Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 10 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2257/15

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 2 czerwca 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 2453/14, oddalił skargę M. R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2014 r., nr [...].

Wyrok ten wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...], odmówił stwierdzenia na wniosek skarżącego M. R. nieważności decyzji Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2014 r., uchylającej w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ropczycach z dnia [...] marca 2012 r., nakazującą J. I. zrealizowanie w zakreślonym terminie robót budowlanych polegających na wykonaniu części ściany południowo - zachodniej budynku stodoły w dwóch przęsłach od jej zachodniego końca jako ściany oddzielenia przeciwpożarowego i umarzającej postępowanie organu I instancji w całości.

M. R. złożył do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy podnosząc, że decyzja Podkarpackiego WINB została wydana z rażącym naruszeniem prawa, ponadto w jego ocenie organ zlekceważył wydany w przedmiotowej sprawie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lipca 2009 r.

Po ponownym przeanalizowaniu sprawy GINB podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji z dnia [...] lipca 2014 r., że będąca przedmiotem postępowania nadzwyczajnego decyzja Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2014 r. nie jest dotknięta żadną kwalifikowaną wadą określoną w art. 156 § 1 k.p.a., a w szczególności wadą rażącego naruszenia prawa, co zarzuca skarżący. W ocenie organu nadzorczego w sprawie brak było podstaw do prowadzenia postępowania naprawczego w trybie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 r. (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), dalej Prawo budowlane, odnośnie wybudowanej w 1970 r. na działce nr ew. [...] w Z. stodoły.

W związku z tym, że postępowanie organu I instancji stało się bezprzedmiotowe, Podkarpacki WINB prawidłowo uchylił w całości decyzję PINB w R. z dnia [...] marca 2012 r. w przedmiocie nakazu wykonania określonych robót budowlanych w budynku stodoły i umorzył postępowanie.

Odnosząc się do okoliczności wydania kontrolowanej w trybie nadzwyczajnym decyzji GINB wskazał, że pracownicy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w R. w dniu 28 października 2004 r. przeprowadzili oględziny na działce nr [...] w Z., należącej do J. I.. Podczas oględzin ustalili, że na tej nieruchomości znajduje się (m.in.) stodoła o wymiarach 9,95 m x 15,05 m, wybudowana w 1970 r. przez F. I. (ojca J. I.) na podstawie pozwolenia na budowę z dnia 24 marca 1970 r. Stanowi ona budynek o filarach z cegły silikatowej, natomiast ściany między filarami wypełnione są deskami. Z dalszych ustaleń dokonanych przez PINB w R. wynika, że inwestor realizując przedmiotową inwestycję odstąpił od warunków pozwolenia na budowę. Z kopii szkicu sytuacyjnego parceli F. I. wynika, że projektowana stodoła powinna mieć wymiary 6,50 m x 14,01 m. Natomiast jej wymiary po wybudowaniu wynosiły 9,95 m x 15,05 m. Budynek został przesunięty w kierunku południowym oraz bliżej granicy z działką sąsiednią nr [...], należącą do skarżącego.

Ze szkicu sytuacyjnego stanowiącego załącznik do protokołu oględzin z dnia 10 kwietnia 2006 r. (dotyczącego działki nr [...] w Z.) wynika, że budynek stodoły na działce nr [...] w Z. usytuowany jest od granicy działki nr [...] (należącej do A. i M. R.) w odległości 2,96, 3,12, 3,26 i 4,35 m. Odległość budynku stodoły od budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce nr [...] wynosi natomiast 6,35 m.

PINB w R. stwierdził, że usytuowanie stodoły na działce nr [...] w Z. względem budynku gospodarczego znajdującego się na działce nr [...] narusza przepisy Zarządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 29 czerwca 1966 r. (Dz. Urz. MB. z 1966r. Nr 10, poz.

44) w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego, w związku z czym wydał decyzję z dnia 9 listopada 2006 r., którą na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1994 r. nakazał J. I. wykonać w zakreślonym terminie roboty budowlane polegające na wykonaniu ściany murowanej pełnej w budynku stodoły na całej długości pomiędzy istniejącymi filarami od strony działki nr ew. [...], w celu doprowadzenia stodoły do stanu zgodnego z prawem.

Podkarpacki WINB decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia 9 listopada 2006 r.

Następnie GINB wskazał, że sprawa budynku stodoły rozpoznawana była przez sądy administracyjne. Po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lipca 2009 r., sygn. akt II OSK 1154/08, którym uchylono wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 24 stycznia 2008 r, sygn. akt. II SA/Rz 366/07 i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 13 listopada 2009 r., sygn. akt II SA/Rz 691/09, uchylił decyzję Podkarpackiego WINB z dnia [...] lutego 2007 r. oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] listopada 2006 r. nakazującą J. I. wykonanie w budynku stodoły ściany pełnej murowanej jako ściany oddzielenia przeciwpożarowego.

W dalszej kolejności GINB wskazał, że zgodnie z § 73 ust. 10 pkt 2 Zarządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 29 czerwca 1966 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego, dopuszcza się wykonanie elementów konstrukcji z materiałów łatwo zapalnych w stodołach i szopach o powierzchni zabudowy do 600 m 2 i kubaturze do 2500 m 3. Zgodnie zaś z § 20 Zarządzenia dla szop i stodół oraz baraków ze ścianami z drewna lub innych materiałów palnych, odległości od innych budynków, nie osłoniętych ścianą przeciwpożarową, powinny wynosić co najmniej 25m.

Organ wskazał, że z akt sprawy wynika, iż w chwili budowy stodoły na działce sąsiedniej nr [...] nie istniał budynek inwentarski, była to działka niezabudowana. W związku z tym budynek stodoły w dacie jego budowy nie naruszał przepisów Zarządzenia nr 130 Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 29 czerwca 1966 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego. Budynek inwentarski w/g projektu indywidualnego na działce nr [...] w Z. został bowiem wybudowany później niż stodoła na działce nr [...] w Z.. Potwierdza to znajdujący się w aktach sprawy plan realizacyjny projektowanego budynku stodoły przez inwestora F. I. (k. 135 akt I instancji oznaczonych nr NB.7355-2/21/04), stanowiący załącznik do pozwolenia na budowę stodoły z dnia 24 marca 1970 r., nr BUA.I-6011/5/158/70. Potwierdza to także plan zagospodarowania parceli M. R. dotyczący projektowanego budynku inwentarskiego (k. 124 akt I instancji oznaczonych nr NB.7355-2/21/04), stanowiący załącznik do pozwolenia na budowę tego budynku wydanego przez Naczelnika Miasta i Gminy w Sędziszowie z dnia 26 stycznia 1976 r.

W konsekwencji, celem stworzenia ściany oddzielenia przeciwpożarowego nakazano zamurowanie okna w budynku inwentarskim M. R..

W przekonaniu GINB, w związku z brakiem przesłanek do prowadzenia postępowania w trybie art. 51 Prawa budowlanego, prawidłowo Podkarpacki WINB uchylił w całości decyzję PINB w Ropczycach z dnia [...] marca 2012 r. i umorzył postępowanie organu I instancji w całości.

W skardze na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2014 r. M. R. zarzucił naruszenie:

1. - art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i tym samym nierozpatrzenie materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, podczas gdy w niniejszej sprawie dokładna analiza materiału dowodowego i ewentualne uzupełnienie stanu faktycznego w sposób bezsprzeczny wykazałoby, że decyzja GINB z dnia [...] września 2014 r. oraz decyzja ją poprzedzająca z dnia [...] lipca 2014 r. zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa;
2. - art. 80 i art. 8 k.p.a. poprzez przyjęcie w oparciu o część materiału dowodowego, że J. I. wybudował stodołę zgodnie z przepisami Zarządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 29 czerwca 1966 r., podczas gdy zebrany materiał dowodowy nie pozwala na przyjęcie, iż wskazane wyżej okoliczności zostały udowodnione;
3. - wybiórcze potraktowanie materiału dowodowego i poczynienie na skutek tego ustaleń niemających nic wspólnego z rzetelnie wywiedzionymi okolicznościami i faktami w niniejszej sprawie, poprzez bezzasadne przyjęcie, że budynek M. R. nie istniał na działce nr [...] w dacie budowy stodoły na działce nr [...] należącej do J. I.;
4. - art. 156 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że nie zachodzi w niniejszej sprawie nieważność decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowalnego z dnia [...] września 2014 r. oraz decyzji jej poprzedzającej z dnia [...] lipca 2014 r., podczas gdy decyzje te wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa;
5. - naruszenie art. 48 i art. 108 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane i przyjęcie, że rzekoma zgodność stodoły na działce nr [...] z przepisami Zarządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 29 czerwca 1966 r. powoduje, iż ustalona w toku postępowania samowola nie musi zostać naprawiona przez wykonanie prac dokładnie określonych decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia 26 marca 2012 r..

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz decyzji ją poprzedzającej wraz zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wskazał, że miał pozwolenie na budowę budynku inwentarskiego na działce nr ewid. [...] położonej w Z. - decyzja z dnia [...] stycznia 1976 r. nr [...] i budynek ten został wybudowany zgodnie z pozwoleniem i warunkami w nim zawartymi, wszystkie odległości są zachowane tak jak wskazano w pozwoleniu. Odmienne ustalenia organu nie są prawdziwe, bowiem nie można przyjąć, że budynek powstały zgodnie z prawem ma być dostosowany do budynku powstałego bez jakichkolwiek pozwoleń, tj. do budynku zbudowanego na działce nr ewid. [...] położonej w Z.. Skarżący dodatkowo wskazał, że jego budynek powstał wcześniej niż budynek na działce nr ewid. [...], co potwierdzają zeznania świadków.

Skarżący podniósł także, że organ w sposób całkiem dowolny przyjął, iż stodoła J. I. jest zgodna z przepisami Zarządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 29 czerwca 1966 r. Wskazał, że nieprawdą jest, iż stodoła została wybudowana wcześniej niż budynek inwentarski na działce nr [...], a więc skoro ta podstawa upada, to nie można twierdzić, iż stodoła została postawiona zgodnie z tym Zarządzeniem, bowiem nie zostały spełnione narzucone nim wymagania.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji z dnia 11 września 2014 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę stwierdził, że decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2014 r. nie narusza prawa.

Sąd I instancji podkreślił, że kontrolowana decyzja została wydana w trybie stwierdzenia nieważności. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. jest nadzwyczajnym trybem postępowania, a jego celem nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji decyzji z jednego punktu widzenia, a mianowicie czy dotknięta jest jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a.

Sąd Wojewódzki stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo ustalił, iż kontrolowana w trybie nadzoru decyzja Podkarpackiego WINB z dnia [...] marca 2014 r. nie jest dotknięta żadną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Rozstrzygnięcie organu odwoławczego podyktowane było bowiem wiążącą oceną prawną i wskazaniem co do dalszego postępowania, zawartym w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 13 listopada 2009 r. sygn. akt II SA/Rz 691/09.

Wyrokiem tym uchylona została decyzja Podkarpackiego WINB z dnia [...] lutego 2007 r. oraz poprzedzającą ją decyzja PINB w Ropczycach z dnia [...] listopada 2006 r., nakazująca J.I. wykonanie w budynku stodoły ściany pełnej murowanej jako ściany oddzielenia przeciwpożarowego.

Uchylając obie decyzje Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie rozpoznawał sprawę ponownie po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lipca 2009 r., sygn. akt II OSK 1154/08 i zgodnie z art. 190 P.p.s.a. był związany wykładnią prawa dokonaną przez sąd kasacyjny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, związany stanowiskiem NSA wskazał, że "organy błędnie ustaliły stan faktyczny sprawy przyjmując, że do rozstrzygnięcia wystarczającym będzie poczynienie ustaleń tylko w zakresie samowoli dokonanej przez ojca skarżącego. Działanie takie należy uznać za niewłaściwe, skoro stodoła skarżącego oraz budynek inwentarski sąsiada wzniesione są z naruszeniem warunków pozwolenia na budowę oraz przepisów techniczno-budowlanych. Istnienie takiego stanu zobowiązuje organy nadzoru budowlanego do prowadzenia postępowania w stosunku do obu podmiotów i rozważenia konieczności nałożenia stosownych obowiązków z art. 51 ust 1 pkt 2 Prawa budowlanego na oba podmioty (...). Organy powinny rozważyć możliwość ugodowego załatwienia sprawy, a w sytuacji gdyby to było niemożliwe, do nałożenia stosownych nakazów przy uwzględnieniu czasu w jakim zrealizowano obiekty budowlane na działkach objętych postępowaniem".

Ponieważ nie doszło do zawarcia ugody, decyzją z dnia [...] marca 2012 r. PINB w R. nakazał J. I. wykonać w zakreślonym terminie roboty budowlane polegające na wykonaniu części ściany południowo - zachodniej budynku stodoły, w dwóch przęsłach od jej zachodniego końca, jako ściany oddzielenia przeciwpożarowego. Natomiast w stosunku do budynku inwentarskiego skarżącego M. R. został wydany nakaz wykonania robót budowlanych polegających na demontażu okna i zamurowaniu otworu pustakami szklanymi (luksferami) celem utworzenia ściany oddzielenia przeciwpożarowego.

Kontrolowaną w trybie nadzwyczajnym decyzją Podkarpacki WINB uchylił w całości dotycząca stodoły wybudowanej przez F. I. decyzję PINB w R. z dnia [...] marca 2012 r. i umorzył postępowanie organu I instancji w całości. Organ ten podzielił ustalenia tego organu dotyczące czasu, w jakim zrealizowano oba budynki położone na sąsiednich działkach. Z ustaleń tych wynika, że stodoła została wybudowana na podstawie pozwolenia na budowę z dnia 24 marca 1970 r., natomiast budynek inwentarski został wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę z dnia 26 stycznia 1976 r. Potwierdzają to znajdujące się w aktach sprawy dokumenty. Z uzasadnienia kontrolowanej decyzji wynika, że w chwili budowy stodoły działka sąsiednia była niezabudowana, dlatego budynek stodoły w dacie jego budowy nie naruszał przepisów Zarządzenia nr 130 Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 29 czerwca 1966 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego.

Ponieważ zgodność z warunkami technicznymi została zachowana, brak było podstaw prawnych do prowadzenia postępowania naprawczego w trybie art. 51 Prawa budowlanego. W związku z czym kontynuowanie postępowania stało się bezprzedmiotowe i należało je umorzyć.

Sąd Wojewódzki stwierdził, że biorąc pod uwagę ustalony w sprawie stan faktyczny GINB trafnie ocenił, iż weryfikowana decyzja nie jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa oraz pozostałymi wadami wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a..

W przekonaniu WSA w Warszawie zarzuty sprowadzające się do zakwestionowania ustalonego w sprawie stanu faktycznego nie mogą zostać uwzględnione, ponieważ organ nadzorczy nie ustala na nowo stanu faktycznego, lecz opiera się o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. W przedmiotowej sprawie oparł się o ustalenia wynikające z obu decyzji o pozwoleniu na budowę i załączonej do niej dokumentacji. Miał również na uwadze wiążącą ocenę prawną z której wynikało, że do doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem wystarczy, aby jeden z budynków posiadał od strony budynku sąsiedniego ścianę przeciwpożarową bez otworów.

Sąd I instancji podkreślił, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności organ nadzorczy nie prowadzi postępowania wyjaśniającego w zakresie, o jakim mowa w art. 7 i 77 § 1 k.p.a., lecz dokonuje kontroli legalności ostatecznej decyzji administracyjnej z punktu widzenia przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a., według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania kontrolowanej decyzji. W sprawie taka ocena została dokonana w sposób prawidłowy dlatego uznając, że zaskarżona decyzja prawa nie narusza, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. R. wniósł skargę kasacyjną, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

W ocenie skarżącego kasacyjnie wyrok ten został wydany z naruszeniem prawa procesowego, mającym istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1. - art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. zw. z art 134 § 1 P.p.s.a. oraz w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - poprzez brak stwierdzenia nieważności decyzji Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2014 r., co należy kwalifikować jako rażące naruszenie prawa;
2. - art. 106 § 3 P.p.s.a. - poprzez zaniechanie przeprowadzenia przez Sąd I instancji w sposób szczegółowy postępowania dowodowego w zakresie dowodów z dokumentów tj. akt i decyzji zalegających w aktach pozwolenia na budowę skarżącego, w tym protokołu zeznań świadków odnośnie terminu wybudowania budynku gospodarczego na działce [...], zaświadczenia z PZU o dacie wybudowania tego budynku oraz faktu przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego, wyznaczającego nowe usytuowanie budynków względem siebie i granicy obu nieruchomości;
3. - art. 106 § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 113 § 1 P.p.s.a. - poprzez nieprzeprowadzenie z urzędu dowodu uzupełniającego w postaci analizy akt postępowania w sprawie pozwolenia na budowę M. R. i konfrontacji tych akt z aktami pozwolenia na budowę F. I. w sytuacji, gdy obie te sprawy są ze sobą powiązane merytorycznie, dowody zawarte w obu aktach mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a przeprowadzenie tych dowodów nie spowodowałoby nadmiernego przedłużenia postępowania, natomiast brak zbadania tych akt spowodował ustalenie błędnego stanu faktycznego oraz pozbawił stronę skarżącą możności obrony swoich praw;
4. - art. 133 § 1 P.p.s.a. - poprzez wydanie wyroku bez zapoznania się z kompletnymi aktami sprawy w sytuacji, gdy całokształt materiału dowodowego w postaci zeznań świadka W. I. oraz świadków S. B. i J. M., akt budowlanych obu budynków, dowodu ubezpieczenia budynku M. R. znajdującego się w aktach sprawy, co do faktu ubezpieczenia tego budynku w 1970 r., bezsprzecznie wskazuje na konieczność uwzględnienia skargi;
5. - art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia w sposób uniemożliwiający kontrolę kasacyjną orzeczenia i pozbawiający stronę postępowania informacji o powodach uwzględnienia skargi.

Skarżący kasacyjnie podkreślił, że już sama logika i tok rozumowania organów, a następnie Sądu I instancji, nie mieści się granicach swobodnej oceny dowodów, ponieważ zaskarżony wyrok oraz wcześniejsze decyzje i orzeczenia bazują na założeniu, że skoro nie da się ustalić dokładnych dat wybudowania obu budynków, a strony nie chciały zawrzeć ugody, to należy obie strony obarczyć odpowiedzialnością. W przekonaniu autora skargi kasacyjnej takie rozumowanie jest błędne i nie zasługuje na aprobatę. Wszystkie bowiem dowody jednoznacznie wskazują, że budynek gospodarczy na działce skarżącego o nr ewid. [...] powstał wcześniej niż budynek na działce [...]. Żaden organ ani Sąd nie dowiodły swojego stanowiska odnośnie terminu wybudowania stodoły.

Nie można upraszczać (jak czynią to organy administracji a potem Sąd), że skoro w ocenie tych podmiotów nie sposób ustalić pewnych faktów i dowodów, to obowiązki powinno się nałożyć na obie strony, zwłaszcza, że żaden z organów, a tym bardziej organ u którego znajdowały się akta dotyczące budowy na działce F. I. nie tłumaczy, w jaki sposób mogła zaginąć część akt, a organ nie podejmował żadnych kroków zmierzających do odtworzenia tych akt oraz dokumentów tam się znajdujących.

W rzeczywistości budynek skarżącego kasacyjnie został wybudowany w 1970 r. na podstawie pozwolenia (decyzji) z dnia 22 marca 1968 r., które zostało przedłużone decyzją z dnia [...] marca 1970 r. na okres 2 lat, a więc zgodnie z wówczas obowiązującymi przepisami.

Skarżący kasacyjnie wskazał także, że organy administracji, a następnie Sąd l Instancji w sposób nieprawidłowy zinterpretowały zdjęcia lotnicze, stwierdzając, że budynek inwentarski na działce [...], stanowiącej własność M. R. nie jest uwidoczniony na zdjęciach z 1974, z kolei na działce nr [...] mieścił się budynek o nieco innej lokalizacji. Okoliczności związane z faktem rozmieszczenia budynków na obu działkach w latach, w których były wykonywane zdjęcia lotnicze, również nie zostały wykazane. Tymczasem stodoła na działce nr [...] została wybudowana w miejscu dawnej stajni, więc wynika z tego, że musiała jakaś budowla istnieć w 1974 r. rzekomo w okresie, gdy były robione zdjęcia lotnicze.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który - w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego - nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a.. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postaci naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne jej rozumienie, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. W przypadku drugiej podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. ustawa wymaga ponadto, aby skarżący wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

W przedmiotowej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej dotyczą wyłącznie naruszenia przepisów postępowania.

Należy na wstępie podkreślić, że kontrolowane przez WSA w Warszawie postępowanie prowadzone było w trybie nadzwyczajnym, w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, zatem ocena tych decyzji powinna nastąpić wyłącznie w oparciu o przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W postępowaniu nieważnościom, co do zasady, nie prowadzi się ponownego postępowania dowodowego, a jedynie postępowanie pod kątem przesłanek nieważności decyzji. Przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest sprawa procesowa: "rozpoznanie i rozstrzygnięcie w trybie unormowanym przepisami prawa procesowego [...] zgodnego z przepisami, głównie materialnego prawa administracyjnego, rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej materialnej, [...] jej prawidłowości, pod kątem kwalifikowanych wad prawnych decyzji administracyjnej kończącej postępowanie zwykłe lub nadzwyczajne. W postępowaniu tym organ nie może jednak przejść do ponownego merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej.

W przeciwieństwie do pozostałych dwóch trybów postępowania nadzwyczajnego, w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji przedmiot tego postępowania został ograniczony wyłącznie do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy procesowej" (B. Adamiak, Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, PiP 2001, z. 8, s. 31; por. też wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2015 r., I OSK 1021/13, LEX nr 1655816, zgodnie z którym w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej nie dokonuje się - jak w postępowaniu zwykłym - oceny przysługujących stronie uprawnień lub ciążących na niej zobowiązań, a ocenia się legalność decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. dotyczy naruszenia przepisów materialnych, kompetencyjnych i procesowych. W większości pojęcie rażącego naruszenia prawa odnosi się do przepisów materialnych, jednak się do tego nie ogranicza.

W przekonaniu składu orzekającego NSA, w okolicznościach przedmiotowej sprawy WSA w Warszawie zasadnie ocenił postępowanie prowadzone przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego jako prawidłowe, zaś wnioski sformułowane na podstawie wyników tego postępowania jako całkowicie spójne, logiczne i uprawnione. Wywiedzione tą drogą ustalenia faktyczne nie naruszają bowiem granic swobodnej oceny dowodów, przewidzianej w art. 80 k.p.a. Prawidłowo także Sąd Wojewódzki, dokonując oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, oparł się na dowodach znajdujących się w aktach sprawy i szczegółowo zanalizowanych w uzasadnieniu decyzji. Zatem także zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 133 P.p.s.a. należy ocenić jako niezasadny.

Nie doszło także do naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 106 § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 113 § 1 P.p.s.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodu uzupełniającego z urzędu w postaci analizy akt postępowania w sprawie pozwolenia na budowę M. R. i konfrontacji tych akt z aktami pozwolenia na budowę F. I.. Autor skargi kasacyjnej wskazał, że obie sprawy są ze sobą powiązane merytorycznie, dowody zawarte w obu aktach mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a przeprowadzenie tych dowodów nie spowodowałoby nadmiernego przedłużenia postępowania, natomiast brak zbadania tych akt spowodował ustalenie błędnego stanu faktycznego oraz pozbawił stronę skarżącą możności obrony swoich praw.

Zgodnie z przepisem art. 133 § 1 P.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi. Natomiast zgodnie z art. 106 § 3. P.p.s.a. "Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie". Celem postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 P.p.s.a. jest ocena, czy organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny i czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń, co oznacza, że postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym nie może zmierzać do rozpatrzenia sprawy, w tym odmiennego ustalania stanu faktycznego sprawy, a do tego w istocie zmierza stanowisko skarżącego kasacyjnie.

W orzecznictwie NSA zwraca się uwagę, że "Sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, a więc sąd ten rozpatruje sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. Jedynie w drodze wyjątku, zgodnie z art. 106 § 3 P.p.s.a. sąd może przeprowadzić dowód uzupełniający z dokumentów. Nie jest natomiast jego rolą uzupełnianie materiału dowodowego" (por. wyrok NSA z dnia 19 sierpnia 2016 r., I GSK 1792/14). Ponadto dopuszczenie nowego dowodu z dokumentu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu (por. wyrok NSA z dnia 25 września 2012 r., II OSK 840/11, LEX nr 1252207). Autor skargi kasacyjnej w żaden sposób nie wykazał, aby konieczne było na etapie kontroli decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności dokonywanie z urzędu ustaleń dotyczących prawidłowości stanu faktycznego stanowiącego podstawę decyzji Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2014 r.

Na uwzględnienie nie zasługuje także zarzut art. naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób uniemożliwiający kontrolę kasacyjną orzeczenia. Zgodnie z jego dyspozycją uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Przepis ten, normując treść uzasadnienia wyroku, stanowi na gruncie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi odzwierciedlenie wynikającej z art. 2 Konstytucji RP zasady budowania zaufania do organów państwa. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego, dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem. Z naruszeniem art. 141 § 4 P.p.s.a. mamy więc do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej, a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 15 lutego 2008 r., II OSK 24/07, CBOSA).

W niniejszej sprawie Sąd I instancji nie dopuścił się naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., albowiem wskazując jako podstawę prawną wyroku przepis art. 151 P.p.s.a. wyjaśnił w wyczerpujący sposób przyczyny podjętego rozstrzygnięcia w odniesieniu do zebranego materiału dowodowego sprawy i wypowiedział się co do wszystkich kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy oraz zarzutów zawartych we wniesionej skardze.

Pozbawiony uzasadnionych podstaw jest także zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. zw. z art 134 § 1 P.p.s.a. oraz w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez brak stwierdzenia nieważności decyzji Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2014 r., co należy kwalifikować jako rażące naruszenie prawa. Zgodnie z przepisem art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. wojewódzki sąd administracyjny stwierdza nieważność kontrolowanej decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. Uzasadniając powyższy zarzut, postawiony zaskarżonemu wyrokowi WSA w Warszawie, autor skargi kasacyjnej nie wskazał jednak na jakiekolwiek przesłanki nieważności decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2014 r., a ta właśnie decyzja była przedmiotem kontroli i tylko w stosunku do tej decyzji Sąd i instancji mógł powyższy przepis zastosować. Do naruszenia wskazanego przepisu nie mgło dojść natomiast poprzez "brak stwierdzenia nieważności decyzji Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2014 r.".

Oceniając całokształt zarzutów skargi kasacyjnej należy podkreślić, że zarówno Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, jak i Sąd I instancji w uzasadnieniu kontrolowanego wyroku szczegółowo przeanalizowały wszystkie istotne w sprawie kwestie w odniesieniu do stanu faktycznego sprawy. Na podstawie dokonanej oceny zasadnie przyjęto, że brak było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2014 r,, ponieważ przy wydaniu decyzji nie doszło do rażącego naruszenia prawa. W przekonaniu składu orzekającego NSA skarga kasacyjna tego stanowiska skutecznie nie podważyła.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wniesiona skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach i na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu.