Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 12 lipca 2011 r., sygn. akt II SA/Bk 49/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę J. K. S. o wznowienie postępowania sądowego w sprawie II SA/Bk 570/07 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.
Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych:
Wyrokiem z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Bk 570/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] maja 2007 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.
W dniu [...] stycznia 2011 r. J. K. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę o wznowienie tego postępowania sądowoadministracyjnego, powołując się na art. 270 oraz art. 271 pkt 2 p.p.s.a. oraz wniósł o jej rozpoznanie na rozprawie i dokonanie zmiany zaskarżonego orzeczenia poprzez jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Białymstoku do ponownego merytorycznego rozpoznania. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że z pisma Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] października 2010 r. w sprawie [...] skarżący dowiedział się, że może domagać się wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego zakończonego prawomocnym wyrokiem WSA w Białymstoku z dnia 20 grudnia 2007 r. sygn. akt II SA/Bk 570/07 z uwagi na fakt, że skarżącemu nie została doręczona decyzja organu odwoławczego, ani też nie uczestniczył on w postępowaniu sądowoadministracyjnym zakończonym zaskarżonym wyrokiem z dnia 20 grudnia 2007 r. Skoro więc w sprawie skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2007 r., nr [...] skarżący był pozbawiony możności działania i bez swej winy nie brał udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym, to decyzja organu I instancji - Burmistrza Miasta Bielsk Podlaski została wydana z rażącym naruszeniem prawa i skarżący powinien był uczestniczyć w toczącym się postępowaniu administracyjnym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 12 lipca 2011 r. oddalił skargę. W uzasadnieniu sąd przypomniał, że skarga o wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego jako nadzwyczajny środek zaskarżenia prawomocnych orzeczeń sądów administracyjnych przysługuje od ściśle określonych orzeczeń (prawomocnych, kończących postępowanie) i na ściśle określonych podstawach. Zgodnie z art. 271 pkt 2 p.p.s.a. można żądać wznowienia postępowania z powodu jego nieważności m.in. jeżeli wskutek naruszenia przepisów prawa strona była pozbawiona możności działania, chyba że przed uprawomocnieniem się orzeczenia niemożność działania ustała. Skargę o wznowienie wnosi się w rozpatrywanym przypadku w terminie trzymiesięcznym od dnia, w którym o orzeczeniu dowiedziała się strona (art. 277 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 282 §1 p.p.s.a. sąd rozpoznaje sprawę na nowo w granicach, jakie zakreśla podstawa wznowienia, a następnie, stosownie do okoliczności, oddala skargę albo uwzględniając ją zmienia zaskarżone orzeczenie albo je uchyla i skargę odrzuca lub postępowanie umarza (§2).
Skarżący jako podstawę wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego wskazał przesłankę przewidzianą w art. 271 pkt 2 p.p.s.a., tj. okoliczność, że wskutek naruszenia przepisów prawa była pozbawiona możności działania w sprawie prowadzonej pod sygn. akt VII SA/Bk 570/07.
Podstawa ta powinna być rozumiana podobnie jak przyczyna nieważności określona w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., z dodatkowym warunkiem w postaci związku pomiędzy naruszeniem przepisów prawa a pozbawieniem strony możności działania. Do strony należy wykazanie, że została pozbawiona możności działania wskutek naruszenia przepisów prawa (II GSK 501/10). W judykaturze wielokrotnie podkreślano, że "brak możności działania" jako przesłanka wznowienia postępowania jest wyrazem naruszenia procedury, polegającym na tym, że dany podmiot miał ustawowe prawo czynnego udziału w postępowaniu, lecz został tego prawa w praktyce pozbawiony (wyrok NSA z dnia 20 maja 2003 r., sygn. akt II SAB 18/03). Z uregulowań zawartych w art. 32 i 33 p.p.s.a. wynika, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym poza skarżącym i organem mogą brać udział także inne podmioty, które ustawa uznaje za uczestników postępowania na prawach strony.
Przy czym ustawodawca wyraźnie powiązał przesłanki uzyskania statusu uczestnika postępowania sądowoadministracyjnego z mocy prawa ze statusem jaki konkretny podmiot miał w uprzednio prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Zatem osobom, które brały udział w postępowaniu administracyjnym, które nie wniosły skargi, a których interesu prawnego dotyczy wynik postępowania sądowego, udział w postępowaniu przed sądem administracyjnym przysługuje z mocy prawa z chwilą wszczęcia takiego postępowania (jest obligatoryjny). Udział pozostałych uczestników, tj. osób, o których stanowi art. 33 § 2 p.p.s.a., jest natomiast fakultatywny i zależy dodatkowo od jego zgłoszenia do czasu zamknięcia rozprawy.
Jeżeli więc skarżący w postępowaniu administracyjnym, zakończonym decyzją z dnia [...] maja 2007 r. nie brał udziału, ani też nie zgłosił swego udziału w postępowaniu sądowym w trybie przewidzianym w art. 33 § 2 p.p.s.a., to sąd w sprawie ze skargi A. M. na tę decyzję nie był zobowiązany do jego zawiadomienia o toczącym się postępowaniu w oparciu o art. 33 § 1 p.p.s.a. Nieskorzystanie przez sąd z trybu przewidzianego w art. 110 p.p.s.a. nie oznacza pozbawienia strony możności obrony swych praw. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest natomiast postępowaniem administracyjnym w nowej sprawie administracyjnej i przysługiwanie w nim statusu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. jest kwestią odrębną.
Skargą kasacyjną z dnia [...] września 2011 r. J. S. zaskarżył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku w całości, zarzucając mu naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie mimo, iż organy administracji publicznej przeprowadziły postępowanie z naruszeniem przepisów art. 7, 8, 9 i 10 k.p.a. poprzez nierówne traktowanie skarżącego oraz niezapewnienie skarżącemu możliwości działania w sprawie sądowoadministracyjnej, która dotyczyła bezspornie jego interesów i ochrony jego podmiotowych praw oraz naruszenie art. 33 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 91 § 2 p.p.s.a. i art. 28 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że nie wykazano w zaskarżonym wyroku naruszenia przepisów prawa wskutek czego skarżący był pozbawiony możności działania.
Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. skarżący oparł skargę kasacyjną na naruszeniu przepisów prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego w postaci art. 271 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 7, 9, 10 k.p.a. poprzez błędne ustalenie, iż skarżący nie brał udziału w postępowaniu międzyinstancyjnym i wskutek tego dokonanie wadliwej wykładni przepisu art. 271 pkt 2 p.p.s.a. i art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. w związku z art. 28 k.p.a. i art. 33 § 1 p.p.s.a.
Skarżący wniósł ponadto o zmianę zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku poprzez jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego merytorycznego rozpoznania oraz o zasądzenie od organu administracyjnego na rzecz skarżącego kosztów procesu za obie instancje.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazał, że brał udział w postępowaniu międzyinstancyjnym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] marca 2004 r., co potwierdza złożony przez niego (dotychczas nie rozpatrzony) wniosek z dnia [...] kwietnia 2007 r. o uzupełnienie toczącego się postępowania i domagał się tym samym włączenia go w poczet uczestników postępowania. Nieprawidłowe ustalenia faktyczne polegające na przyjęciu, że nieruchomość skarżącego nie graniczy z terenem objętym wnioskiem, wynikał błędu urzędników. W przypadku skarżącego naruszona została ponadto zasada równego traktowania w stosunku do pozostałych właścicieli sąsiadujących działek.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę jedynie przesłanki uzasadniające nieważność postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W tej sprawie przesłanki nieważności postępowania sądowego nie wystąpiły.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ale przed odniesieniem się do zarzutów skargi należy odwołać się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 kwietnia 2011r. sygn.akt II OSK 601/10, który ma istotne znaczenie dla oceny zasadności podniesionych zarzutów.
Wydanie wyroku NSA z dnia 8 kwietnia 201r. sygn.akt II OSK 601/10 poprzedzone zostało następującymi ustaleniami. Mianowicie J. S. w dniu [...] kwietnia 2007r. złożył wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem przez Burmistrza Bielska Podlaskiego decyzji z dnia [...] marca 2004r. nr [...]., jako podstawę prawną wznowienia wskazał art.145 § 1 pkt 4 k.p.a. podając, że bez swojej winy nie brał udziału w zakończonym postępowaniu administracyjnym mimo, że jest stroną. Decyzją z dnia [...] marca 2009r. nr [...] Burmistrz Bielska Podlaskiego, po wznowieniu postępowania, odmówił uchylenia decyzji stwierdzając, że nie zachodzą przesłanki z art.145 § 1 pkt 4 k.p.a., a Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku decyzją z dnia [...] czerwca 2009r. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Bielska Podlaskiego. Wyrokiem z dnia 21 grudnia 2009r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, sygn.akt II SA/Bk 525/09 oddalił skargę J. K. S., podzielając stanowisko organów administracji, że działka skarżącego nr [...] nie graniczyła z terenem inwestycji i nie była w jej oddziaływaniu, tym samym nie przysługiwała mu legitymacja strony w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] marca 2004r. nr [...]..
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 8 kwietnia 2011r. sygn.akt II OSK 601/10 oddalił skargę kasacyjną J. K. S. od wyroku WSA w Białymstoku z dnia 21 grudnia 2009r. sygn.akt II SA/Bk 525/09. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny podał, że uznaje za w pełni uprawniony i zasadny pogląd Sądu I instancji, iż J. S. nie przysługuje status strony w postępowaniu o wydanie warunków zabudowy zakończonym decyzją z dnia [...] marca 2004r. nr [...]..
Wyrok ten jest prawomocny, zgodnie z art. 170 p.p.s.a. wiąże nie tylko strony i sąd, który go wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.
Tym samym wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 kwietnia 2011r. sygn.akt II OSK 601/10 rozstrzygnął, że J. K. S. nie posiadał statusu strony w postępowaniu administracyjnym zakończonym wydaniem przez Burmistrza Bielska Podlaskiego decyzji z dnia [...] marca 2004r. nr [...].. Konsekwencją tych ustaleń jest, że J. K. S. nie przysługiwał również status strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Bielska Podlaskiego z dnia [...] marca 2004r. nr [...]. jakie było prowadzone z wniosku A. M.. W takich okolicznościach fakt złożenia przez J. K. S. w dniu [...] kwietnia 2007r. wniosku o uzupełnienie toczącego się postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] marca 2004r. w którym ubiegał się o włączenie go do tego postępowania, nie mógł spowodować uzyskania statusu strony, tym samym nie był legitymowany do udziału w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji.
Zgłoszony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art.33 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 91 § 2 p.p.s.a. i art.28 k.pa., w świetle powyższych uwag jest bezprzedmiotowy. Zgodnie z art.33 § 1 p.p.s.a. osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony. Jak wyjaśniono wyżej, skarżący kasacyjnie nie posiadał legitymacji do udziału w postępowaniu administracyjnym o stwierdzenie nieważności decyzji, tym samym nie mógł brać w nim udziału, co powoduje, że nie mógł być uczestnikiem postępowania sądowego zakończonego wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 20 grudnia 2007r.sygn.akt II SA/Bk 570/07. Tym samym nie mogło dojść do naruszenia art.28 k.pa., podobnie jak art. 91 § 2 p.p.s.a., które to przepisy dotyczą stron.
Bezprzedmiotowy jest również zarzut sformułowany na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., w którym skarżący oparł skargę kasacyjną na naruszeniu przepisów prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego: art. 271 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 7, 9, 10 k.p.a. poprzez błędne ustalenie, iż skarżący nie brał udziału w postępowaniu międzyinstancyjnym i wskutek tego dokonanie wadliwej wykładni przepisu art. 271 pkt 2 p.p.s.a. i art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. w związku z art. 28 k.p.a. i art. 33 § 1 p.p.s.a. Odnosząc się do tego zarzutu trzeba w pierwszej kolejności stwierdzić, że został on sformułowany w sposób niejasny i niepoprawny.
Należy przypomnieć, że skarga kasacyjna został złożona od wyroku w którym oddalona została skarga o wznowienie postępowania sądowego. Przedmiotem oceny dokonywanej przez Sąd I instancji było zatem zbadanie, czy zachodzą usprawiedliwione podstawy do wznowienia postępowania sądowego. Przy takim przedmiocie wyroku Sądu I instancji, podanie w skardze kasacyjnej, że oparta została o naruszenie przepisów prawa dających podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, naruszeniu art. 7,9,10 k.p.a. przez błędne ustalenie, że skarżący nie brał udziału w postępowaniu międzyinstancyjnym jest nieprawidłowe z dwóch powodów: po pierwsze Sąd I instancji nie stosuje przepisów k.p.a., a z uwagi na przedmiot sprawy nie dokonywał też kontroli stosowania tych przepisów przez organy administracji, a po drugie zarzut ten został oparty o art.174 pkt 1 p.p.s.a, który dotyczy naruszenia prawa materialnego, ale sformułowany został jako naruszenie prawa procesowego.
Z kolei odnosząc się do tej części zarzutu, w którym jest mowa o wadliwej wykładni przepisów art. 271 pkt 2 p.p.s.a. i art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. w związku z art. 28 k.p.a. i art. 33 § 1 p.p.s.a. trzeba stwierdzić, że jest on bezprzedmiotowy. Jak wyjaśniono już wcześniej, skarżący kasacyjnie nie posiadał legitymacji do udziału w postępowaniu administracyjnym o stwierdzenie nieważności decyzji, a to powoduje, że nie mógł być uczestnikiem postępowania sądowego zakończonego wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 20 grudnia 2007r.sygn.akt II SA/Bk 570/07.
Tym samym nie mogło dojść do naruszenia art. 271 pkt 2 p.p.s.a i art.183 § 2 pkt 5 p.p.s.a, albowiem wskazane w tych przepisach przesłanki nie zostały spełnione, skarżący nie został w postępowaniu sądowym pozbawiony możności obrony swych praw, a to z uwagi, że nie posiadał legitymacji do udziału w postępowaniu sądowym.
W tym stanie rzeczy, a także mając na uwadze treść wyroku NSA z dnia 8 kwietnia 2011r. II OSK601/10 należy stwierdzić, że zarzuty skargi kasacyjnej są bezprzedmiotowe.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), oddalił skargę kasacyjną, albowiem oparta została na nieusprawiedliwionych podstawach.