Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 10 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2251/15

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 maja 2015 r., sygn. akt VIII SA/Wa 1259/14, oddalił skargę M. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2014 r.

Wyrok ten wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. decyzją z dnia [...] maja 2012 r., nr [...], działając na podstawie na podstawie art. 48 ust. 1 oraz art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 290), nakazał M. M. rozbiórkę gołębnika zlokalizowanego na działce położonej przy ul. [...] gm. Z..

Mazowiecki WINB pismem z dnia [...] lipca 2014 r. zawiadomił o wszczęciu na wniosek M. M. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji PINB w Radomiu z dnia [...] maja 2012 r..

Decyzją z dnia [...] września 2014 r., nr [...], organ I instancji, działając na podstawie art. 158 § 1 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, odmówił stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji organu powiatowego. Uzasadniając przedstawił szczegółowo przebieg dotychczasowego postępowania zakończonego wydaniem ostatecznej decyzji nakazującej skarżącemu rozbiórkę gołębnika zlokalizowanego na działce położonej przy ul. [...] gm. Z.. Organ I instancji zauważył, że obecnie prowadzone jest postępowanie egzekucyjne mające na celu wyegzekwowanie wskazanego w tym rozstrzygnięciu obowiązku.

Mazowiecki WINB nie stwierdził wystąpienia w objętej wnioskiem decyzji kwalifikowanych przesłanek nieważnościowych, wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Przywołując brzmienie art. 28 Prawa budowlanego wskazał, że organ powiatowy prawidłowo ustalił, iż w przedmiotowej sprawie zastosowanie ma art. 28 Prawa budowlanego. Podniósł, że przedmiotowego gołębnika nie można traktować jako obiektu gospodarczego, czy obiektu małej architektury. Za bezsporne uznał uznanie tego budynku za obiekt inwentarski. Powołując się na wyrok WSA w Gliwicach z dnia 25 stycznia 2008 r., sygn. II SA/GI 615/07, wywiódł, że na realizację spornego budynku inwentarskiego inwestor winien uzyskać pozwolenie na budowę. Organ I instancji wskazał, że omawiany stan faktyczny wypełniał przesłankę zastosowania art. 48 Prawa budowlanego. Z uwagi na przewidzianą przepisami Prawa budowlanego (art. 48 ust. 2 i 3) możliwość legalizacji samowoli budowlanej, PINB w R. dał inwestorowi możliwość doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem.

Inwestor nie wykonał jednak nałożonych na niego obowiązków zmierzających do legalizacji obiektu. Tym samym PINB w R. został zobowiązany treścią przepisu art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego do zastosowania ustępu 1 cytowanego artykułu i orzeczenia nakazu rozbiórki samowolnie zrealizowanej dobudowy.

Mazowiecki WINB stwierdził, że decyzja PINB w R., nr [...], z dnia [...] maja 2012 r. nie jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa, jak i żadną z pozostałych wad prawnych, enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Podniósł, że badana w postępowaniu nadzwyczajnym decyzja została wydana przez właściwy organ, w oparciu o prawidłową podstawę prawną, nie dotyczy sprawy uprzednio rozstrzygniętej innym ostatecznym aktem administracyjnym, została skierowana do stron postępowania, jest wykonalna, a jej wykonanie nie wywołało czynu zagrożonego karą, a także nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa.

Pismem z dnia 16 września 2014 r. skarżący złożył odwołanie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i stwierdzenie nieważności decyzji PINB w R. z dnia [...]maja 2012 r., nr [...]..

GINB decyzją z dnia [...] października 2014 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu przytoczył przebieg postępowania w sprawie i poczynione ustalenia.

Analizując wydaną w przedmiotowej sprawie decyzję PINB w R. z dnia [...] maja 2012 r. pod kątem wystąpienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a., GINB uznał, że nie jest ona obarczona żadną z wad zawartych w art. 156 § 1 k.p.a., obligujących organ wyższego stopnia do stwierdzenia nieważności analizowanego rozstrzygnięcia, w tym również zarzucaną przez skarżącego wadą rażącego naruszenia prawa.

Odnosząc się do zarzutów skarżącego organ odwoławczy zauważył, że prowadzone postępowanie jest postępowaniem nieważnościowym, którego przedmiotem jest wyłącznie ustalenie, czy decyzja administracyjna jest dotknięta jedną z kwalifikowanych wad z art. 156 § 1 k.p.a., a nie ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy, która była już rozstrzygnięta decyzją ostateczną. Organ kontrolujący rozstrzygnięcie w trybie art. 156 § 1 k.p.a., bada je tylko w zakresie tego przepisu i nie prowadzi dodatkowego postępowania dowodowego, orzekając w oparciu o zgromadzony w trakcie postępowania zwykłego materiał dowodowy.

Konkludując GINB stwierdził, że skoro ustalenia dokonane w trakcie postępowania zwykłego wykazywały, iż sporny gołębnik jest samowolą budowlaną, to na tym etapie postępowania brak jest podstaw do prowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego w zakresie legalności jego powstania. Uznał także, że brak jest podstaw, aby powyższym ustaleniom zarzucić rażące naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a.

Na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2014 r. M. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, domagając się jej uchylenia i podnosząc, że wydana została ona z naruszeniem:

1. - art. 7, art. 77 k.p.a., mającym istotny wpływ na wynik sprawy, przez niepodjęcie czynności mających na celu wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, w świetle zarzutu, że skarżący dokonał remontu istniejącego uprzednio budynku gospodarczego, a nie jego budowy od podstaw, mimo, że organ był do tego zobowiązany;
2. - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy decyzja PINB w R. z dnia [...] maja 2012 r., nr [...], została wydana z rażącym naruszeniem prawa;
3. - zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa wyrażonej w art. 8 k.p.a. przez zaniechanie zgromadzenia jakichkolwiek dowodów niezbędnych do poczynienia ustaleń faktycznych w zakresie legalności wybudowania wyremontowanego budynku;
4. - art. 7, art. 77, art. 84, art. 107 § 3, art. 136 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez utrzymanie w mocy błędnej decyzji organu pierwszej instancji i zaniechanie przeprowadzenia w sprawie postępowania uzupełniającego polegającego na przeprowadzeniu przez organ drugiej instancji samodzielnie dowodów istotnych dla sprawy, w tym dowodu z załączonych przez stronę dokumentów w piśmie z dnia 26 września 2014 r. tj. planu budynku produkcyjnego z początku lat 90, który potwierdza, iż budynek ten wybudowany był legalnie;
5. - art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 ust. 3 k.p.a. przez brak wnikliwego rozpoznania sprawy oraz nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego dotyczącego legalności wybudowanego budynku i stwierdzenie przez organ lakonicznie, iż dokumenty przedłożone przez stronę nie potwierdzają legalności wybudowanego budynku, nie prowadząc w tym kierunku żadnego postępowania dowodowego;
6. - rażące naruszenie art. 48 Prawa budowlanego poprzez jego zastosowanie, co w konsekwencji doprowadziło do uznania, że skarżący wybudował nowy budynek gospodarczy i zobowiązanie go do przedłożenia projektu budowlanego, w sytuacji gdy strona tylko przeprowadziła remont tegoż budynku;
7. - rażące naruszenie art. 48 Prawa budowlanego poprzez jego zastosowanie i usankcjonowanie, że skarżący był zobowiązany przedłożyć projekt budowlany na istniejący budynek gospodarczy;
8. - rażące naruszenie art. 29 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez niezastosowanie, w sytuacji gdy skarżący dokonywał remontu budynku i nie potrzebował żadnego pozwolenia na budowę;
9. - rażące naruszenie art. 3 Prawa budowlanego poprzez uznanie, iż budynek gospodarczy skarżącego jest budynkiem w rozumieniu ustawy, gdyż nie posiada on 2 - ścian wschodniej i północnej oraz dachu.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalając skargę M. M. wskazał, że zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a. decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zostały wyczerpująco wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. Redakcja przepisu oraz nadzwyczajny charakter tej instytucji nie pozwala na stosowanie wykładni rozszerzającej i dlatego działanie organu w trybie stwierdzenia nieważności wymaga innego podejścia do sprawy i zasadniczo różni się od postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. Przedmiotem postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji jest wyłącznie zbadanie, czy w danej sprawie wystąpiła przesłanka określona w art. 156 § 1 k.p.a. Rozstrzygnięcie kończące takie postępowanie może polegać na stwierdzeniu nieważności decyzji lub odmowie stwierdzenia nieważności (art. 158 § 1 k.p.a.) albo na stwierdzeniu, że wydanie decyzji nastąpiło z naruszeniem prawa (art. 158 § 2 k.p.a.).

Nie jest dopuszczalna w ramach postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji ocena innych zagadnień, w szczególności organ nadzorczy nie może rozstrzygać co do meritum zagadnień będących przedmiotem postępowania w trybie zwykłym. Tryb kontroli sądowoadministracyjnej decyzji wydanej w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest zawężony i odbywa się w oparciu o przepisy prawa obowiązujące w dniu wydania decyzji, której postępowanie dotyczy.

Dalej Sąd I instancji zauważył, że k.p.a. nie zawiera legalnej definicji rażącego naruszenia prawa, chociaż jest to jedna z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji, wymieniona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Treść pojęcia "rażące naruszenie prawa" ukształtowana została przez orzecznictwo i doktrynę. W orzecznictwie podkreśla się, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wtedy, gdy treść decyzji jest jednoznacznie sprzeczna z treścią określonego przepisu prawa i gdy rodzaj tego naruszenia powoduje, iż decyzja taka nie może być akceptowana jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa (patrz: B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz." Wyd. C.H. BECK, Warszawa 2006, str. 743). Rozstrzygający dla oceny, czy zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności z powodu rażącego naruszenia prawa jest stan prawny z dnia wydania decyzji. Nie każde naruszenie przepisów prawa jest naruszeniem rażącym. Rażące naruszenie prawa to naruszenie normy prawnej niebudzącej wątpliwości interpretacyjnych.

Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy Sąd I instancji doszedł do przekonania, że zgodnie z ustaleniami GINB nie zaistniała w odniesieniu do badanej decyzji żadna z przesłanek nieważności, o których stanowi art. 156 § 1 k.p.a. Sąd ten przypomniał, że wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji została objęta decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] maja 2012 r., nr [...], nakazująca skarżącemu rozbiórkę gołębnika zlokalizowanego na działce położonej przy ul. [...] gm. Z..

Dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Sąd Wojewódzki wskazał, że zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Przepisy art. 29 – 31 tej ustawy wskazują na obiekty i roboty budowlane nie wymagające pozwolenia na budowę oraz wymagające zgłoszenia właściwemu organowi. Zgodnie z art. 3 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego obiektem budowlanym jest budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, zaś w myśl art. 3 pkt 2 tej ustawy budynek to taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Zgodnie z art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.

W przypadku postępowania legalizacyjnego niespełnienie w wyznaczonym terminie wskazanych obowiązków oznacza, że organ nadzoru budowlanego obowiązany jest wydać nakaz rozbiórki obiektu wybudowanego bez wymaganego pozwolenia (art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego).

Sąd I instancji podkreślił, że decyzja z dnia 14 maja 2012 r., wydana na podstawie art. 48 ust. 1 i ust. 4 Prawa budowlanego, jest konsekwencją nie przedłożenia dokumentacji niezbędnej do zalegalizowania samowolnie wykonanych robót budowlanych, do której skarżący został zobowiązany postanowieniem PINB w R. z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...].

WSA w Warszawie stwierdził, że także zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego do obiektu budowlanego – gołębnika, o jakim mowa w kwestionowanej decyzji nie budzi wątpliwości, albowiem obiekt ten spełnia przesłanki konieczne do uznania go za budynek, na którego realizację inwestor winien uzyskać pozwolenie na budowę, które to pozwolenie nie zostało udzielone. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż obiekt będący przedmiotem tego postępowania jest obiektem budowlanym, a jego charakterystyka odpowiada definicji budynku, zawartej w ustawie Prawo budowlane.

Za trafną Sąd Wojewódzki uznał ocenę GINB, że badana decyzja nie jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa, nie zaistniały także pozostałe przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a. Decyzja PINB w R., badana w postępowaniu nadzwyczajnym, została wydana przez właściwy organ, w oparciu o prawidłową podstawę prawną, nie dotyczy sprawy uprzednio rozstrzygniętej innym ostatecznym aktem administracyjnym, została skierowana do stron postępowania, jest wykonalna, a jej wykonanie nie wywołało czynu zagrożonego karą, a także nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa.

Zaskarżona decyzja GINB, wbrew twierdzeniom skargi, nie została dotknięta naruszeniami wskazanymi w skardze, jak i innymi, branymi przez pod uwagę z urzędu, które uzasadniałyby uwzględnienie skargi.

W ocenie Sądu I instancji, rozpoznający sprawę organ w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył zebrany w sprawie materiał dowodowy, czemu dał wyraz w uzasadnieniu decyzji, wypełniając obowiązek wynikający z art. 77 § 1 k.p.a. i 107 § 1 i 3 k.p.a. Jednocześnie organ nie dopuścił się naruszeń, polegających na uchybieniu przepisom prawa, podjął wszelkie, w okolicznościach niniejszej sprawy, działania zmierzające do dokładnego wyjaśnienia sprawy, z uwzględnieniem słusznego interesu osób biorących udział w postępowaniu oraz interesu społecznego, nie naruszając zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników, czyniąc tym samym zadość wymogom stawianym w art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., który został w sprawie zastosowany prawidłowo.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi Sąd I instancji zauważył, że zostały one sformułowane w sposób właściwy dla postępowania zwykłego, bez uwzględnienia, iż niniejsze postępowanie toczy się w trybie nieważnościowym, w którym obowiązkiem organu jest zbadanie wystąpienia w odniesieniu do kwestionowanej decyzji jednej z przesłanek wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. Argumentacja o wadliwym zastosowaniu art. 48 Prawa budowlanego i niezastosowaniu art. 29 pkt 2 tej ustawy nie może być uznana za prawidłową. Skarżący podnosi, iż sporny obiekt powstał wskutek remontu wykonanego po spłonięciu wybudowanego legalnie pomieszczenia gospodarczego. Tymczasem z dołączonej do pisma z dnia 26 września 2014 r. dokumentacji nie wynika, aby dotyczyła ona budowy budynku inwentarskiego.

Tym samym na działce skarżącego powstała nowa inwestycja, co do której należało uzyskać stosowne pozwolenie na jej wykonanie. Jednocześnie zauważyć należy, iż zgodnie z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego budową jest również odbudowa obiektu budowlanego, a tak należy potraktować czynności prowadzące do powstania obiektu po zniszczeniu obiektu poprzednio istniejącego. Okoliczność nie posiadania dwóch ścian nie przeczy istnieniu obiektu wydzielonego z przestrzeni przegrodami budowlanymi, w szczególności, że wydaje się prawidłowe powiązanie podnoszonej przez skarżącego okoliczności z twierdzeniami W. K., znajdującymi się w aktach administracyjnych o przymocowaniu gołębnika do ściany budynku będącego jego własnością.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. M. wniósł skargę kasacyjną, domagając się jego uchylenia w całości, a także uchylenia decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2014 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2014 r..

W ocenie skarżącego kasacyjnie wyrok ten wydany został z naruszeniem przepisów postępowania mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt. 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego niezastosowanie i przepisu art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego zastosowanie, w sytuacji gdy orzekające w sprawie organy administracji obu instancji - działając z naruszeniem (poprzez niezastosowanie) przepisów art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a., nie dokonały prawidłowej oceny prawnej decyzji nr [...] z dnia [...] maja 2012 r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego uznając, że przepis art. 48 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane mógł stanowić podstawę prawną wydanej decyzji o rozbiórce "gołębnika", podczas gdy "gołębnik" wykonany przez skarżącego na działce położonej w M. gm. Z. przy ul. [...] nie jest obiektem budowlanym w rozumieniu art. 3 pkt. 1 ustawy prawo budowlane, wobec czego przepisy prawa budowlanego nie mają wobec niego zastosowania.

Uzasadniając skarżący kasacyjnie wskazał, że przywołane w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego przepisy art. 48 ust. 1 i ust. 4 ustawy prawo budowlane nie mogą stanowić podstawy prawnej dotyczącej określonego w niej przedmiotu rozbiórki. "Gołębnik" wykonany przez skarżącego kasacyjnie nie posiada cech budynku inwentarskiego, służy do hobbystycznej hodowli ptaków. Zaliczenie przez Sąd Wojewódzki i organy orzekające w sprawie "gołębnika" do grupy obiektów budowlanych jako budynku inwentarskiego, wymagającego przed wybudowaniem pozwolenia na budowę, nie znajduje oparcia w obowiązującym prawie budowlanym. Aby można było zaliczyć obiekt budowlany do budynków hodowlanych wymagających pozwolenia na budowę to liczba hodowanych w nim ptaków powinna przekraczać 40 tzw. dużych jednostek przeliczeniowych określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko co oznacza, że skarżący kasacyjnie musiałby posiadać 20000 sztuk gołębi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który - w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego - nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a.. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postaci naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne jej rozumienie, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. W przypadku drugiej podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. ustawa wymaga ponadto, aby skarżący wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

W przedmiotowej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej dotyczą wyłącznie naruszenia przepisów prawa materialnego. Skarżący kasacyjnie zarzucił, że Sąd I instancji zaakceptował sytuację, w której organy nie zastosowały przepisu art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a., wobec czego nie dokonały prawidłowej oceny decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2012 r. uznając, że przepis art. 48 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane mógł stanowić podstawę prawną wydanej przez ten organ decyzji o rozbiórce "gołębnika" podczas gdy przedmiotowy "gołębnik" nie jest obiektem budowlanym w rozumieniu art. 3 pkt. 1 ustawy Prawo budowlane.

Należy zauważyć, że powyższy zarzut, mimo że został zgłoszony z podstawy dotyczącej prawa materialnego, w istocie dotyczy nieprawidłowej oceny zebranych w postępowaniu dowodów, w konsekwencji czego przedmiotowy "gołębnik" został uznany za obiekt budowlany wymagający pozwolenia na budowę. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może być jednak skutecznie uzasadniony próbą zwalczania poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych. Niedopuszczalne jest postawienie zarzutu naruszenia prawa materialnego zamiast zarzutu naruszenia przepisów postępowania i podważanie za jego pomocą ustaleń faktycznych.

Odnosząc się do postawionego w sprawie zarzutu naruszenia prawa materialnego wskazać należy, że ustalenia stanu faktycznego podważać można za pomocą zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w powiązaniu z odpowiednimi przepisami postępowania administracyjnego, zaś materialną podstawę prawną rozstrzygnięcia - za pomocą zarzutu naruszenia prawa materialnego ewentualnie poprzez zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit a P.p.s.a. w powiązaniu z przepisami prawa materialnego.

W tej sytuacji sformułowanie przez autora skargi kasacyjnej zarzutu naruszenia przepisów postępowania ze wskazaniem przepisu art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. (stwierdzenie nieważności decyzji jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 K.p.a. lub w innych przepisach) nie mogło odnieść zamierzonego skutku.

Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy. W sytuacji, w której skarżący kasacyjnie nie kwestionuje ani przyjętej przez Sąd I instancji wykładni stosowanych przepisów ani ustaleń w zakresie stanu faktycznego, Naczelny Sąd Administracyjny w ocenie zarzutu niewłaściwego zastosowania prawa materialnego bierze pod uwagę wykładnię prawa materialnego i stan faktyczny przyjęte przez Sąd I instancji.

Należy także wskazać, że kontrolowane przez WSA w Warszawie postępowanie prowadzone było w trybie nadzwyczajnym, w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, zatem ocena wyników tego postępowania powinna nastąpić wyłącznie w oparciu o przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jak słusznie zauważył Sąd i instancji, w postępowaniu nieważnościowym, co do zasady, nie prowadzi się ponownego postępowania dowodowego, a jedynie postępowanie pod kątem przesłanek nieważności decyzji. Przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest wyłącznie sprawa procesowa: "rozpoznanie i rozstrzygnięcie w trybie unormowanym przepisami prawa procesowego [...] zgodnego z przepisami, głównie materialnego prawa administracyjnego, rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej materialnej, [...] jej prawidłowości, pod kątem kwalifikowanych wad prawnych decyzji administracyjnej kończącej postępowanie zwykłe lub nadzwyczajne.

W postępowaniu tym organ nie może jednak przejść do ponownego merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. W przeciwieństwie do pozostałych dwóch trybów postępowania nadzwyczajnego, w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji przedmiot tego postępowania został ograniczony wyłącznie do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy procesowej" (B. Adamiak, Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, PiP 2001, z. 8, s. 31; por. też wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2015 r., I OSK 1021/13, LEX nr 1655816, zgodnie z którym w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej nie dokonuje się - jak w postępowaniu zwykłym - oceny przysługujących stronie uprawnień lub ciążących na niej zobowiązań, a ocenia się legalność decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. dotyczy naruszenia przepisów materialnych, kompetencyjnych i procesowych. W większości pojęcie rażącego naruszenia prawa odnosi się do przepisów materialnych, jednak się do tego nie ogranicza.

Uwzględniając specyfikę kontrolowanego postępowania należy wskazać, że zarzuty skargi kasacyjnej powinny ograniczyć się wyłącznie do oceny postępowania sądowoadministracyjnego prowadzonego przez WSA w zakresie dokonanej przez ten sąd kontroli postępowania nadzwyczajnego, zakończonego decyzją odmawiającą stwierdzenia nieważności. Natomiast zarówno zarzuty skargi, jak też skargi kasacyjnej, zostały sformułowane, co trafnie zauważył Sąd I instancji, w sposób właściwy dla postępowania zwykłego, bez uwzględnienia, że niniejsze postępowanie toczy się w trybie nadzwyczajnym – nieważnościowym, w którym obowiązkiem organu jest wyłącznie zbadanie wystąpienia w odniesieniu do kwestionowanej decyzji jednej z przesłanek wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a.

W przekonaniu składu orzekającego NSA, w okolicznościach przedmiotowej sprawy WSA w Warszawie zasadnie ocenił postępowanie prowadzone przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego jako prawidłowe, zaś wnioski sformułowane na podstawie wyników tego postępowania jako całkowicie spójne, logiczne i uprawnione.

Oceniając całokształt zarzutów skargi kasacyjnej należy podkreślić, że zarówno Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, jak i Sąd I instancji w uzasadnieniu kontrolowanego wyroku, szczegółowo przeanalizowały wszystkie istotne w sprawie kwestie w odniesieniu do stanu faktycznego sprawy. Na podstawie dokonanej oceny zasadnie przyjęto, że brak było podstaw do stwierdzenia nieważności, ponieważ przy wydaniu decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] maja 2012 r., nr [...], nie doszło do rażącego naruszenia prawa. W przekonaniu składu orzekającego NSA skarga kasacyjna tego stanowiska skutecznie nie podważyła.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wniesiona skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach i na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu.