Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 1610/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę K.D. i Z.D. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie (dalej "PWINB") z dnia [...] 2016 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu.
Zaskarżoną decyzją PWINB uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w U. (dalej "PINB") z dnia [...] 2016 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu i orzekając co do istoty sprawy nakazał Z. i K.D. rozbiórkę obiektu stanowiącego część gospodarczo-mieszkalną o wymiarach 9,70 m x 3,75 m, wysokość 3,50 m do okapu, samowolnie dobudowanego do istniejącego budynku mieszkalnego usytuowanego na działce o nr ew. [...] w miejscowości D. Decyzja została wydana na podstawie art. 48 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm., dalej "Pr. bud.").
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli Z.D. i K.D., zaskarżając go w całości i na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej "P.p.s.a.") zarzucając:
- I. naruszenie prawa materialnego - tj. art. 48 Pr. bud. poprzez błędne zastosowanie w niniejszej sprawie wskazanej regulacji w obliczu istniejących wątpliwości co do rzeczywistej daty posadowienia omawianego obiektu budowlanego na nieruchomości gruntowej skarżących oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], położonej w D. i tym samym nieuzasadnione przyjęcie, w ślad za rozstrzygnięciem Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego, że właściwą datą powstania samowoli budowlanej jest okres pomiędzy [...] 1998 r. do dnia [...] 2003 r.;
- II. naruszenie przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi:
- a) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 8 i 11 K.p.a., wobec pominięcia przez Sąd, że w niniejszej sprawie została już przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w U. wydana decyzja z dnia [...] 2014 r., w której ustalono, że omawiany obiekt został wybudowany przed 1 stycznia 1995 r. Przedmiotowa decyzja organu a także kolejne zaskarżone już przez K. i Z.D. rozstrzygnięcia powodują, iż zmienność poglądów prawnych tych samych organów, przy zbliżonym stanie faktycznym i prawnym, które nie znalazły uzasadnienia w ocenie skarżących w dodatkowych ustaleniach dowodowych, jest nie do zaakceptowania w państwie prawa i narusza zasadę zaufania oraz przekonywania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tym samym Sąd winien był, sprawując kontrolę legalności, zastosować środek określony w ustawie i uchylić zaskarżoną decyzję na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.;
- b) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art.10, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i budzący wątpliwości, które przy uzupełnieniu materiału dowodowego, mogły potwierdzić stanowisko skarżących. Sąd przyjął uzasadnienie organu oparte głównie o materiał dowodowy świadczący na niekorzyść skarżących. Sąd nie dostrzegł, że materiał ten mógłby zostać uzupełniony o przeprowadzenie np.: opinii biegłego z zakresu budownictwa, który miałby możliwość stwierdzenia przybliżonej daty powstania omawianego obiektu. Z niejasnych przyczyn Sąd instancji przyjął, iż operat techniczny w niniejszej sprawie jest w zupełności wystarczającym dowodem do rozstrzygnięcia wszystkich wątpliwości, przy jak wskazywano uprzednio kategorycznych zeznaniach świadków powołanych przez Z. i K.D., jak też samych skarżących w zakresie daty powstania przedmiotowych zabudowań.
Na rozprawie w dniu 18 lipca 2019 r. pełnomocnik Skarżących kasacyjnie wnosił i wywodził jak w skardze kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Postępowanie sądowoadministracyjne zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. dalej "P.p.s.a."). Zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 P.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.
Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.
W niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a.
Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu tej sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej, które są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
W rozpoznawanej sprawie kluczowe jest przesądzenie, czy organy prawidłowo zebrały i oceniły materiał dowodowy, co następnie zostało zaaprobowane przez Sąd I instancji. Przedmiotem ustaleń organów w tym zakresie jest data powstania samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego. Skarżący kasacyjnie wskazuję przy tym, że przedmiotowy obiekt wzniesiony został w 1992 r. W toku przeprowadzonego postępowania dowodowego organy ustaliły zaś, że obiekt ten powstał w okresie od 8 czerwca 1998 r. do 17 maja 2003 r. Słusznie wskazał przy tym Sąd I instancji, że gdyby do samowoli doszło w 1992 r. to w sprawie znalazłyby zastosowanie przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane. W przypadku zaś stwierdzenia, że do samowoli doszło po 1995 r., postępowanie w rozpoznawanej sprawie winno toczyć się pod rządami obecnie obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.
Badając wymienioną kwestię, Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności poddał analizie zarzut naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść bowiem dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 czerwca 2012 r., sygn. II GSK 819/11, LEX nr 1217424 oraz z dnia 26 marca 2010 r., sygn. II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej CBOSA).
Odnosząc się w pierwszym rzędzie do zarzutu oznaczonego w skardze kasacyjnej nr IIa, wskazać natomiast trzeba, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w U. z dnia [...] 2014 r., na którą powołują się skarżący kasacyjnie została uchylona przez organ odwoławczy decyzją z dnia [...] 2014 r. właśnie ze względu na brak należytego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy dotyczących właśnie daty pobudowania spornego obiektu. Co za tym idzie okoliczność, że po uzupełnieniu materiału dowodowego organ nadzoru budowlanego poczynił inne ustalenia faktyczne, których następstwem było podjęcie odmiennego rozstrzygnięcia nie może być uznane za samoistne naruszenie jakichkolwiek przepisów K.p.a., w tym wskazanych w tym zarzucie jako wzorce kontroli kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w rozpoznawanej sprawie naruszenia przepisów art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art.10, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. wskazanych w zarzucie oznaczonym w skardze kasacyjnej jako IIb.
Za nietrafny uznać przede wszystkim należy zarzut naruszenia art. 3 § 1 P.p.s.a. Wskazany jako wzorzec kontroli przepis stanowi bowiem, iż sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Można byłoby uznać w ostateczności przepisy ten za naruszony, gdyby sąd administracyjny uchylił się od dokonania kontroli np. w ten sposób, iż odrzuciłby skargę, mimo tego, że była ona dopuszczalna. Zaś sam fakt rozpoznania przedmiotowej sprawy i wydania wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie świadczy o tym, że nie doszło do jego naruszenia. Określona przez ustawę kontrola została przez ten Sąd w stosunku do zaskarżonej decyzji zrealizowana. Polegała ona na wyjaśnieniu problemu zgodności tej decyzji z prawem, a zatem na zbadaniu kwestii jej legalności. Zwieńczeniem dokonanego aktu wymiaru sprawiedliwości było wydanie zaskarżonego wyroku. Wydanie wyroku niezgodnego z oczekiwaniem strony skarżącej nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanej normie.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art.10, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. zauważyć należy, iż w rozpoznawanej sprawie stan faktyczny ustalony został w oparciu o zeznania świadków złożone na dwóch rozprawach administracyjnych, zdjęcia przesłane przez Centralny Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej, operaty techniczne oraz zeznania autora powyższych operatów.
Zgodzić można się ze skarżącymi kasacyjnie, że wzajemnie sprzeczne są zeznania świadków złożone na rozprawach. W ślad za Sądem I instancji Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla jednak, że okoliczność ta została dostrzeżona zarówno przez organy, które wydały swe rozstrzygnięcia w oparciu o inne dowody (wymienione wyżej zdjęcia, operaty techniczne oraz zeznania ich autora).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zebrany w powyższy sposób materiał dowodowy jest spójny i kompletny. Zgodnie z art. 7 K.p.a. organy podjęły wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. W sytuacji rozbieżnych zeznań świadków zasadne było bowiem sięgnięcie po inne środki dowodowe, co w rozpoznawanej sprawie organy uczyniły.
Za błędne należy uznać twierdzenia skargi kasacyjnej, że organ nadzoru budowlanego powinien z urzędu zastosować także wszystkie inne potencjalnie możliwe do zrealizowania środki dowodowe przewidziane przepisami K.p.a., w tym w szczególności uzyskać opinię biegłego z zakresu budownictwa, który miałby możliwość stwierdzenia przybliżonej daty powstania omawianego obiektu.
Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że zgodnie z art. 12 K.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Słusznie zatem organy wydały swe rozstrzygnięcia w oparciu o zgromadzony w powyższy sposób materiał dowodowy (zdjęcia, operaty techniczne oraz zeznania świadka), skoro pozwalał on na załatwienie zawisłej przed organem sprawy. W ślad za Sądem I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny nie znajduje żadnych podstaw do zakwestionowania wymienionych dowodów.
Przypomnieć w tym miejscu należy, iż zgodnie z art. 80 K.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Przepis ten ustanawia zasadę swobodnej oceny dowodów przez organ administracyjny, której istota sprowadza się do zapewnienia organowi prowadzącemu postępowanie możliwości badania sprawy (stanu faktycznego) i do swobodnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego. Regulacja ta wyłącza zatem możliwość odmiennej oceny przez sąd administracyjny wiarygodności i mocy dowodowej zebranego w sprawie materiału, chyba że ustalenia zawarte w decyzji mają charakter dowolnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lipca 1998 r., sygn. III SA 5203/98, publ. LEX nr 44809).
Sąd administracyjny nie jest bowiem organem III instancji w postępowaniu administracyjnym i nie może poddawać ocenie, czy dokonany przez organ administracji państwowej wybór, w ramach realizacji zasady swobodnej (a nie dowolnej) oceny dowodów, jest słuszny, gdyż Sąd nie jest uprawniony do badania merytorycznej zasadności (celowości) orzeczeń administracyjnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie z dnia 16 stycznia 1998 r., sygn. akt l SA/Kr 36/97, publ. LEX nr 34108).
Innymi słowy, jeżeli postępowanie dowodowo-wyjaśniające i dokonana na tej podstawie ocena stanu faktycznego sprawy są przeprowadzone poprawnie, to nie narusza prawa wybór przez organ administracji publicznej jednej z potencjalnie wchodzących w grę możliwości.
Jeżeli bowiem organ administracji publicznej uzasadnił przekonująco dlaczego uwzględnił jedne dowody i odmówił uwzględnienia innych, to nie można tylko z tego powodu skutecznie podważyć stanowiska organu zarzucając mu oparcie rozstrzygnięcia na błędnym ustaleniu stanu faktycznego i tym samym błędnej ocenie tego stanu pod względem prawnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 1984 r., sygn. II SA 113/84, publ. ONSA 1984, z.1 poz. 42).
Podkreślić przy tym należy, iż choć organ administracji nie jest, przy ocenie czy dana okoliczność (fakt) została udowodniona skrępowany żądnymi regułami dowodowymi, a reguł takich nie zawiera zwłaszcza analizowany art. 80 K.p.a., to jednak swobodna ocena dowodów nie oznacza oczywiście oceny dowolnej (por. Z. Janowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz., Wyd. PWN Warszawa Poznań 1995, teza 1 do art. 80). Aby swobodna ocena dowodów nie przerodziła się w samowolę - musi być dokonana zgodnie z zasadami wiedzy i doświadczenia życiowego oraz opierać na wszechstronnej ocenie całokształtu kompletnego i zebranego zgodnie z przepisami prawa procesowego materiału dowodowego, a rozumowanie, w wyniku którego organ ustala istnienie okoliczności faktycznych, powinno być zgodne z prawidłami logiki.
Wymogom powyższym sprostała w ocenie Naczelnego Sądu ocena dowodów przeprowadzona w niniejszej sprawie w zaskarżonej decyzji PWINB.
Organy administracji przeprowadziły bowiem wyczerpujące postępowanie dowodowe i brak jest możliwości zarzucenia im pominięcia jakichkolwiek dowodów, a materiał dowodowy zebrany został bez istotnych naruszeń przepisów procesowych.
Nie można bowiem podzielić stanowiska skarżących kasacyjnie o potrzebie przeprowadzania w sprawie z urzędu dowodu z opinii biegłego z zakresu budownictwa, w sytuacji, gdy nie stanowi okoliczności istotnej prawnie stan techniczny przedmiotowego obiektu, w tym zweryfikowanie pobudowania go zgodnie z zasadami sztuki budowlanej, a zasadnicze znaczenie dla sprawy miało jedynie ustalenie daty jego wzniesienia, dla wyjaśnienia, której to okoliczności faktycznej dowód postulowany przez skarżących kasacyjnie nie byłby przydatny.
Za gołosłowne należy wreszcie uznać twierdzenia skargi kasacyjnej, że skarżącym kasacyjnie znanych jest wiele przypadków w sprawach dotyczących innych osób, w których operaty z omawianego okres bardzo często nie odzwierciedlały rzeczywistego stanu budynków na gruncie. Jeśli skarżący kasacyjnie byli w posiadaniu informacji, które wskazywałyby na powyższe rozbieżności, powinni byli przedstawić je organom w toku prowadzonego przez nie postępowania administracyjnego.
Powyższe twierdzenia mają charakter ogólnikowy i w żaden sposób nie podważają ustaleń wynikających ze znajdujących się w aktach sprawy operatów technicznych. Słusznie wskazał przy tym Sąd I instancji, że są to dokumenty przyjęte do zasobów organów geodezyjnych i nie można ich podważyć poprzez proste zaprzeczenie ich rzetelności, czy prawdziwości. W toku postępowania administracyjnego skarżący kasacyjnie nie przedstawili, zaś żadnego przeciwdowodu, który pozwoliłby skutecznie zakwestionować treść powyższych dokumentów.
Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje przy tym, że co prawda w procedurze administracyjnej regułą jest, że to na organie spoczywa ciężar udowodnienia faktów istotnych dla rozstrzygnięcia, jednakże również na stronie ciąży obowiązek współdziałania z organem i przedstawienia konkretnych dowodów na poparcie swoich twierdzeń. Jeśli organ administracji publicznej ustali, że dana okoliczność nie zachodziła, a przy tym nie można mu postawić z tego tytułu zarzutu, to strona powinna podjąć starania mające na celu wykazanie prawdziwości jej twierdzeń. Przepis art. 7 K.p.a. nie stanowi źródła obowiązku badania wszystkich okoliczności, które w jakikolwiek sposób potencjalnie oddziałują na wynik postępowania (zob. wyrok NSA z dnia 17 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 1681/17, dostępny w CBOSA). Ciążąca na organach powinność zbadania wszystkich okoliczności istotnych w sprawie w żaden sposób nie może usprawiedliwiać bierności zainteresowanej strony oraz nie zwalnia jej z obowiązku współdziałania z organem w wyjaśnieniu sprawy.
Jeżeli organ wyprowadził określone ustalenia dotyczące stanu faktycznego z posiadanych, nienasuwających zastrzeżeń dokumentów, to skuteczne ich zakwestionowanie wymaga przedłożenia stosownego przeciwdowodu przez stronę postępowania, zwłaszcza gdy z określonych faktów zamierza ona wyprowadzić korzystne dla siebie skutki prawne (zob. wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1711/17, dostępny w CBOSA).
Oczywiście błędne jest przy tym stwierdzenia, że takie informacje powinny być z urzędu znane organom i Sądowi. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje ponadto, że wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej decyzje nie zostały oparte jedynie na treści operatu technicznego. Okoliczność tę zupełnie zdaje się pomijać autor skargi kasacyjnej.
Podsumowując powyższe rozważania Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że w rozpoznawanej sprawie materiał dowodowy został zgromadzony w sposób prawidłowy i wyczerpujący.
Nie mógł przy tym odnieść skutku zarzut naruszenia przepisów postępowania poprzez niezawiadomienie skarżących kasacyjnie o przeprowadzeniu dowodu z przesłuchania autora operatów J.T. zgłoszony w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, albowiem nie został on powiązany ze wskazaniem przepisu obowiązek takowy ustanawiającego.
Przypomnieć w tym miejscu trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę wyłącznie w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma prawa rozwijać, czy też doprecyzowywać, bądź uzupełniać stawianych zarzutów. Dlatego też przedmiotem oceny Sądu mogą być jedynie te zarzuty kasacyjne, które strona sformułowała i uzasadniła zgodnie z wymogami prawnymi wynikającymi z art. 174 i art. 176 P.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny nie jest bowiem władny badać, czy zaskarżony wyrok nie narusza innych przepisów niż wskazane w podstawach, na których skargę kasacyjną oparto (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2018 r., sygn. II OSK 2457/17, z dnia 8 marca 2018 r., sygn. I OSK 955/16, z dnia 2 marca 2018 r., sygn. I OSK 2306/17, z dnia 25 listopada 2014 r., sygn. II GSK 1253/13, z dnia 27 listopada 2015 r., sygn. I OSK 902/14 – wszystkie dostępne w CBOSA).
Przypomnieć trzeba, iż skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia i z tego powodu sporządza ją profesjonalista. W skardze tej zatem winny być precyzyjnie sprecyzowane zarzuty, tak by możliwe było odniesienie się przez ich treść do zaskarżonego orzeczenia, którego to wymogu nie spełnia powołanie w uzasadnieniu skargi jedynie faktu braku zawiadomienie skarżących kasacyjnie o przeprowadzeniu dowodu z przesłuchania świadka, bez wskazania jaki przepis procesowy został w ten sposób naruszony przez organy, a co przeoczył Sąd I instancji.
Niezależnie od powyższego argumentu o charakterze zasadniczym przypomnieć nadto w tym miejscu trzeba, iż w świetle art. 174 pkt 2 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Choć zatem rację mają skarżący kasacyjnie, że PINB nie zawiadomił ich o przeprowadzeniu powyższego dowodu, to jednocześnie w skardze kasacyjnej nie podjęto nawet próby wykazania w jak powyższe uchybienie mogło w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy. Skarżący kasacyjnie ograniczyli się przy tym jedynie do wskazania, że nie mieli oni możliwości zadawania pytań świadkowi. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego takie uzasadnienie jest niewystarczające.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że w istocie stanowi on polemikę z ustaleniami faktycznymi poczynionymi przez organy. Jak wskazano zaś powyżej, w rozpoznawanej sprawie stan faktyczny został prawidłowo ustalony w oparciu o wyczerpująco zgromadzony materiał dowodowy. Nie mogły zatem odnieść skutku zarzuty naruszenia art. 48 Pr. bud.
Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla przy tym, że niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych (zob. wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2019 r., sygn. I OSK 3152/18, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej "CBOSA"). Nie można skutecznie powoływać się na zarzut naruszenia prawa materialnego w odniesieniu do podważanego stanu faktycznego sprawy, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2013 r., I OSK 1171/12, dostępny w CBOSA). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, dostępny w CBOSA; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, dostępny w CBOSA).
Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11; oba orzeczenia dostępne w CBOSA).
Jeżeli skarżący uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez wadliwe jego zastosowanie, jest co najmniej przedwczesny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, dostępny w CBOSA). Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych również w związku z ich wykładnią zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, a czyni to podnosząc zarzuty naruszenia prawa materialnego, to zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, również w wyniku jego błędnej wykładni, są zarzutami bezpodstawnymi (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12; wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09; wyroki NSA: z dnia 11 października 2012 r., I FSK 1972/11; z dnia 3 listopada 2011 r., I FSK 2071/09; orzeczenia dostępne w CBOSA).
Mając na uwadze powyższe okoliczności, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną w oparciu o art. 184 P.p.s.a.