Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 28 maja 2020 r. sygn. akt II SA/Go 182/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), oddalił skargę M. K. na postanowienie L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 13 marca 2020 r. nr... w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania.
Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z 13 marca 2020 r. – na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.; dalej: k.p.a.) w zw. z art. 144 k.p.a. utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 29 stycznia 2020 r. nr... Postanowieniem tym, powołując się na treść art. 61a § 1 k.p.a., organ pierwszej instancji odmówił wszczęcia postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku zlokalizowanego w N. przy ul. J. B.... na działce nr..., bez wymaganego zgłoszenia. W uzasadnieniu postanowienia wskazał, że postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu ma charakter odformalizowany i nie zakłada udziału w nim innych podmiotów aniżeli inwestor. W związku z tym PINB przyjął, że M. K. nie jest stroną w tym postępowaniu.
Organ odwoławczy uznał, że rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji jest prawidłowe, jednak podstawą odmowy wszczęcia postępowania nie powinno być wniesienie żądania przez osobę niebędącą stroną lecz niemożność wszczęcia postępowania z "innych uzasadnionych przyczyn". Mianowicie wskazał, że w sprawie dotyczącej zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku PINB przeprowadził już postępowanie, które zakończyło się decyzją z 26 sierpnia 2018 r. o umorzeniu postępowania. Kolejna decyzja podjęta w niniejszej sprawie przez PINB byłaby obarczona wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., polegającą na ponownym rozstrzygnięciu sprawy już poprzednio rozstrzygniętej decyzją ostateczną.
Powyższe postanowienie stało się przedmiotem skargi M. K..
W odpowiedzi na skargę LWINB wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując argumentację podniesioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił to stanowisko. Wskazał, że przesłanka z "innych uzasadnionych przyczyn" nie została skonkretyzowana w Kodeksie postępowania administracyjnego. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęte jest natomiast, że są to okoliczności, które w oczywisty sposób stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania administracyjnego.
Sąd powołał się na uzasadnienie postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, w którym wskazano, że w sprawie dotyczącej zmiany sposobu użytkowania budynku zlokalizowanego w N. przy ul. J. B.... na działce nr..., bez wymaganego zgłoszenia, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przeprowadził już postępowanie administracyjne, które zakończyło się decyzją z 26 sierpnia 2018 r. nr... o umorzeniu tego postępowania. Decyzja ta jest ostateczna i prawomocna. Powyższa okoliczność, zdaniem Sądu istotna z punktu widzenia prawidłowości dalszych czynności procesowych podjętych w przedmiocie wniosku skarżącej, była zatem znana organowi pierwszej instancji w dniu wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania.
Sąd podał, że skarżąca podnosi w skardze, iż we wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku wskazywano, że od czasu wydania decyzji z 26 sierpnia 2018 r. sposób wykorzystywania budynku mógł ulec zmianie, a w szczególności zintensyfikowało się wykorzystywanie nieruchomości na cele niezgodne z funkcją budynku jednorodzinnego. Istotnie, na stronach 6 i 7 wniosku o wszczęcie postępowania skarżąca zwróciła uwagę na te kwestie, dołączając do wniosku 12 zdjęć obrazujących tę intensyfikację. Na zdjęciach tych widnieją samochody osobowe zaparkowane na terenie działki nr... jak i na ulicy przed nieruchomością.
Odnosząc się do tych okoliczności Sąd Wojewódzki wskazał, że zasadnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w decyzji z 26 sierpnia 2019 r. zwrócił uwagę – powołując się w tym zakresie na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 stycznia 2014 r. sygn. akt II OSK 2069/12 – że nie jest uprawnione przyjmowanie, iż podnajem pokoi mieszkalnych w domu jednorodzinnym w oparciu o zawarte umowy cywilnoprawne mieści się w pojęciu usług hotelarskich zdefiniowanych w art. 3 pkt 8 cyt. ustawy o usługach turystycznych. Zatem także wzrost liczby osób wynajmujących pokoje, nie oznacza, że nastąpiła (od uprawomocnienia się decyzji z 26 sierpnia 2018 r.) zmiana sposobu użytkowania budynku jako budynku zamieszkania zbiorowego.
Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, co do tego, że w niniejszym przypadku zachodziła "inna uzasadniona przyczyna", o której mowa w art. 61a § 1 k.p.a., więc zasadną była odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie z wniosku z 27 grudnia 2019 r. Nadto, w ocenie Sądu, ponowne rozpoznanie i merytoryczne orzeczenie w sprawie rozstrzygniętej ostateczną decyzją pociągałoby za sobą sankcję nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. – co przesądziło o konieczności odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił, o czym orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a.
W skardze kasacyjnej M. K. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Oświadczyła, iż zrzeka się rozprawy i wnosi o wydanie wyroku na posiedzeniu niejawnym.
Jako podstawę kasacyjną skargi wskazano naruszenie przepisu prawa materialnego art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.) i § 3 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1422; dalej: Rozporządzenie z 12 kwietnia 2002 r.), przez ich błędną wykładnię wyrażającą się w przyjęciu, że podnajem pokoi mieszkalnych w domu jednorodzinnym w oparciu o zawarte umowy cywilnoprawne nie stanowi usług hotelarskich i nie powoduje zmiany sposobu użytkowania budynku, w sytuacji gdy krótkoterminowy wynajem miejsc noclegowych w budynku mieszkalnym jednorodzinnym niespokrewnionym ze sobą osobom świadczy o zmianie przeznaczenia budynku na budynek zamieszkania zbiorowego, co pociąga za sobą zmiany warunków bezpieczeństwa pożarowego, higieniczno-sanitarnych i wielkości lub układu obciążeń.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że przedmiotowy budynek wybudowano jako mieszkalny jednorodzinny. Według skarżącej krótkotrwały wynajem miejsc noclegowych w pokojach w budynku jednorodzinnym osobom ze sobą niespokrewnionym prowadzi do zmiany sposobu użytkowania budynku na budynek zamieszkania zbiorowego w rozumieniu § 3 pkt 5 Rozporządzenia z 12 kwietnia 2012 r., do którego stosuje się warunki higieniczno-sanitarne określone w dalszych przepisach Rozporządzenia.
Należy więc każdorazowo ocenić, czy wynajem pokoi w budynku jednorodzinnym nie prowadzi do zmiany na budynek "przeznaczony do okresowego pobytu ludzi" – w rozumieniu § 3 pkt 5 Rozporządzenia z 10 kwietnia 2002 r. Dlatego mimo uprzedniego wydania decyzji umarzającej z dnia 26 sierpnia 2019 r. intensyfikacja wykorzystania nieruchomości na cele niezgodne z funkcją budynku jednorodzinnego, w tym w szczególności wzrost liczby najemców, uzasadnia wszczęcie nowego postępowania obejmującego okres od daty uprawomocnienia się decyzji z 26 sierpnia 2019 r.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na wstępie należy wskazać, że na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.) skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Z uwagi na intensyfikację rozwoju epidemii, przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących, przy czym nie można było przeprowadzić rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.
Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.
Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie z uwagi na zasadność zarzutu dotyczącego naruszenia art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowalnego i § 3 pkt 5 Rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r.
Sąd Wojewódzki kierując się bowiem niewłaściwą wykładnią wymienionych przepisów wyprowadził błędne wnioski, że w sprawie niniejszej zasadne było wydanie przez organ pierwszej instancji postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a.
Mianowicie Sąd Wojewódzki podzielił stanowisko organu odwoławczego, że wobec wydania decyzji z 26 sierpnia 2014 r. o umorzeniu postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku jednorodzinnego zachodziła przeszkoda do ponownego wszczęcia postępowania w tożsamej sprawie.
Przede wszystkim Sąd Wojewódzki wskazał na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 stycznia 2014 r. sygn. II OSK 2069/12, w którym wyrażano pogląd, że nie jest uprawnione przyjmowanie, że podnajem pokoi mieszkalnych w domu jednorodzinnym w oparciu o zawarte umowy cywilnoprawne mieści się w pojęciu usług hotelarskich zdefiniowanych w art. 3 pkt 8 ustawy o usługach turystycznych. Opierając się na wymienionym wyroku Sąd Wojewódzki wywiódł błędnie, że wskazywana przez skarżącą zmiana wykorzystywania przedmiotowego budynku, a konkretnie wzrost liczby osób wynajmujących pokoje od czasu zakończenia poprzedniej sprawy, nie oznacza, że nastąpiła zmiana sposobu użytkowania budynku jako budynku zamieszkania zbiorowego.
Wyrażając taką ocenę, Sąd Wojewódzki nie uwzględnił ukształtowanego orzecznictwa w analogicznych sprawach związanych ze zmianą sposobu użytkowania budynków jednorodzinnych na budynki przeznaczone do zamieszkania zbiorowego w rozumieniu § 3 pkt 5 Rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. W wyroku z 15 lutego 2018 r. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że prawodawca konstruując definicję budynku zamieszkania zbiorowego (§ 3 pkt 5 ww. Rozporządzenia) nie wprowadził dolnego limitu osób, których przebywanie w określonym budynku warunkuje zaliczenie go do tego rodzaju obiektu. Decydującym kryterium pozostaje przeznaczenie budynku do okresowego pobytu ludzi, a dalsze wyliczenie (m.in. hotel, motel, pensjonat) ma jedynie charakter przykładowy.
W tego typu sprawach Sądy przyjmują, że przez zmianę sposobu użytkowania obiektu lub jego części należy rozumieć nie tylko przeznaczenie obiektu do innego rodzaju użytkowania, lecz także zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu, jeżeli wywołuje skutki określone w art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego (por. wyrok WSA z 29 czerwca 2005 r. VII SA/Wa 476/05; wyrok NSA z 16 lipca 2020 r. II OSK 737/20). W poszczególnych wyrokach wskazano, że mimo zachowania funkcji mieszkalnej zmiana kategorii budynku jednorodzinnego na budynek zamieszkania zbiorowego wiąże się też z potrzebą zastosowania odpowiednich norm techniczno-budowlanych w zakresie warunków higieniczno-sanitarnych, warunków bezpieczeństwa pożarowego (por. wyrok NSA z 15 lutego 2018 r. II OSK 3220/17; wyrok NSA z 30 stycznia 2020 r. II OSK 109/20; wyrok WSA z 23 maja 2018 r. II SA/Gd 205/18). W wymienionych wyrokach zwrócono również uwagę na okoliczność, że użytkowanie budynku zamieszkania zbiorowego powoduje większe uciążliwości dla terenu sąsiedniego niż użytkowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego (m.in. zwiększenie ilości parkujących samochodów).
Z tych względów nieuprawnione było stwierdzenie przez Sąd Wojewódzki prawidłowości odmowy wszczęcia postępowania w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania spornego budynku skoro skarżąca we wniosku wskazywała, że od czasu wydania decyzji z 26 sierpnia 2018 r. zintensyfikowało się wykorzystanie przedmiotowego budynku na cele niezgodne z funkcją budynku jednorodzinnego.
Podane przez skarżącą aktualne okoliczności faktyczne związane z użytkowaniem spornego budynku nie pozwalały na uznanie, że występuje tożsamość stanu faktycznego ze sprawą zakończoną decyzją z 26 sierpnia 2018 r. Tym samym bezpodstawne było rozstrzygnięcie o odmowie wszczęcia postępowania (art. 61a § 1 k.p.a.), podczas gdy rzeczą organu nadzoru budowlanego było wszczęcie postępowania celem wyjaśnienia czy doszło do zmiany użytkowania obiektu budowlanego w sposób określony w art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego, wymagającej wdrożenia procedury z art. 71a Prawa budowlanego.
W konsekwencji uchyleniu podlegał zaskarżony wyrok, jak też postanowienia organów obu instancji na podstawie art. 188 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a.
O kosztach postępowania sądowego orzeczono zgodnie z art. 200 i 203 pkt 1 p.p.s.a.
- - ---------------------- 6