1 pkt. 1 i art. 104 kpa w związku z art. 51 ust. 1 pkt 1 oraz art. 80 ust. 2 i art. 83 ust 2 Prawo budowlane. W uzasadnieniu organ stwierdził, że decyzja wydana w oparciu o art. 51 ust 1 pkt Prawa budowlanego, pomimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. W ocenie organu II instancji PINB prawidło zakwalifikował w/w roboty budowlane jako przebudowę, o której mowa w art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.
W dniu 8 sierpnia 2011 r., na podstawie pisma Biura Planowania Zagospodarowania Przestrzennego z dnia 4 sierpnia 2011 r., znak: [...], WINB uzyskał informację, iż działka nr [...], na której usytuowany jest budynek przy ul. [...] w K., od dnia [...] grudnia 2010 r. objęta jest ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta Krakowa nr CXV/1555/10 z dnia 10 listopada 2010 r. Z treści pisma przesłanego WINB wynika ponadto, że w/w działka znajduje się na terenie oznaczonym na rysunku planu jako UP1: tereny zabudowy usługowej – usługi publiczne. Z treści par. 51 ust. 3 pkt 5 wynika że do terenów działalności usługowej zalicza się także obiekty i urządzenia związane z działalnością pogrzebową i pokrewną, z uwzględnieniem ograniczeń wynikających z par. 8 ust.6. Przepis ten stanowi, że "W granicach obszaru objętego planem (...) obowiązuje zakaz lokalizacji spalarni zwłok". Na podstawie przytoczonego przepisu WINB stwierdził, że przy ul.[...] w K. nie jest możliwa lokalizacja spalarni zwłok.
Wobec powyższego zdaniem organu brak było podstaw do wydania w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego decyzji nakazującej wykonanie określonych robót budowlanych mających na celu doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Organ odwoławczy stwierdził, że nakaz doprowadzenia przebudowanych pomieszczeń do stanu poprzedniego jest uzasadniony, jednak z innych przyczyn niż wskazane przez PINB w uzasadnieniu jego rozstrzygnięcia. Mając na względzie powyższe organ II instancji uznał przedmiotową decyzję z słuszną, chociaż z innych powodów niż wskazał organ I instancji.
Odnosząc się do zarzutów strony odwołującej, WINB uznał je za niezasadne. Organ podniósł, iż nie można rozpatrywać wykonanych robót w oderwaniu od celu, któremu służyły. Na zamiar użytkowania, a nie tylko przechowywania pieca, wskazuje bowiem zakres wykonanych robót budowlanych, ustalony w trakcie czynności kontrolnych przeprowadzonych przez PINB w dniach 18 marca 2009 r., 31 marca 2009 r. oraz 22 czerwca 2009 r., a w szczególności wykonanie komina, który został wyprowadzony ponad dach budynku. W ocenie WINB nie ma zatem znaczenia, czy w chwili obecnej piec jest faktycznie użytkowany, czy też jedynie gotowy do użytku. W przedmiotowej sprawie inwestor prowadził roboty budowlane, które miały na celu stworzenie warunków niezbędnych do uruchomienia pieca gazowego służącego do spopielania zwłok, nie zaś do jego bezpiecznego przechowywania.
Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła "[...]" Spółka Jawna [...]. Głównym zarzutem skargi było błędne twierdzenie organów o zmianie przeznaczenia obiektu budowlanego. W jej interpretacji, z faktu ustalenia przez organy nadzoru budowlanego, że budynek jest zakładem pogrzebowym nieodłącznie wynika również świadczenie usług pogrzebowych (w tym również polegających na spopielaniu zwłok ludzkich) w istocie więc nie powoduje to zmiany przeznaczenia budynku. Dalszy zakres prac w jej ocenie także nie prowadził do zmiany przeznaczenia budynku.
Skarżąca podniosła ponadto, że zarówno piec wyposażony w komin, jak i kanał technologiczny z prowadnicami i wózkiem są jedynie urządzeniami technicznymi, które nie podlegają regulacjom prawa budowlanego zgodnie z treścią art. 3 pkt 3 pr. bud. Dalej wskazywała, że ponieważ urządzenia te są zamontowane wewnątrz budynku nie są obiektami budowlanymi i nie można ich zakwalifikować jako wykonywanie robót budowlanych. Strona skarżąca wskazała, że organ II instancji wadliwie przyjął, że na terenie, na którym znajduje się budynek, miejscowy plan zabrania funkcjonowania spalarni zwłok ludzkich. Powołując się na redakcję § 8 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskazywała, że plan nie przewiduje żadnych ograniczeń w zakresie usług pogrzebowych. Organ nadzoru budowlanego powołał się na ograniczenia wynikające z § 8 ust. 1 pkt 6 m.p.z.p., lecz norma ta nie została przywołana w par. 52 ust. 3 pkt 5 m.p.z.p. Poza tym przepis § 8 ust. 1 pkt 6 m.p.z.p. zakazuje lokalizacji spalarni, rozumianej jako spalarnia odpadów co należy rozumieć inaczej niż spopielarnię zwłok ludzkich.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu sprawy uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Decyzja organu nadzoru budowlanego wydana w tzw. postępowaniu naprawczym, nakładająca na inwestora obowiązek doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego, zdaniem sądu decyzja była prawidłowa. Prawidłowo też została dokonana przez organ odwoławczy kwalifikacja prawna wykonanych prac oraz podstawa prawna nakazu kierowanego do inwestora.
Sąd zaznaczył, że prace wykonane przez stronę skarżącą a polegające na przystosowaniu pomieszczenia magazynu do funkcji spopielani zwłok, poprzez montaż specjalistycznego pieca wraz z kanałem i otworem technologicznym a także zamurowanie dotychczasowej bramy i wykonanie drzwi i okna, organ prawidłowo zakwalifikował jako przebudowę, rozumianą zgodnie z art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane. Sąd I instancji nie miał wątpliwości, iż przystosowanie pomieszczeń magazynowych do spopielania ludzkich zwłok to zmiana parametrów użytkowych i technicznych obiektu budowlanego. Inne są bowiem wymagania i parametry techniczne obiektów budowlanych funkcjonujących jako magazyny a inne obiektów przeznaczonych do spopielania zwłok. Zaznaczył także, że obojętne jest, czy wszystkie prace wykonane przy przebudowie można zakwalifikować jako prace budowlane. Istotne jest bowiem to, że w wyniku tych prac (które częściowo mogą nie mieć charakteru robót budowlanych ale instalacji obiektów lub urządzeń już gotowych), obiekt o dotychczasowych parametrach technicznych i użytkowych parametry te zmienia.
Sąd uznał, że zamontowany w obiekcie piec do spopielania zwłok jest obiektem budowlanym i podlega regulacjom ustawy Prawo budowlane. W ocenie Sądu obiektem budowlanym był zarówno budynek magazynu wraz z zamontowanymi urządzeniami do spopielania zwłok jako obiekt stanowiący całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami, jak również zamontowany tam piec do spopielania zwłok wraz z urządzeniami mu towarzyszącymi (kanał technologiczny) jako wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne - odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową.
Sąd I instancji wskazał, że zakwalifikowanie prac wykonanych w przedmiotowym budynku jako wykonanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, do których zastosowanie ma tzw. postępowanie naprawcze było prawidłowe. Możliwość wstrzymania tych prac prowadzonych bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia przewidywał art. 50 ustawy Prawo budowlane. Z kolei przepis art. 51 ust 1 tejże ustawy dawał uprawnienie organowi, iż przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji: nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania.
Dalej Sąd zaznaczył, że na podstawie art. 50 ust 7 przepis ten stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 – (czyli między innymi bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia). Sąd uznał, że wykonanie prac o charakterze prac budowlanych i montażowych (instalacji urządzeń i obiektów) w wyniku których powstaje obiekt budowlany (budowla), sklasyfikowanych jako przebudowa należy zakwalifikować jako inny niż określony w art. 48 lub 49b ust 1 przypadek wykonania prac budowlanych, do którego stosować należy regulację zawartą w art. 51 ust 1 ustawy Prawo budowlane. Przesądza o tym charakter wykonanych prac tj. zmiana parametrów technicznych i użytkowych obiektu budowlanego które z definicji nie mogą podlegać procedurze rozbiórkowej (art. 48 i 49b ustawy Prawo budowlane).
Nakaz rozbiórki nie może być bowiem kierowany do przedmiotu postępowania jakim jest piec do spopielania zwłok. Może być natomiast na inwestora nałożony obowiązek - nakaz doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego, sprowadzający się faktycznie do nakazu demontażu zainstalowanego obiektu lub urządzenia.
Zdaniem Sądu I instancji organ prawidłowo zastosował także prawo materialne. Zgodnie z przywołanym wyżej art. 51 ust 1 pkt 1 nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, nie mogło mieć zastosowania. Ustalając, iż lokalizacja spopielani zwłok jest sprzeczna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, organ nadzoru budowlanego nie miał możliwości nałożenia na inwestora obowiązków mających na celu legalizacje przedsięwzięcia, z uwagi na niemożność sytuowania tego typu obiektów w obszarze na którym doszło do przedmiotowego zainwestowania. Nakaz doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego mógł w tej sytuacji być jedynym poprawnym rozstrzygnięciem organu kończącym postępowanie naprawcze.
Sąd zaprzeczył, iż plan miejscowy dopuszczał sytuowanie w tym obszarze spopielani zwłok. Zgodnie bowiem z § 8 ust 1 pkt 6 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta Krakowa nr CXV/1555/10 z dnia 10 listopada 2010 r., w granicach obszaru objętego planem obowiązuje zakaz lokalizacji spalarni zwłok. Czytając ten przepis łącznie z § 52 ust 1 pkt 5 planu stwierdzić należy, iż w obszarze planu oznaczonym jako UP1, gdzie zlokalizowany jest przedmiotowy obiekt budowlany, dopuszcza się lokalizację obiektów i urządzeń związanych z działalnością pogrzebowa i pokrewną z wyjątkiem lokalizacji spopielani (spalarni) zwłok.
Sąd podkreślił, że fakt, iż w uchwale wystąpił błąd co do oznaczenia jednostki redakcyjnej zawierającej zakaz tej lokalizacji (w § 52 ust 1 pkt 5 wskazującym na ograniczenia w dozwolonej planem lokalizacji usług pogrzebowych błędnie oznaczono jednostkę redakcyjną – zamiast § 8 ust 1 pkt 6 wpisano § 8 ust 6) nie zmienia w żaden sposób faktu, iż w ustaleniach ogólnych planu znalazł się zapis zakazujący lokalizacji spalarni zwłok na całym obszarze objętym tym planem - także oznaczonym jako UP1 teren zabudowy usługowej – usługi publiczne.
Zdaniem sądu termin jakim posługuje się uchwała tj. spalarnia zwłok jest zakresowo tożsamy z terminem spopielania zwłok, używanym przez skarżącą. Jak uznał Sąd obydwa przytoczone wyżej terminy w ten sam precyzyjny sposób opisują jego przeznaczenie. Możliwość użycia różnych językowych terminów do określenia tego samego urządzenia nie może wpływać na odczytywanie zamieszczonych w planie miejscowym zakazów jego lokalizacji.
Dalej Sąd zaznaczył, że zaskarżona decyzja nie dotyczyła zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu, ale tzw. postępowania naprawczego. Organ wskazał wyraźnie podstawę prawną rozstrzygnięcia tj. art. 51 ust 1 pkt 1 ustawy prawo budowlane, a uzasadnienie decyzji nie pozostawia wątpliwości jaka jest intencja organu i co stanowi przedmiot jego wyrzeczenia. Wprawdzie organ I instancji postępowanie początkowo prowadził jako postępowanie w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu (postanowienie z [...] marca 2009 r.), zakończył ją jednak decyzją wydaną w trybie postępowania naprawczego. Taką też podstawę prawną wskazał.
W ocenie Sądu nie było podstaw do prowadzenia postępowania w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania obiektu w oparciu o art. 71 ust 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Sąd wskazał, że nie wystarcza zatem przystosowanie pomieszczeń do podjęcia działalności, która zmieni dotychczasowe przeznaczenie obiektu ale ustawa wymaga by, aby mówić o zmianie sposobu użytkowania, taka działalność musi być faktycznie podjęta. Z materiału znajdującego się w aktach sprawy jak również z treści decyzji nie wynika, aby poza przystosowaniem obiektu jako spalarni (spopielani) zwłok doszło tam do faktycznego rozpoczęcia tego typu działalności.
Od powyższego wyroku z dnia 20 kwietnia 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 93/12 skarżąca spółka wniosła skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości, zarzucając naruszenie prawa materialnego i przepisów postępowania. Wniosła o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Krakowie, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Uchybienia wyroku strona skarżąca upatrywała w naruszeniu:
- - art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 3 pkt 7 oraz art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity z 2010 r.; Nr 243, poz. 1623 z późn. zm., dalej: pr. bud.) poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 1 pr. bud. wskutek błędnej wykładni art. 3 pkt 7 pr. bud. i art. 3 pkt 3 pr. bud. polegającej na uznaniu, że piec do spopielania zwłok ludzkich jest budowlą, a w konsekwencji jego montaż w magazynie wraz z zapleczem jest robotą budowlaną i był elementem przebudowy tego budynku, co z kolei doprowadziło do błędnego przyjęcia, iż w wyniku wykonania czynności montażu pieca wraz z pozostałymi robotami budowlanymi, obiekt budowlany stał się spopielarnią zwłok, co w konsekwencji doprowadziło do konieczności wydania nakazu przywrócenia do stanu poprzedniego wobec sprzeczności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i niemożności zalegalizowania robót budowlany polegających na wykonaniu drzwi 90 cm i okna w otworze bramy garażowej i wykonania otworu technologicznego,
- - art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z § 8 ust. 1 pkt 6 oraz § 52 ust. 1 pkt 5 uchwały Rady Miasta Krakowa nr CXV/1555/10 z dnia 10 listopada 2010 roku poprzez błędną wykładnię § 52 ust. 1 pkt 5 polegającą na przyjęciu, iż odesłanie do § 8 ust. 6 uchwały jest w istocie odesłaniem do art. 8 ust. 1 pkt 6 uchwały oraz błędną wykładnię pojęcia "spalarnia" i uznanie, iż jest ona tożsama ze spopielarnią zwłok ludzkich,
- - art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., dalej k.p.a.) poprzez zaaprobowanie zmiany przedmiotu postępowania dopiero w postępowaniu odwoławczym - albowiem pozbawiało stronę uprawnienia do dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego,
- - art. 3 § 1 i art. 145 § pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7,77, 80 i 107 § 3 k.p.a. poprzez zaaprobowanie błędnie ustalonego stanu faktycznego w zakresie rodzaju robót budowlanych oraz rodzaju innych czynności, które zostały wykonane w budynku magazynu oraz naruszenie obowiązku zebrania pełnego materiału dowodowego i błędnej kwalifikacji faktycznej tych czynności oraz urządzeń znajdujących się w przedmiotowym budynku (w tym pieca do spopielania zwłok), co doprowadziło do zaaprobowania błędnej decyzji opartej na niewłaściwych przesłankach, a zatem mogło mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca przywołała argumentację podważającą zasadność ustaleń faktycznych organów, przyjętych za prawidłowe przez Sąd I instancji. Wnioski oparte na tych ustaleniach jej zdaniem doprowadziły do wydania błędnego wyroku.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza, iż podstawy, na jakich zostaje oparta skarga kasacyjna wyznaczają kierunek i zakres kontroli kasacyjnej zaskarżonego wyroku. W myśl art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu przepisów prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Jednocześnie zgodnie z art. 176 P.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ona zaskarżona w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem żądanego uchylenia lub zmiany.
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzuty skargi kasacyjnej nie mogą odnieść zamierzonego skutku.
Zgodnie z art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane za budowlę uznaje się każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: obiekty liniowe, lotniska, mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne (fortyfikacje), ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni wiatrowych, elektrowni jądrowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową.
Za roboty budowlane w myśl art. 3 pkt 7 tej ustawy uznaje się budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego.
Natomiast przebudową jest wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji – art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane.
Odnosząc się do tych definicji i stanu faktycznego stwierdzonego na nieruchomości inwestora należy uznać, że wykonanie pieca do spopielania zwłok ludzkich wraz z dołączonymi do niego instalacjami oraz kanałem technologicznym należało uznać za roboty budowlane, a w szczególności przebudowę istniejącego obiektu budowlanego. Poprzez zamontowanie pieca w pomieszczeniu magazynu, wykonanie komina wraz z konstrukcją wsporczą wyprowadzonego ponad dach dotychczasowe pomieszczenie do składowania utraciło swoją funkcję i stało się pomieszczeniem spalarni. Fakt doprowadzenia instalacji elektrycznej i gazowej dla potrzeb pieca oraz wykonanie dojść do infrastruktury technicznej pieca oraz wykonanie kanału technologicznego w pomieszczeniu zaplecza połączonego z magazynem otworem w ścianie wskazuje na planowane użytkowanie tegoż pieca zgodnie z jego przeznaczeniem, a nie jedynie przechowywanie. Całokształt dokonanych przez inwestora prac wskazuje na zamiar użytkowania pieca, a zatem parametry użytkowe magazynu uległy zmianie wskutek wzniesienia pieca i dokonania innych prac budowlanych w postaci wykucia w ścianie otworu na kanał technologiczny, wyprowadzenie komina ponad dach i jego obudowanie, przebudowanie ściany z bramą garażową na ścianę z oknami i drzwiami na potrzeby jego przyszłej działalności.
W związku z powyższym dla wykonania tego rodzaju robót budowlanych należało zgodnie z art. 28 ust 1 ustawy Prawo budowlane uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę.
Z okoliczności sprawy wynika, że inwestor tego nie uczynił. W związku z powyższym należało wszcząć procedurę naprawczą w oparciu o art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, w wyniku której zgodnie z art. 51 ust.1 tej ustawy organ mógł zastosować przewidziane w tym przepisie środki tj. nakazać zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo nałożyć obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.
Z uwagi na ukończenie przebudowy w kształcie stwierdzonym podczas kontroli PINB organ ten zasadnie przyjął, że nakaz zaniechania dalszych robót budowlanych nie jest uzasadniony. Mając do wyboru inne wskazane powyżej możliwości przedsięwziął działania, by zalegalizować przebudowę poprzez nakazanie doprowadzenia jej do stanu zgodnego z prawem. W tym celu w oparciu o art. 81c zobowiązał inwestora do przekazania określonych dokumentów wskazujących na legalność inwestycji z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i ekspertyz stwierdzających poprawność wykonania robót budowlanych.
Dokumentacja taka w żądanym zakresie nie została dostarczona wobec czego PINB stwierdził, że nie ma możliwości usankcjonowania dokonanych robót i zakończył postępowanie naprawcze nakazując doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego zgodnie z dyspozycją art. 51 ust 1 pkt 1.
Zgodzić należy się z organem II instancji, że w okolicznościach niniejszej sprawy brak jest podstaw do legalizacji wykonanej przebudowy. Uzyskane przez MWINB w wyniku postępowania wyjaśniającego informacje o obowiązywaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru, na którym zlokalizowana jest badana inwestycja i wynikający z niego zakaz sytuowania na całym obszarze objętym tym planem spalarni wykluczają taką możliwość. Zgodzić należy się z sądem I instancji, iż postanowienia w tym względzie zawiera §8 ust.1pkt.6 uchwały Rady Miasta Krakowa nr CXV/1555/10 z dnia 10 listopada 2010 r. Z przepisu §52 ust.1pkt.5 planu wynika, że na tym obszarze dopuszcza się lokalizację obiektów i urządzeń związanych z działalnością pogrzebową i pokrewną z wyjątkiem lokalizacji spopielani (spalarni) zwłok. Zdaniem NSA pomyłka redakcyjna w postaci odwołania do zakazu z § 8 ust 6 zamiast § ust 1 pkt 6 nie uniemożliwia określenia ograniczeń dla obszaru UP 1. W planie nie ma innego § 8 który zawierałby ustępy od nr 1 do 6 a zatem błędna redakcja odesłania nie uniemożliwia odczytania, który zakaz miał na myśli legislator.
Same spory terminologiczne czy "spopielania" jest tym samym co "spalarnia" należy uznać zdaniem NSA za nieistotne dla sprawy. Jeden i drugi rodzaj działalności sprowadza się do emisji substancji pochodzących ze spalania i właśnie w tym zakresie zapis planu miał wykluczyć lokalizowanie takich inwestycji na wskazanym obszarze.
Tym samym za niezasadne uznać należało zarzuty skargi kasacyjnej co do naruszenia prawa materialnego w normach art. 51 ust.1pkt.1 w związku z art.3 pkt.7, art.3pkt.3 ustawy Prawo budowlane, a także art. 51 ust.1 pkt.1 w związku z §8 ust.1 pkt.6 oraz §52 ust.1pkt.5 uchwały Rady Miasta Krakowa nr CXV/1555/10 z dnia 10 listopada 2010r.
Nieuprawniony okazał się zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 §1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7,77, 80 i 107 § 3 k.p.a. Organy prowadzące postępowanie rzetelnie zebrały i przeanalizowały cały materiał dowodowy zgromadzony w sprawie. Dokonując jego analizy nie przekroczyły zasady swobodnej oceny dowodów a zwłaszcza nie dopuściły się dowolności w tym zakresie. Uzasadnienia decyzji wskazywały przesłanki, które zadecydowały o podjęciu decyzji w oparciu o zastosowany przepis prawa budowlanego. Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie organy ustaliły, które z prac wykonanych w obiekcie stanowiły roboty budowlane.
Nie ma racji skarżący kasacyjnie, że Sąd I instancji zaaprobował naruszenie przepisu art. 15 kpa. W istocie bowiem organy w niniejszej sprawie nie dopuściły się naruszenia tej normy. Decyzje nadzoru budowlanego wydane w trybie art. art. 51 ust 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane były efektem uchylenia przez organ II instancji decyzji PINB, wydanej na podstawie art. 71a ust.4a tegoż prawa. W trybie art. 51 ust.1 pkt.1 wydana była zatem zarówno decyzja I jak i II instancji.
Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 P.p.s.a.