Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 21 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 2252/17

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II SAB/Po 72/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę E. M. na przewlekłość Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krotoszynie w przedmiocie doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W piśmie, które do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krotoszynie (dalej: PINB w Krotoszynie) wpłynęło w dniu [...] lutego 2017 r. pełnomocnik E. M. wniósł skargę na przewlekłe prowadzenie przez ten organ postępowania w sprawie doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem budynku mieszkalnego ze zbiornikiem bezodpływowym, wybudowanym na działce zlokalizowanej w K. przy ul. Z. (dawnej ulicy R.) o nr ewidencyjnym [...]. Organowi zarzucono naruszenie prawa - art. 35 § 1 i art. 12 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (dalej K.p.a.), żądając stwierdzenia przez Sąd, że PINB w Krotoszynie dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, co miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przyznania od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż o nieprawidłowościach przy realizacji tej inwestycji skarżąca powiadomiła PINB w Krotoszynie w 2013 roku, zatem prawie cztery lata temu. Przeprowadzone kontrole potwierdziły zarzuty stawiane byłemu właścicielowi, inwestorowi i kierownikowi budowy w jednej osobie - technikowi budowlanemu Z. D. PINB w Krotoszynie formalnie wszczął postępowanie z urzędu w dniu [...] czerwca 2013 r. W 2016 r. doszło do stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej na rzecz Z. D. oraz następnie do stwierdzenia nieważności decyzji o przeniesieniu tego pozwolenia na skarżącą.

Skarżąca podała, iż w przedmiocie bezczynności PINB w Krotoszynie zapadł już wyrok WSA w Poznaniu sygn. akt II SAB/Po 107/13 z dnia 10 grudnia 2013 r., zobowiązujący ten organ do rozpoznania sprawy dotyczącej prowadzenia robót budowlanych związanych z budową budynku mieszkalnego ze zbiornikiem bezodpływowym na działce nr [...] w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku. PINB w Krotoszynie co prawda rozpoznał w wyznaczonym terminie przedmiotową sprawę, lecz w sposób wadliwy (decyzja znak: [...] z [...] marca 2014r. uchylona decyzją znak: [...] z dnia [...].04.2014 r.).

Dalej skarżąca wyjaśniła, iż w sprawie zapadły aż cztery decyzje PINB w Krotoszynie, a także zapadł wyrok merytoryczny sygn. akt II SA/Po 45/15 z dnia 3 marca 2016 r., w którym WSA w Poznaniu dokonał oceny prawnej i udzielił wskazówek, co do dalszego postępowania.

W piśmie znak: [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. PINB w Krotoszynie wskazał nowy termin załatwienia sprawy: 20 marca 2017 r. Wyznaczenie tak odległego terminu zdaniem skarżącej nie ma żadnego uzasadnienia. PINB wskazuje na konieczność ustalenia stanu faktycznego, tj. lokalizacji zbiornika, którego usytuowanie organ ten nie tylko mógł, ale powinien określić, w czasie wielokrotnych kontroli ([...].04.2013 r., [...].06.2013 r., [...].03.2014 r., [...].07.2016 r.) i to, że nie jest on usytuowany nie tylko niezgodnie z projektem, ale także z obowiązującymi przepisami w tym zakresie, nie budzi żadnych wątpliwości - także organu powiatowego, który wielokrotnie w swych orzeczeniach to stwierdzał. Skarżąca podniosła, iż kwestia ustalenia lokalizacji zbiornika nie stanowiła dla organu istotnego problemu, gdyż w swym postanowieniu, nakazującym wykonanie ekspertyzy technicznej (postanowienie znak: [...] z dnia [...] września 2013 r.), nawet o niej nie wspomniał.

W kwestii lokalizacji zbiornika wypowiedział się także biegły sądowy mgr inż. M. B. w opinii z kwietnia 2014 r., będącej w dyspozycji organu. Ponadto wyspecjalizowany organ nadzoru budowlanego nie musi dla ustalenia położenia poszczególnych obiektów budowlanych i wzajemnych odległości posiłkować się ekspertyzą w postaci dokumentacji geodezyjnej (por. wyrok NSA sygn. akt II OSK 1368/15 z dnia 20 listopada 2015 r.).

Kończąc skarżąca podniosła, iż co prawda formalnie PINB w Krotoszynie nie jest bezczynny, jednak prowadzenie postępowania w sposób nieefektywny (brak prawidłowej decyzji), poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu oraz wykonywanie czynności pozornych, jednoznacznie kwalifikuje przedmiotowe postępowanie, jako przewlekłe. Do przewlekłości postępowania przyczynił się w dużej mierze WWINB, który w żadnym postanowieniu nie stwierdził bezczynności lub przewlekłego postępowania PINB w Krotoszynie. Organ wojewódzki, wbrew jego opinii, badając kwestię przewlekłości jest nie tylko upoważniony, ale wręcz zobligowany, do oceny zasadności podejmowanych czynności organu I instancji. WWINB w żaden sposób nie wyjaśnił też, na czym polega "specyfika kwestii podlegających wyjaśnieniu".

W ocenie skarżącej przeszkodą w załatwieniu sprawy jest brak woli organu. PINB w Krotoszynie robi wszystko, aby uchronić przed odpowiedzialnością Z. D. - sprawcę wszystkich wad i nieprawidłowości. Spór skarżącej z Z. D. jest przedmiotem sprawy cywilnej prowadzonej w Sądzie Okręgowym w Kaliszu i w żaden sposób nie rzutuje na postępowanie administracyjne.

PINB w Krotoszynie w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Organ w pierwszej kolejności przedstawił chronologię czynności oraz kolejnych rozstrzygnięć, podejmowanych w sprawie zainicjowanej żądaniem E. M. o wszczęcie postępowania w sprawie wybudowanego budynku mieszkalnego ze zbiornikiem bezodpływowym w sposób odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę oraz w sposób mogący spowodować zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia.

W tym zakresie podano, iż PINB w Krotoszynie w dniu [...] października 2014 r. decyzją znak [...], na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 i art. 52 Prawa budowlanego, wydał decyzję nakazującą E. M. (jako inwestorowi) w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem na będącym w budowie budynku mieszkalnym wraz ze zbiornikiem bezodpływowym posadowionym na działce w Krotoszynie przy ul. Z. (dawniej ul. R.) o nr ewidencyjnym [...]:

1. 1. wykonanie dwóch ukośnych zastrzałów w postaci dwóch desek wzmacniających o wym. 2,5cm x 16cm x 240cm w każdym z zamontowanych drewnianych wiązarów dachowych konstrukcji dachu, stanowiących dodatkowy krzyżulec, przytwierdzonych odpowiednimi wkrętami;
2. a) wykonanie prawidłowego połączenia ścianek działowych ze ściankami nośnymi od strony południowej budynku poprzez:
3. – wykonanie (wykucie strzępi) lub poprzez wykucie odpowiedniej bruzdy w ścianie nośnej,
4. – wykonanie kotew wmurowanych w co drugą poziomą spoinę przytwierdzenie ich kołkami lub wkrętami do ściany nośnej, oraz
5. 2. sporządzenie i przedstawienie projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót a także zmiany w zakresie projektu zagospodarowania działki (zmiana lokalizacji zbiornika bezodpływowego) oraz uwzględniającego roboty określone powyżej w pkt llit a, albo w pkt 1 lit b, w terminie do 1 marca 2015 r.

Decyzja ta na skutek odwołania skarżącej została następnie uchylona decyzją WWINB z [...] grudnia 2014 r. znak: [...], w części w jakiej określono podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia i w tym zakresie orzeczono na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 w związku z 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409, ze zm., dalej Prawo budowlane, w pozostałej części decyzję utrzymał w mocy.

Wojewódzki Sad Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 3 marca 2016 r. sygn. akt II SA/Po 45/15, uchylił zaskarżoną decyzję WWINB w Poznaniu. Wyrok ten jest prawomocny.

PINB w Krotoszynie następnie wyjaśnił, iż dla prawidłowego rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy ważny jest zapadły przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wyrok z dnia 20 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 672/14, którym to wyrokiem NSA uznał skargę kasacyjną E. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 stycznia 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 2417/13 na decyzję GINB z dnia października 2013 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji za zasadną i uchylił zaskarżony wyrok WSA i decyzję GINB. Ponadto ważnym dla rozstrzygnięcia sprawy jest decyzja GINB: [...], którą uchylono w całości zaskarżoną decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] sierpnia 2013 r. znak: [...] i stwierdzono nieważność decyzji Starosty Krotoszyńskiego z dnia [...] marca 2012 r., nr [...], znak: [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Zakładowi Budowlanemu - Z. D. pozwolenia na budowę - przeniesionej decyzją Starosty Krotoszyńskiego z dnia [...] października 2012 r. nr [...], znak: [...], na rzecz E. M..

W związku z powyższym faktem zmienił się stan prawny sprawy, a przez to również kwalifikacja wykonanych robót. PINB dalej wyjaśnił, iż w wyroku z dnia 20 listopada 2015 r. sygn. akt II OSK 672/14 NSA wskazał, iż w czasie sporządzania projektu budowlanego oraz wydania decyzji przez Starostę Krotoszyńskiego z dnia [...] marca 2012 r., obowiązywało rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Zgodnie z § 11 ust. 1 rozporządzenia, projekt architektoniczno-budowlany obiektu budowlanego powinien zawierać zwięzły opis techniczny oraz część rysunkową. Szczegółowe wymagania odnośnie do opisu technicznego określone zostały w ustępie 2. Ponadto NSA wskazał na pkt 8, który nakazywał zamieścić w opisie m.in. rozwiązania zasadniczych elementów wyposażenia budowlano-instalacyjnego, zapewniające użytkowanie obiektu budowlanego zgodnie z przeznaczeniem, w szczególności instalacji i urządzeń budowlanych: wodociągowych, kanalizacyjnych (...), a także sposób powiązania instalacji obiektu budowlanego z sieciami zewnętrznymi wraz z punktami pomiarowymi, założenia przyjęte do obliczeń instalacji, z uzasadnieniem doboru, rodzaju i wielkości urządzeń.

Z kolei § 12 ust. 1 rozporządzenia dotyczący wymagań części rysunkowej stwierdzał, że ta część projektu powinna przedstawiać m.in. zasadnicze elementy wyposażenia technicznego, ogólnobudowlanego, umożliwiającego użytkowanie obiektu budowlanego zgodnie z przeznaczeniem, w tym instalacje: wodociągowe, kanalizacyjne, ogrzewcze, wentylacyjne, chłodnicze, klimatyzacyjne, i gazowe, a także instalacje i urządzenia budowlane: elektryczne i telekomunikacyjne oraz instalacje piorunochronną (pkt5 lit. a, b). Projekt budowlany zatwierdzony decyzją Starosty Krotoszyńskiego z dnia [...] marca 2012 r. Nr [...] znak: [...], wymagań tych, dla instalacji sanitarnej i elektrycznej, nie spełniał, co niewątpliwie świadczy o jego niekompletności. Całkowity brak projektów branżowych w zatwierdzonym projekcie budowlanym w sposób oczywisty, jak wskazał NSA, narusza przywołane wyżej przepisy ustawy i wydanego w oparciu delegację ustawową rozporządzenia. Projekt zagospodarowania nie zawiera informacji co do przebiegu przyłącza energetycznego.

Decyzją z dnia [...] października 2016 r., znak [...], PINB w Krotoszynie zobowiązał E. M. (jako inwestora) do wykonania czynności określonych w pkt od 1 do 2 ww. decyzji, wyznaczając termin ich wykonania do dnia 31 marca 2017 r. E. M. wniosła odwołanie od tej decyzji. Decyzją z [...] grudnia 2016 r. znak [...], WWINB uchylił decyzję PINB Krotoszyn i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.

W dniu [...] stycznia 2017 r., znak [...], PINB wystąpił do Starosty Krotoszyńskiego Wydziału Geodezji, Kartografii, Katastru i Gospodarki Nieruchomościami o przekazanie kopii archiwalnej dokumentacji geodezyjnej zawierającej wyniki geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej dla przedmiotowej inwestycji, mając na uwadze wskazania zawarte w decyzji WWINB z [...] grudnia 2016 r., tj. dotyczące dokładnego ustalenia lokalizacji zbiornika bezodpływowego na ścieki socjalno-bytowe oraz pokrywy zbiornika względem granic działki z sąsiednimi nieruchomościami.

W dniu [...] stycznia 2017 r. PINB mając na uwadze wskazania zawarte ww. decyzji WWINB wystąpił do producenta zbiornika bezodpływowego na ścieki socjalno-bytowe Przedsiębiorstwa P. do przedłożenia określonych dokumentów i udzielenia informacji dotyczących wbudowanego na przedmiotowej działce zbiornika żelbetowego [...]. Następnie w piśmie z dnia [...] stycznia 2017 r. organ zawiadomił strony postępowania o fakcie zwłoki w załatwieniu sprawy, określając jednocześnie nowy termin jej rozstrzygnięcia oraz zawiadomił o zmianie przedmiotu postępowania.

W dniu [...] lutego 2017 r do organu wpłynęły dokumenty Przedsiębiorstwa P. W dniu [...] lutego 2017 r. do PINB w Krotoszynie wpłynęło pismo Naczelnika Wydziału Geodezji, Kartografii, Katastru i Gospodarki Nieruchomościami Geodety Powiatowego o udzielenie przez organ informacji w sprawie podtrzymania wcześniejszego wniosku z dnia [...] stycznia 2017 r., skutkującego naliczeniem opłat za udostępnienie materiałów z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

W dniu [...] lutego 2017 r. PINB podtrzymał swoją wcześniejszą prośbę o przekazanie kopii archiwalnej dokumentacji geodezyjnej.

W pismach z dnia [...] lutego 2017 r. PINB wezwał ponownie A. G. - wykonawcę robót branży elektrycznej oraz H. K. - wykonawcę robót branży sanitarnej, do udzielenia pisemnych informacji związanych z wykonaniem wewnętrznych instalacji w budynku oraz przekazania stosownych protokołów badań i sprawdzeń wykonanych przez nich instalacji.

W dniu [...] marca 2017 r. wpłynęła do organu archiwalna dokumentacja geodezyjna zawierająca wyniki geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej.

W dniu [...] marca 2017 r. stawił się H. K. - wykonawca wewnętrznej instalacji branży sanitarnej w budynku, w celu złożenia stosownych wyjaśnień odnośnie wykonanych robót instalacyjnych.

W dniu [...] marca 2017 r. PINB zawiadomił stronę o zwłoce i wskazał nowy termin w załatwienia sprawy, tj. do dnia 31 marca 2017 r.

W dniu [...] marca 2017 r. organ w trybie art. 10 K.p.a. zawiadomił stronę o możliwości zapoznania i wypowiedzenia co do zebranych w sprawie materiałów.

Ponadto odnosząc się do zarzutów podnoszonych przez skarżącą E. M. PINB wyjaśnił, iż przed wydaniem ostatniej decyzji PINB w Krotoszynie dodatkowo przeprowadził postępowanie wyjaśniające, m.in. pismem z dnia [...] lipca 2016 r. znak [...] i ponownym pismem z dnia [...] sierpnia 2016 r. wezwał E. M. do udzielenia określonych informacji i do przedłożenia stosownych dokumentów odnośnie do wykonanych instalacji elektrycznych i sanitarnych w przedmiotowym budynku mieszkalnym. Na pierwsze pismo E. M. odpowiedziała za pośrednictwem pełnomocnika, ale odpowiedź ta nie zawierała żądanych przez organ informacji a jedynie wywody interpretacyjne przepisów natomiast na drugie wezwanie z dnia [...] sierpnia 2016 r. PINB nie uzyskał żadnej z żądanych informacji i dokumentów.

Ponadto, w ramach czynności wyjaśniających przeprowadzono w dniu [...] lipca 2016 r. ponowną kontrolę budowy budynku mieszkalnego na działce nr [...]. W zawiadomieniu o kontroli wezwał inwestora E. M. na podstawie art. 81c ust. 1 pkt. 1 i 2 i art. 84 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane do przedłożenia (udostępnienia) w dniu kontroli dokumentów związanych z wykonaniem powyższych robót budowlanych: dokumentacji budowy i dokumentacji powykonawczej oraz zapewnienia uczestnictwa w kontroli kierownika budowy, który objął obowiązki kierowania przedmiotową budową oraz dodatkowo wezwał na podstawie 84a do udostępnienia w dniu kontroli, poprzez odsłonięcie i wskazanie właściwych kamieni granicznych, w celu dokonania właściwego pomiaru odległości pokrywy i wylotu wentylacji ze zbiornika bezodpływowego na nieczystości ciekłe od granicy z działką sąsiednią - drogą gminną. Do tych wezwań PINB E. M. się nie dostosowała, w dniu kontroli nie przedłożyła żądanych dokumentów oraz nie powołała nowego kierownika budowy, a także podczas kontroli nie odsłoniła i nie wskazała właściwych kamieni granicznych.

Dodatkowo w pismach z dnia [...] września 2016 r. i [...] lutego 2017 r. organ wzywał wykonawców robót instalacyjnych: instalacji sanitarnych H. K. i instalacji elektrycznych A. G. - do udzielenia informacji odnośnie do wykonanych robót instalacyjnych w przedmiotowym budynku. Od pierwszego z wykonawców PINB uzyskał dopiero informacje po drugim wezwaniu, natomiast od wykonawcy instalacji elektrycznej pomimo dwóch wezwań organ nie uzyskał żadnej informacji odnośnie do wykonanych robót instalacyjnych w tym budynku. Wobec powyżej wskazanych okoliczności, zdaniem organu administracji, mając na względzie, iż postawa skarżącej pozostaje bierna w stosunku do żądanych przez organ, a wymaganych przepisami Prawa budowlanego informacji i dokumentów, skarga E. M. na przewlekłość postępowania naprawczego PINB w Krotoszynie jest bezzasadna.

Przy piśmie procesowym z dnia [...] kwietnia 2017 r. PINB w Krotoszynie przesłał kopię decyzji wydanej w załatwieniu sprawy – decyzję z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] wraz z dowodami jej doręczenia pełnomocnikowi skarżącej w dniu [...] kwietnia 2017 r.

W piśmie procesowym z dnia [...] maja 2017 r. pełnomocnik skarżącej poinformował, że i ta ostatnia decyzja PINB w Krotoszynie została uchylona w całości decyzją WWINB z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] Do pisma załączono kserokopię tej decyzji.

Wyrokiem z dnia 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II SAB/Po 72/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę E. M. na przewlekłość Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krotoszynie w przedmiocie doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zakres kontroli zasadności skargi wyznaczyła treść tej skargi, którą pełnomocnik skarżącej wniósł w piśmie z dnia [...] lutego 2017 r. Skarżąca podniosła w stosunku do skarżonego organu wyłącznie zarzut przewlekłości postępowania, wskazując na nie załatwienie sprawy po wyrokach Sądu z dnia 10 grudnia 2013 r. sygn. akt II SAB/Po 107/13 oraz z dnia 3 marca 2016 r. sygn. akt II SA/Po 45/15, w którym Sąd dokonał prawnej oceny sprawy i udzielił wskazówek, co do dalszego postępowania. W skardze nie postawiono zarzutu bezczynności, brak było również podstaw do uznania, że skarga wniesiona została w trybie art. 154 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej jako P.p.s.a.). Zgodnie z art. 154 § 1 P.p.s.a. w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania oraz w razie bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny.

Przez niewykonanie wyroku należy rozumieć pozostawanie w bezczynności w podjęciu lub kontynuacji postępowania administracyjnego mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub w innej formie przewidzianej prawem (por. wyrok NSA z dnia 30 maja 2001 r., II SA 2015/0). W konsekwencji Sąd nie orzekał na podstawie art. 154 P.p.s.a., jak również w przedmiocie bezczynności PINB w Krotoszynie, przy czym jak wynika z akt sprawy, już po wniesieniu skargi decyzją z dnia [...] marca 2017 r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 51 ust. 7, ust. 1 pkt 2 oraz ust. 3 i art. 52 ustawy Prawo budowlane organ ten załatwił sprawę, nakazując inwestorowi – skarżącej E. M. wykonanie określonych robót budowlanych oraz nałożył obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót, a także m.in. zmiany uwzględniające nakazane roboty.

W myśl art. 52 § 1 i § 2 P.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie.

Zgodnie z art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego w brzmieniu obowiązującym w dacie wniesienia skargi oraz jej rozpatrzenia (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 dalej: K.p.a.), na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania, stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W rozpoznawanej sprawie skarga została złożona na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ powiatowy nadzoru budowlanego, a jej wniesienie do sądu administracyjnego poprzedzone zostało zażaleniem wniesionym przez skarżącą w dniu [...] stycznia 2017 r. do WWINB, który postanowieniem z dnia [...] lutego 2017 r. odmówił wyznaczenia PINB w Krotoszynie dodatkowego terminu załatwienia sprawy. Zatem wymóg o jakim mowa w art. 52 § 1 i 2 P.p.s.a. w postaci wyczerpania środków zaskarżenia przez wniesieniem skargi został przez stronę skarżącą spełniony, co umożliwia merytoryczną ocenę sprawy.

W myśl art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd administracyjny, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z § 2 art. 149 P.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny, w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a.

Pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania nie zostało zdefiniowane ustawowo. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 K.p.a., ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nie istotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje zatem wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia.

Za postępowanie prowadzone przewlekle uznać należy postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (za: J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz Wydanie 5, Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal J. Jagielski, R. Stankiewicz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por.: wyrok z dnia 13 sierpnia 2013 r. sygn. akt II OSK 549/13; Baza orzeczeń nsa.gov.pl).

Stwierdzenie, że można zakwalifikować postępowanie organu, jako dotknięte przewlekłością jego prowadzenia, wymaga zbadania sprawy pod wieloma względami, dokonania oceny czynności procesowych, analizy faktów i okoliczności zależnych od działania organu i jego pracowników oraz stanu zastoju procesowego sprawy wynikającego z zaniechania lub wadliwości działań podejmowanych przez strony lub innych uczestników postępowania (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz Wydanie 11, Warszawa 2011, str. 238, także wyrok NSA z 13 sierpnia 2013 r. sygn. akt II OSK 549/13, wyrok NSA z dnia 7 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 34/13 - baza orzeceń.nsa.gov.pl).

W sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie sprawy zakres kontroli sądowej wyznaczają granice sprawy administracyjnej, w której istnieje obowiązek wydania wymienionych w art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. decyzji, postanowienia, aktu, interpretacji lub podjęcia czynności (vide: wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2014 r. sygn. akt II OSK 2521/13; baza orzeczeń nsa.gov.pl).

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy, w opinii Sądu, brak było podstaw do stwierdzenia przewlekłości postępowania prowadzonego przez PINB w Krotoszynie.

Postępowanie w sprawie doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem budynku mieszkalnego ze zbiornikiem bezodpływowym, wybudowanym na działce zlokalizowanej w K. przy ul. Z. o nr ewidencyjnym [...], wszczęte zostało co prawda już w 2013 roku, lecz dla rozpatrzenia niniejszej sprawy istotny jest okres od prawomocnego i ostatecznego wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę dla tej inwestycji oraz następnie ostatecznego wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o przeniesieniu uprawnień z tych decyzji na skarżącą Ewę Marcinek. I tak, GINB decyzją z [...] marca 2016 r. stwierdził nieważność decyzji Starosty Krotoszyńskiego z dnia [...] marca 2012 r., nr 141/2012 znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji dla ZAKŁADU BUDOWLANEGO - Z. D..

Następnie decyzją z [...] lipca 2016 r., znak [...], Wojewoda Wielkopolski stwierdził nieważność decyzji Starosty Krotoszyńskiego z dnia [...] października 2012 r. nr [...] znak: [...], przenoszącej ww. decyzję Starosty Krotoszyńskiego nr [...] z dnia [...] marca 2012 r. w sprawie pozwolenia na budowę na rzecz E. M.. Decyzją z dnia [...] października 2016 r., znak: [...], GlNB utrzymał w mocy ww. decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] lipca 2016 r. Zatem od tej daty, a faktycznie od daty wpływu do PINB w Krotoszynie odpisu tych decyzji oraz zwrotu akt sprawy, realnie można oceniać zasadność zarzutu przewlekłości postępowania. Wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę oraz decyzji o jego przeniesieniu na skarżącą miało bowiem podstawowy wpływ na dalszy przebieg postępowania naprawczego, kreując nowy stan prawny. Od tej chwili organy nadzoru budowlanego nie biorą pod uwagę art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, który ma zastosowanie do stanów obejmujących istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego bądź innych warunków pozwolenia na budowę.

W sytuacji, gdy inwestycja została zrealizowana na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę, które później zostało wyeliminowane z obrotu prawnego, zastosowanie może mieć przepis art. 51 ust. 7 w zw. z art. 50 ust.

1. 1. Tymczasem na przestrzeni od 2013 roku zastosowanie miał tryb z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego.

Sąd podzielił stanowisko PINB w Krotoszynie zawarte w odpowiedzi na skargę, iż dla postępowania legalizacyjnego istotne znaczenie miało wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego oraz udzieleniu pozwolenia na budowę, a następnie decyzji ją przenoszącej na skarżącą. Rozstrzygającym te kwestie był wyrok NSA z dnia 20 listopada 2015 r. sygn. akt II OSK 672/14.

Jednocześnie, w ramach skargi na przewlekłość postępowania Sąd w sprawach z zasady tak skomplikowanych jak prowadzone przez organy nadzoru budowlanego, przed ich ostatecznym i prawomocnym zakończeniem nie może oceniać prawidłowości zastosowanego trybu naprawczego, a co za tym idzie i koniecznych czynności podjętych w sprawie. Wcześniejsze decyzje, wydawane przez organ nadzoru budowlanego w granicach tej samej sprawy, mogą i powinny być poddawane kontroli instancyjnej, a następnie sądowej, z której to możliwości strona skarżąca nie zawsze korzystała, choć w uzasadnieniu skargi kwestionuje obecnie działania organów obu instancji w sprawie dotyczącej spornej inwestycji. Postępowanie w sprawie nieprawidłowości w zabudowie na działce nr [...] przy ul. Z. (dawnej R.) w K., stanowiącej obecnie własność skarżącej, zostało wszczęte w 2013 r. Prowadząc to postępowanie PINB w Krotoszynie wydał trzy decyzje (stan na dzień wniesienia przedmiotowej skargi), z których każda została następnie w całości uchylona przez WWINB:

1. 1) nr [...] z dnia [...].03.2014 r. (uchylona decyzją WWINB nr [...] z [...].04.2014 r.),
2. 2) nr [...] z dnia [...].06.2014 r. (uchylona decyzją WWINB nr [...] z [...].07.2014 r.),
3. 3) nr [...] z dnia [...].10.2014 r. (uchylona decyzją WWINB nr [...] z [...].12.2016 r.),
4. 4) nr [...] z dnia [...].10.2016 r. (uchylona decyzją WWINB nr [...] z [...].12.2016 r.).

W przeszłości skarżąca wniosła skargę wyłącznie na decyzję WWINB, która dotyczyła trzeciej z ww. decyzji. Właśnie w tej sprawie Sąd wyrokiem z dnia 3 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Po 45/15, po raz pierwszy miał możliwość wypowiedzenia się co do przyjętego przez organy nadzoru budowlanego trybu postępowania legalizacyjnego oraz oceny zgromadzonego materiału dowodowego. Wobec stwierdzonych nieprawidłowości w zakresie konstrukcji i lokalizacji zbiornika bezodpływowego na ścieki, Sąd zakwestionował pominięcie przez organy obu instancji nałożenia na inwestora obowiązku wykonania czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia zbiornika bezodpływowego do stanu zgodnego z prawem. Samo wykonanie projektu zamiennego nie doprowadzi bowiem tego zbiornika do stanu zgodnego z prawem.

Sąd nakazał nałożenie na inwestora obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robot budowlanych oraz wykonania określonych czynności lub robot budowlanych.

Zważywszy na treść tego wyroku oraz wskazania w nim zawarte, ma on istotne znaczenie dla sposobu zakończenia postępowania w sprawie doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem budynku mieszkalnego ze zbiornikiem bezodpływowym wybudowanym na działce stanowiącej własność skarżącej. Jednocześnie, wobec braku zaskarżenia do sądu administracyjnego wcześniejszych decyzji WWINB, nie można wywodzić, że działania organu w istocie nie zmierzały do zakończenia postępowania oraz, że do takiego stwierdzenia uprawnia uchylanie wydanych przez PINB w Krotoszynie w sprawie decyzji przez WWINB.

Odpis prawomocnego wyroku z dnia 3 marca 2016 r. sygn. akt II SA/Po 45/15 wpłynął do WWINB w maju 2016 r. W wykonaniu tego wyroku WWINB decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. uchylił decyzję PINB z dnia [...].10.2014 r. Decyzja WWINB wpłynęła do PINB w dniu [...] czerwca 2017 r. zaś w dniu [...] czerwca 2017 r. do organu nadzoru budowlanego wpłynęła informacja od Wojewody Wielkopolskiego o wszczętym postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę.

Analizując kolejne czynności PINB w Krotoszynie podejmowane od wyżej opisanych zdarzeń prawnych, szczegółowo opisane w przytoczonych powyżej obszernych fragmentach odpowiedzi na skargę, Sąd nie dopatrzył się w działaniu PINB w Krotoszynie znamion przewlekłości. Organ podejmował konieczne czynności w celu ustalenia lokalizacji zbiornika, możliwości przesunięcia jego pokrywy, przebiegu przyłącza energetycznego do budynku oraz instalacji elektrycznej w budynku. W celu uzyskania tych materiałów organ zwracał się do Wydziału Geodezji Starostwa Powiatowego w Krotoszynie (dwukrotnie), do producenta zbiornika na nieczystości i zakładu instalującego to urządzenie oraz do zakładu instalacji elektrycznej (kilkakrotnie). Na konieczność poczynienia ustaleń w tym zakresie wskazywał WWINB oraz sąd administracyjny. Wobec nieuzyskania odpowiedzi na wezwania, niezwłocznie wystosowywano kolejne (co wynika z zestawienia kolejnych dat wezwań), zakreślając krótkie terminy na stawienie się lub udzielenie odpowiedzi. O wynikających z tych przyczyn opóźnieniach w załatwieniu sprawy strona była każdorazowo informowana.

Ponadto, na co zwraca uwagę skarżony organ i co znajduje potwierdzenie w aktach administracyjnych sprawy, skarżąca E. M. nie zastosowywała się do skierowanych do niej wezwań oraz do nałożonych na nią obowiązków. Jednocześnie nie sposób uznać, iż wezwania te były zbędne, skoro wobec braku wymaganej dokumentacji projektowej zagospodarowania działki inwestora, konieczne było wykonanie odkrywki w celu ustalenia lokalizacji zbiornika, a ekspertyza wykonana na zlecenie skarżącej sporządzona została przy braku odkrycia wszystkich ścian zbiornika, co organ ustalił.

Sąd nie dopatrzył się również znamion przewlekłości postępowania na jego wcześniejszych etapach, kończonych wydawaniem kolejnych, wyżej wymienionych decyzji. Szczegółowy opis kolejnych czynności organu przedstawiono w odpowiedzi na skargę, a zawarte tam informacje dotyczące dat tych czynności Sąd zweryfikował. Oceniając ten etap działania organu, zdaniem Sądu, należy mieć również na uwadze wcześniejszy wyrok Sądu w sprawie o sygn. akt II SAB/Po 107/13, który wydany został ze skargi na bezczynność wniesionej przez skarżącą w dniu 16 sierpnia 2013 r., a więc po upływie trzech miesięcy od poinformowania PINB o nieprawidłowościach w zabudowie na działce nr [...] przy ul. Z. w K. Na tamtym etapie sprawy zarzut przewlekłości postępowania nie mógłby być uwzględniony przez Sąd, zatem i ocena stanu sprawy na datę orzekania przez Sąd 10 grudnia 2013 r. nie ma znaczenia dla rozpatrywanej obecnie sprawy.

Jak wyżej wskazano, kolejne czynności podejmowane po zwrocie akt sprawy przez Sąd wraz z odpisem prawomocnego wyroku, co nastąpiło 20 lutego 2014 r., podejmowane były bez zbędnej zwłoki, a skarżąca była informowana o przyczynach opóźnienia i terminach zakończenia postępowania.

Zdaniem Sądu, obecnie wskazane przez skarżony organ przyczyny długości rozpatrywania sprawy nakazują uznać, że zwłoka nastąpiła z przyczyn niezależnych od organu, a tylko takie w świetle art. 36 § 5 K.p.a. uzasadniają przedłużenie terminu załatwienia sprawy ponad terminy wyznaczone art. 36 § 3 K.p.a.. Powyższe stanowisko znajduje oparcie w wyrokach sądów administracyjnych, przykładowo w wyroku NSA z dnia 16 stycznia 2014 r. sygn. akt II OSK 2338/13 – dostępnym na stronach internetowych NSA.

W tych okolicznościach, w ocenie Sądu, nie można również przypisać organowi, iż nie dochował należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, a jego działania były niecelowe, nieskuteczne i nie prowadziły do zakończenia sprawy. Jak wynika z materiałów nadesłanych przez organ decyzją z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] PINB w Krotoszynie zakończył sprawę, rozstrzygając na podstawie art. 51 ust. 7, ust. 1 pkt 2 oraz ust. 3 Prawa budowlanego.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę kasacyjną wniosła E. M. podnosząc zarzuty naruszenia

1. 1) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez – nierzetelne przedstawienie stanu sprawy,
2. – niewyjaśnienie stanu faktycznego, tj. wszystkich istotnych w sprawie okoliczności,
3. – niewyjaśnienie istotnych wątpliwości co do sposobu postępowania PINB w Krotoszynie,
4. – brak odniesienia się do argumentów podnoszonych w toku postępowania,
5. – niespełnienie wymogu budowania zaufania do organów państwa, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy.
6. 2) art. 149 § 1 - § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 35 § 3 K.p.a. i art. 12 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji popełnienie błędu subsumcji poprzez zastosowanie art. 151 P.p.s.a.
7. 3) art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez niewłaściwie zbadanie i niewłaściwą ocenę działania organu w zakresie podejmowanych przez niego czynności.

W ocenie skarżącej kasacyjnie wyeliminowanie z obrotu prawnego pozwolenia na budowę ma znaczenie dla sprawy, ale z punktu widzenia przewlekłości postępowania początkowy okres prowadzonego postępowania ma istotne a nawet kluczowe znaczenie z punktu widzenia zasadności zarzutu przewlekłości postępowania.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie nie jest prawdą twierdzenie Sądu, że inwestycja zrealizowana została w oparciu o ostateczne pozwolenie na budowę. Inwestor przystąpił bowiem do wykonywania robót budowlanych zanim pozwolenie na budowę stało się ostateczne o czym świadczy dokumentacja zdjęciowa zaś organy administracji fakt ten ignorują. Organy administracji powinny od samego początku stwierdzić, że budowa prowadzona była w warunkach samowoli budowlanej.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie Sąd nie wyjaśnił swojego twierdzenia, że sprawy prowadzone przez organy nadzoru budowlanego są skomplikowane. Prowadzenie postępowania naprawczego należy do zadań organów nadzoru budowlanego. Nie są to czynności szczególnie trudne i zawiłe zaś prowadzący je organ administracji jest organem profesjonalnym dysponującym odpowiednią wiedzą i doświadczeniem. Potwierdzeniem faktu, że sprawa nie jest skomplikowana jest okoliczność, że w sądy administracyjne w szeregu spraw zasądzały pełnomocnikowi najniższą stawkę wynagrodzenia.

Skarżąca kasacyjnie podniosła, że niedopuszczalne jest czynienie jej przez Sąd I instancji zarzutu, że nie korzystała z możliwości zaskarżenia wcześniejszych decyzji wydanych prze organy nadzoru budowlanego podczas gdy nie były one przez nią kwestionowane, gdyż były dla niej korzystne.

Sąd I instancji, zdaniem skarżącej kasacyjnie nie wyjaśnił od kiedy PINB podejmował czynności związane ze zbiornikiem i dlaczego tak późno. To, że jest on usytuowany nie tylko niezgodnie z projektem ale również z obowiązującymi przepisami organ nie tylko mógł ale powinien stwierdzić w czasie wielokrotnie przeprowadzanych kontroli. Kwestia ustalenia lokalizacji zbiornika oraz to z czego został wykonany nie stanowiła dla organu administracji istotnego problemu, gdyż nie wspomniał o niej w postanowieniu nakazującym wykonanie ekspertyzy technicznej.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie, Sąd nie wskazał do jakich wezwań oraz nałożonych na nią obowiązków skarżąca kasacyjnie się niestosowała. W ocenie skarżącej kasacyjnie Sąd błędnie uznał, że wobec braku wymaganej dokumentacji projektowej zagospodarowania działki inwestora konieczne było wykonanie odkrywki w celu ustalenia lokalizacji zbiornika zaś ekspertyza wykonana na zlecenie skarżącej sporządzona została przy braku odkrycia wszystkich ścian zbiornika. W ocenie skarżącej kasacyjnie, projekt zagospodarowania działki musiał być sporządzony, gdyż przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki z przepisami w tym przepisami techniczno-budowalnymi. Skoro wydane zostało pozwolenie, to jest oczywistym, że projekt taki został wykonany.

Skarżąca kasacyjnie podniosła, że obowiązek wykonania przedstawionej przez nią ekspertyzy wynikał z postanowienia PINB dnia [...] września 2013 r. i w orzeczeniu tym nie było mowy o zbiorniku. Skarżąca kasacyjnie stwierdziła, że nawet w najmniejszym stopniu nie przyczyniał się do takiego a nie innego stanu budowy i czynienie jej z tego powodu zarzutów jest nieuzasadnione. Zdaniem skarżącej kasacyjnie nie można czynić sprawcy z ofiary.

W ocenie skarżącej kasacyjnie, Sąd nie wyjaśnia dlaczego uznał, że zwłoka w załatwieniu sprawy nastąpiła z przyczyn od organu niezależnych.

Skarżąca kasacyjnie stwierdziła, że Sąd I instancji w uzasadnieniu wskazał, że organ administracji załatwił sprawę w dniu [...] marca 2017 r. jednakże nie dodał, że do Sądu przesłana została decyzja organu odwoławczego uchylająca decyzję wydaną przez PINB i tym samym nie było w obrocie rozstrzygnięcia organu administracji załatwiającego sprawę. Od doręczenia decyzji organu odwoławczego w dniu [...] maja 2017 r. minęło dwa miesiące a kolejnej decyzji nadal brak.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie postępowanie zainicjowane jej pismem z dnia [...] marca 2013 r. trwa już ponad cztery lata i jest prowadzone zdecydowanie dłużej niż to jest niezbędne do załatwienia sprawy, co świadczy o przewlekłości postępowania. Zamiast stosować art. 151 P.p.s.a. Sąd powinien zastosować przepisy art. 149 P.p.s.a., to jest uwzględnić skargę i zasądzić zwrot kosztów.

W ocenie skarżącej kasacyjnie, uznanie braku przewlekłości bez wątpienia narusza zasadę praworządności oraz wzbudza nieufność do władzy publicznej (sądowniczej). Ocena, że PINB nie prowadził postępowania w sposób przewlekły rażąco narusza prawo. W niniejszej sprawie Sąd I instancji nie tylko nie wywiązał się z funkcji kontrolnej ale wręcz dał zielone światło do nieprawidłowego działania organów administracji tolerując niewątpliwy fakt przewlekłości, to jest działania organu niegodne z prawem. Taki wyrok, w ocenie skarżącej kasacyjnie, szkodzi państwu i jest kompromitacją wymiaru sprawiedliwości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez wniesiona przez E. M. nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. stwierdzić należy, że zarzut naruszenia tego przepisu nie mógł być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej. Przepis ten stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia te wymogi. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, bezzasadne są twierdzenia skarżącej kasacyjnie, że Sąd I instancji nierzetelnie przedstawił stan sprawy oraz nie wyjaśnił wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności. Wojewódzki Sąd Administracyjny należycie odniósł się też do zarzutów podniesionych w skardze. Odnośnie do wymogu budowania zaufania do organów państwa stwierdzić należy, że wymóg ten nie może być utożsamiany z obowiązkiem wydania przez Sąd wyroku o takiej treści jakiej żąda strona postępowania albowiem żądanie strony może być nieuzasadnione, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie.

Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie inwestycja była realizowana w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę. Inwestor posiadał taką decyzję, której nieważność Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził dopiero w dniu [...] marca 2012 r. W sytuacji, gdy pozwolenie na budowę funkcjonuje w obrocie prawnym organy nadzoru budowlanego nie mogą tego faktu ignorować. Gdyby okazało się, że inwestor przystąpił do realizacji inwestycji przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, o czym nie wiedział organ wydający pozwolenie, to mogłaby to być okoliczność uzasadniająca wznowienie postępowania. Dopiero wyeliminowanie z obrotu prawnego pozwolenia na budowę dawałoby organom nadzoru budowlanego podstawy do prowadzenia postępowania w oparciu o art. 48 ustawy Prawo budowlane.

Po wyeliminowaniu decyzji o pozwoleniu na budowę poprzez stwierdzenie jej nieważności organ nadzoru budowlanego w oparciu o zgromadzone dowody decyduje, czy będzie prowadził postępowanie na podstawie art. 48 ustawy Prawo budowlane czy też w oparciu o art. 50 i 51 tej ustawy. Jeśli skarżąca kasacyjnie uważa, że organ nadzoru budowlanego powinny prowadzić postępowanie w oparciu o art. 48 ustawy Prawo budowlane nie zaś w oparciu o art. 50 i 51 tej ustawy, to może kwestionować prawidłowość prowadzonego postępowanie poprzez zaskarżenie decyzji wydanej w oparciu o art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane. Kwestia ta nie może być przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego rozpoznającego skargę na przewlekłość postępowania. Rozpoznając skargę na przewlekłość postępowania sąd administracyjny bada sprawność działania organów administracji nie zaś zgodność z prawem wydawanych przez te organy rozstrzygnięć.

Odnośnie stwierdzenia przez Sąd I instancji, że sprawy prowadzone przez organy nadzoru budowlanego są z zasady skomplikowane stwierdzić należy, że jest to stwierdzenie jedynie po części zasadne. Sprawy prowadzone przez organy nadzoru budowlanego są różnorodne. Są wśród nich zarówno sprawy skomplikowane po względem tak faktycznym jak i prawnym jak też i sprawy proste. Analiza treści uzasadnienia wyroku Sądu I instancji pozwala jednak stwierdzić, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, że istota wypowiedzi Sądu nie sprowadzała się do wyrażenia poglądu, że sprawy prowadzone przez organy nadzoru budowlanego są co do zasady skomplikowane, tylko do wyrażania poglądu, że przed ostatecznym zakończeniem postępowania przez organy administracji Sąd nie może oceniać prawidłowości zastosowanego przez te organy trybu postępowania w ramach rozpatrywania skargi na przewlekłość. Pełna wypowiedź Sądu bowiem brzmi: "Jednocześnie, w ramach skargi na przewlekłość postępowania Sąd w sprawach z zasady tak skomplikowanych jak prowadzone przez organy nadzoru budowlanego, przed ostatecznym i prawomocnym zakończeniem nie może oceniać prawidłowości zastosowanego trybu naprawczego, a co za tym idzie i koniecznych czynności podjętych w sprawie." W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżąca sformułowała swój zarzut w oparciu o część wyrwanej z kontekstu wypowiedzi Sądu I instancji.

Jak to zostało już wcześniej wskazane stanowisko to jest prawidłowe. Rozpatrując skargę na przewlekłość postępowania Sąd nie jest uprawniony do oceny, czy organ nadzoru budowlanego zasadnie prowadzi postępowanie naprawcze czy też powinien, jak twierdzi skarżąca kasacyjnie, prowadzić postępowanie w sprawie samowoli budowlanej.

Odnosząc się do argumentu, że potwierdzeniem faktu, że sprawa nie jest skomplikowana jest okoliczność, iż sądy administracyjne w szeregu spraw zasądzały pełnomocnikowi skarżącej kasacyjnie najniższą stawkę wynagrodzenia stwierdzić należy, że jest to argument pozbawiony podstaw. Przyczyny zasądzenia pełnomocnikowi skarżącej kasacyjnie najniższej stawki we wskazanych przez skarżącą kasacyjnie sprawach mogły być różne nie tylko uznanie, że sprawy te nie były zawiłe.

Odnośnie do podniesionego przez skarżącą kasacyjnie zarzutu, że niedopuszczalne jest czynienie jej przez Sąd I instancji zarzutu, że nie korzystała z możliwości zaskarżenia wcześniejszych decyzji wydanych przez organy nadzoru budowlanego stwierdzić należy, że Sąd I instancji nie czynił skarżącej kasacyjnie zarzutu z faktu niezaskarżenia decyzji organów administracji tylko stwierdził fakt, że skarżąca kasacyjnie decyzji tych nie zaskarżyła. To stwierdzenie Sądu miało na celu jedynie wyjaśnienie, że merytoryczna ocena rozstrzygnięć organu administracji może nastąpić poprzez zaskarżenie tych rozstrzygnięć nie zaś w toku postępowania sądowego, w którym Sąd dokonuje oceny zasadności zarzutu przewlekłości postępowania prowadzonego przez organ administracji.

Odnośnie do twierdzenia skarżącej kasacyjnie, że Sąd nie wskazał do jakich wezwań organu administracji i obowiązków skarżąca kasacyjnie się niezastosowała stwierdzić należy, że rozważania Sądu w tej kwestii są dość ogólne (str. 14 uzasadnienia wyroku) niemniej jednak zostały one opisane w tej części uzasadnienia wyroku, w której opisany został przebieg postępowania prowadzonego przez organy administracji. Analiza akt sprawy oraz treści odpowiedzi na skargę udzielonej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dają podstawę do przyjęcia, że stanowisko Sądu I instancji w tej kwestii jest prawidłowe. Skarżąca kasacyjnie nie udzieliła Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego informacji, o udzielenie których organ wnosił w pismach z dnia [...] lipca 2016 r. i [...] sierpnia 2016 r. Organ administracji wnosił w tych pismach o udzielenie informacji i dostarczenie dokumentów związanych z wykonanymi instalacjami elektrycznymi i sanitarnymi w budynku mieszkalnym.

Bez odpowiedzi pozostało też wezwanie do udostępnienia dokumentów zawarte w zawiadomieniu o przeprowadzeniu kontroli w dniu [...] lipca 2016 r. PINB wskazał też, że skarżąca kasacyjnie podczas kontroli nie odsłoniła i nie wskazała kamieni granicznych, co było niezbędne do dokonania pomiaru odległości pokrywy i wylotu wentylacji zbiornika na nieczystości ciekłe od granicy z działką sąsiednią.

To, że istniał projekt zagospodarowania działki nie ma aktualnie znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, gdyż pozwolenie na budowę, do którego projekt ten został opracowany, zostało wyeliminowane z obrotu prawnego. Organ nadzoru budowlanego ma obecnie obowiązek ustalenia, czy inwestycja jest zgodna z prawem nie zaś z projektem budowlanym, którego częścią był projekt zagospodarowania działki.

Okoliczność, że obowiązek wykonania przedstawionej przez skarżącą kasacyjnie ekspertyzy wynikał z postanowienia PINB nie zmienia faktu, że była ona niewystarczająca do poczynienia przez organ administracji ustaleń faktycznych. Twierdzenie, że Sąd czyni z "ofiary", którą jest skarżąca kasacyjnie, "sprawcę" jest argumentem o charakterze emocjonalnym nie zaś merytorycznym. Tego rodzaju zarzut nie może być przedmiotem merytorycznej oceny przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie Wojewódzki Sąd Administracyjny odnotował fakt złożenia do akt sądowych przez skarżącą kasacyjnie decyzji z dnia [...] maja 2017 r. Na str. 8 uzasadnienia wyroku Sąd wskazał, że pismem procesowym dnia [...] maja 2017 r. pełnomocnik skarżącej poinformował, że decyzja PINB w Krotoszynie została uchylona w całości decyzją WWINB z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] oraz, że do pisma tego załączono kserokopię tej decyzji.

W czasie wydawania wyroku od wydania decyzji z dnia [...] maja 2017 r. minął dopiero miesiąc a akta administracyjne znajdowały się w Sądzie I instancji. Nie było tym samym podstaw do czynienia organowi administracji zarzutu, że nie wydał nowego rozstrzygnięcia. Z kolei na ocenę prawidłowości wyroku Sądu I instancji nie mogą wpływać okoliczności, które miały miejsce po wydaniu tego wyroku.

Zasadnie Sąd I instancji uznał, że dla oceny zasadności skargi na przewlekłość postępowania zasadnicze znaczenie ma fakt stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Od tej chwili zmianie uległa podstawa prawna działania organu nadzoru budowlanego. O ile w czasie obowiązywania pozwolenia na budowę organ administracji mógł dokonywać oceny inwestycji pod kątem odstępstw od projektu budowlanego, to po stwierdzeniu nieważności pozwolenia na budowę inwestycja musi być oceniana pod kątem jej zgodności z przepisami prawa. W istocie postępowanie prowadzone przez organy nadzoru budowlanego, wszczęte przed dniem stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę powinno zostać umorzone, a po stwierdzeniu nieważności pozwolenia na budowę należało wszcząć nowe postępowanie. Przed stwierdzeniem nieważności pozwolenia na budowę podstawą prowadzenia postępowania była okoliczność wymieniona w art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane zaś po stwierdzeniu nieważności pozwolenia na budowę podstawą prowadzenia postępowania jest okoliczność wymieniona w art. 50 ust. 1 pkt 1 tej ustawy.

Słusznie tym samym Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że dla rozpoznania sprawy istotny był okres od ostatecznego wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę a następnie ostatecznego wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o przeniesieniu pozwolenia na budowę na skarżącą kasacyjnie. Dla oceny zasadności skargi na przewlekłość postępowania nie mógł być brany pod uwagę okres od daty wszczęcia postępowania wskazywana przez skarżącą, to jest od [...] marca 2013 r. do dnia wniesienia skargi, tylko okres od daty wyeliminowania z obrotu prawnego pozwolenia na budowę oraz decyzji o przeniesieniu pozwolenia na budowę i przekazania akt organowi administracji do wniesienia skargi. Sąd I instancji mógł oceniać sprawność działań organu nadzoru budowlanego tylko w tym okresie.

Nie znajduje uzasadnienia zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 149 § 1 - § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 35 § 3 K.p.a. i art. 12 K.p.a. oraz art. 151 P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny zasadnie uznał, że nie było podstaw do przyjęcia, iż organ administracji przewlekle prowadził postępowanie i w konsekwencji prawidłowo wydał rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 151 P.p.s.a. Tym samym Sąd nie miał podstaw do wydawania rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 149 § 1 i §2 P.p.s.a.

Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) stwierdzić należy, że zarzut naruszenia tych przepisów nie mógł skutkować uwzględnieniem skargi kasacyjnej. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 listopada 2016 r., sygn. akt II GSK 912/15 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl) "Artykuł 1 p.u.s.a., jako przepis ustrojowy, normujący zakres kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, nie może co do zasady stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. To czy ocena legalności zaskarżonej decyzji była prawidłowa czy też błędna, nie może być bowiem utożsamiane z naruszeniem tego przepisu." Pogląd ten należy w pełni podzielić. Ma on zastosowanie również w sprawie skargi na przewlekłość w prowadzeniu postępowania przez organy administracji.

Analogicznie odnieść należy się do zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Także ten przepis ma charakter ustrojowy. Stanowi on, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznał skargę na przewlekłość postępowania dokonując tym samym oceny prawidłowości prowadzenia postępowania przez organ administracji.

Sąd nie uznał się niewłaściwym do rozpoznania skargi. Skarżąca kasacyjnie może prezentować pogląd, że wyniki tej kontroli są błędne jednakże ewentualne dokonanie nienależytej kontroli nie może być utożsamiane z brakiem dokonania takiej kontroli albowiem są to dwie odmienne sytuacje.

Twierdzenia, że wyrok Sądu I instancji szkodzi państwu i jest kompromitacją wymiaru sprawiedliwości są argumentami o charakterze emocjonalnym nie zaś o charakterze merytorycznym. Racjonalne odniesienie się do tego rodzaju argumentów jest niemożliwe. Można jedynie stwierdzić, że są to twierdzenia bezpodstawne będące obcesowym wyrażeniem stanowiska, że Sąd I instancji nie wydał wyroku, którego oczekiwała skarżąca kasacyjnie.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.