Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 maja 2013 r. oddalił skargę E. M. na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] listopada 2012 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia choroby zawodowej.
W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że zaskarżoną decyzją Główny Inspektor Sanitarny, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 37 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 2011 r. Nr 212, poz. 1263 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania E. M. - utrzymał w mocy decyzję Lubelskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Lublinie z dnia [...] września 2012 r. o braku podstaw do stwierdzenia przewlekłej choroby narządu głosu spowodowanej nadmiernym wysiłkiem głosowym trwającym co najmniej 15 lat (poz. 15 załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych - Dz.U. Nr 105, poz. 869 ze zm.)
Organ wskazał, że z materiału dowodowego, w tym karty oceny narażenia zawodowego z [...] marca 2012 r. wynika, że E. M. była narażona na nadmierny wysiłek głosowy przez ok. 33 lata pracy. W jednostce orzeczniczej pierwszego stopnia - Wojewódzkim Ośrodku Medycyny Pracy w Lublinie O/ Chełm, w wydanym [...] maja 2012 r. orzeczeniu lekarskim nie rozpoznano jednak zgłoszonej choroby zawodowej, gdyż w wyniku kilkukrotnego badania rozpoznano prosty przewlekły nieżyt krtani i dysfonię hyperfunkcjonalną. Nie stwierdzono zmian organicznych krtani uznanych za typowe dla następstw nadmiernego wysiłku głosowego w postaci guzków głosowych twardych, wtórnych zmian przerostowych, bądź niedowładów mięśni wewnętrznych krtani z wrzecionowatą niedomykalnością fonacyjną głośni i trwałą dysfonią, dających podstawę do rozpoznania choroby zawodowej narządu głosu. Stwierdzone obecnie zmiany morfologiczno- czynnościowe krtani nie są objęte wykazem chorób zawodowych.
W ocenie Głównego Inspektora Sanitarnego, postępowanie prowadzono prawidłowo, zgodnie z zasadą legalizmu, w oparciu o rzetelne rozpoznanie przez upoważnione jednostki diagnostyczno - orzecznicze. Organ I instancji, na podstawie art. 80 k.p.a., dokonał prawidłowej oceny orzeczenia lekarskiego i nie znalazł podstaw do kwestionowania jego wiarygodności wobec przeprowadzenia wszechstronnych i miarodajnych badań.
Powołując się na art. 2351 Kodeksu pracy organ stwierdził, że w przypadku skarżącej została spełniona jedynie przesłanka narażenia na nadmierny wysiłek głosowy, który mógł, ale nie musiał mieć wpływu na wywołanie choroby zawodowej. Nie można jednak przesądzić bezspornie, bądź nawet z wysokim prawdopodobieństwem o etiologii zawodowej rozpoznanego schorzenia. Organ zaznaczył, że badania diagnostyczne wykazały jednoznacznie, iż w narządzie głosu nie występują zmiany organiczne, charakterystyczne dla skutków wieloletniego narażenia na nadmierny wysiłek głosowy o typie guzków głosowych twardych, niedowładu mięśni wewnętrznych krtani z wrzecionowatą niedomykalnością fonacyjną głośni i trwałą dysfonią, wtórnych zmian przerostowych fałdów głosowych, określone w cyt. rozporządzeniu w sprawie chorób zawodowych. Stwierdzonego przewlekłego nieżytu krtani i dysfonii hyperfunkcjonalnej nie zakwalifikowano do żadnej z chorób wymienionych w ww. wykazie, a zatem nie było podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej.
Skargę na powyższą decyzję złożyła E. M. podnosząc, że pracownicy LPWIS w Lublinie dopuścili się poważnych uchybień, gdyż wskazali, iż korzystała tylko rok z urlopu zdrowotnego podczas, gdy dla poratowania zdrowia z takiego urlopu korzystała dwukrotnie. Skarżąca podniosła, że nie uwzględniono szczególnie trudnych warunków higienicznych i bytowych, w jakich rozpoczynała pracę zawodową. Wskazała, iż przez 4 lata pierwszej pracy pracowała na wsi, gdzie było ok. 60 uczniów. Lekcje odbywały się w drewnianych, słabo ogrzanych izbach lekcyjnych, oświetlanych lampą naftową, bez bieżącej wody i toalet wewnątrz budynku. Praca w takich warunkach, na dwie zmiany popsuła skarżącej wzrok. Dodała, że nikt z nauczycieli nie chciał podjąć się pracy w tej jednostce oświatowej. Poinformowała, iż przez ostatnie lata pracy była zatrudniona w bibliotece, z powodu braku godzin przewidzianych dla nauki języka rosyjskiego, którego nauczała.
Oświadczyła, iż pracując w bibliotece zastępowała innych nauczycieli po 5-6 godzin dziennie przez cały tydzień. Ze względu na polecenie łączenia 2-3 klas zmuszona była mówić do 90 uczniów przez kilka godzin dziennie. Przez 40 lat pracy zawodowej trzykrotnie przebywała w szpitalu, dwukrotnie korzystała z rocznych urlopów dla poratowania zdrowia i co miesiąc przez 28 lat leczyła się prywatnie u laryngologa.
W uzupełnieniu skargi skarżącą dodała, że analiza dokumentów była nierzetelna. Wskazała, iż zgodnie z art. 10 k.p.a. dostała pismo o przysługującym prawie wypowiedzenia się odnośnie zabranych materiałów oraz zgłoszenia żądań, ale ze względu na nieodpowiedni termin (organizacja roku szkolnego 2012/2013) nie ustosunkowania się do zebranych w sprawie materiałów. Oświadczyła, iż pomimo jej żądania organ nie chciał udostępnić analizy dokumentów przeprowadzonych w Zespole Szkół Technicznych w Chełmie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie Sąd zaznaczył, że w świetle art. 2351 oraz art. 2352 Kodeksu pracy, do stwierdzenia choroby zawodowej muszą być spełnione łącznie trzy przesłanki: musi zostać stwierdzona choroba wymieniona w obowiązującym wykazie chorób zawodowych, uprawniona do orzekania w zakresie chorób zawodowych jednostka orzecznicza potwierdzi jej związek przyczynowy z wykonywaną pracą zawodową, oraz nie zostanie przekroczony, wymieniony w wykazie chorób zawodowych okres, uprawniający do jej rozpoznania. Stosownie zaś do § 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz.U. Nr 105, poz. 869 ze zm.) decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej albo decyzję o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej wydaje się na podstawie materiału dowodowego, a w szczególności danych zawartych w orzeczeniu lekarskim oraz formularzu oceny narażenia zawodowego pracownika lub byłego pracownika.
Następnie Sąd podkreślił, że zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowiskiem, orzeczenie lekarskie uprawnionej jednostki orzeczniczej posiada walor opinii biegłego i jako takie wiąże organy inspekcji sanitarnej i sąd administracyjny, nie posiadający wiedzy medycznej. Oznacza to, że ani organy, ani sąd nie mogą podważać opinii specjalistów.
W rozpatrywanej sprawie w orzeczeniu lekarskim wydanym w dniu [...] maja 2012 r. przez Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w Lublinie O/w Chełmie stwierdzono brak podstaw do rozpoznania u skarżącej choroby zawodowej wymienionej w pozycji 15 załącznika do ww. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych. Na podstawie kilkukrotnego badania skarżącej, analizy dokumentacji leczenia specjalistycznego, w tym aktualnego badania foniatrycznego nie zaobserwowano zmian organicznych krtani uznanych za typowe dla następstw nadmiernego wysiłku głosowego w postaci guzków głosowych twardych, wtórnych zmian przerostowych, bądź niedowładów mięśni wewnętrznych krtani z wrzecionowatą niedomykalnością fonacyjną głośni i trwałą dysfonią, dających podstawę do rozpoznania choroby zawodowej narządu głosu spowodowanej nadmiernym wysiłkiem głosowym trwającym co najmniej 15 lat. Natomiast schorzenia rozpoznane u skarżącej, to jest przewlekły nieżyt krtani oraz dysfonia hyperfunkcjonalna, jak stwierdzono w orzeczeniu lekarskim, nie są objęte wykazem chorób zawodowych.
W związku z powyższym, pomimo że z zebranego materiału dowodowego tj. danych z orzeczenia lekarskiego oraz formularza oceny narażenia zawodowego wynika, iż skarżąca była narażona - ze względu na charakter i rodzaj wykonywanej pracy - na nadmierny wysiłek głosowy, to jednak rozpoznany prosty przewlekły nieżyt krtani oraz dysfonia hyperfunkcjonalna, jako schorzenia nie objęte wykazem chorób zawodowych, nie dawały podstaw do stwierdzenia u skarżącej ww. choroby zawodowej.
Jednocześnie Sąd zaznaczył, że celem zagwarantowania wnikliwej oceny przesłanek zaistnienia choroby zawodowej oraz zapewnienia możliwości obrony swych praw osobie niezadowolonej z opinii specjalisty, rozporządzenie, wzorem poprzednich regulacji, wprowadza dwustopniową strukturę jednostek orzeczniczych (§ 5). Skarżąca z takiej możliwości nie skorzystała, gdyż wprawdzie wniosła odwołanie od orzeczenia lekarskiego jednostki orzeczniczej I -go stopnia, jednak nie zgłosiła się na dwa wyznaczone przez Instytut terminy badań: w dniu [...] czerwca 2012 r. i w dniu [...] sierpnia 20120 r. bez podania przyczyny.
Tym samym sprawa nie została rozpoznana przez jednostkę orzeczniczą II stopnia. Z tego względu, Lubelski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny zawiadomił strony o zakończeniu postępowania dowodowego oraz o możliwości zapoznania się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym. Z akt sprawy wynika, że skarżąca nie skorzystała także z prawa zapoznania się z aktami lub złożenia wniosków w sprawie.
Będąc zatem związane ustaleniami orzeczeń lekarskich i nie dysponując przeciwdowodami, które mogłyby orzeczenia te podważyć, organy administracji nie miały w tym zakresie podstaw do przyjęcia, iż rzeczywisty stan zdrowia skarżącej kształtuje się odmiennie od wyników badań stanowiących podstawę orzeczeń lekarskich.
W konsekwencji Sąd uznał, że podnoszone w skardze okoliczności, iż skarżąca była przez 33 lata narażona na nadmierny wysiłek głosowy, gdyż pracowała w trudnych warunkach, nie mogły prowadzić do podważenia orzeczenia lekarskiego z dnia [...] maja 2012r. i wydania odmiennego rozstrzygnięcia.
W ocenie Sądu, bez wpływu na wynik sprawy postawał również fakt, że skarżąca dwukrotnie - a nie jednokrotnie, jak błędnie ustalił organ - korzystała z urlopu dla poratowania zdrowia.
W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku E. M., reprezentowana przez adwokata, podniosła zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 2351 Kodeksu pracy w zw. z poz. 15 załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych przez błędną wykładnię tego przepisu polegającą na przyjęciu, że E. M. nie cierpi na przewlekłą chorobę narządu głosu spowodowaną nadmiernym wysiłkiem głosowym trwającym co najmniej 15 lat.
Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi przez jej uwzględnienie w całości i wydanie orzeczenia, że skarżąca cierpi na przewlekłą chorobę narządu głosu spowodowaną nadmiernym wysiłkiem głosowym trwającym co najmniej 15 lat. Ponadto wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania sądowego z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 zd. pierwsze ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Nie stwierdziwszy przesłanek zaistnienia nieważności niniejszego postępowania Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Przede wszystkim zaznaczyć należy, że jak stanowi art. 174 p.p.s.a., skargę można oprzeć na następujących podstawach: 1/ naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2/ naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Autor rozpoznawanej w niniejszej sprawie skargi kasacyjnej podniósł zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię. Podkreślić zatem trzeba, że przez pojęcie "błędna wykładnia" przepisów prawa materialnego rozumieć należy "nieprawidłowe w odniesieniu do przyjętych reguł wykładni rozumienie treści obowiązującego przepisu lub zastosowanie przepisu nieobowiązującego" (H. Knysiak-Molczyk, Skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym, LexisNexis, Warszawa 2009, s. 225). Z pojęciem tym wiązać się zatem będą przypadki niewłaściwego odczytania treści przepisu, bądź mylne zrozumienie jego treści lub znaczenia.
Zadaniem autora skargi kasacyjnej formułującego zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię jest wskazanie, w czym upatruje błąd Sądu I instancji przy dokonywaniu rekonstrukcji treści konkretnej normy prawnej przy jednoczesnym wskazaniu, jaka wykładnia – jego zdaniem – jest właściwa.
W niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącej podnosząc zarzut naruszenia art. 2351 Kodeksu pracy w związku z poz. 15 załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie chorób zawodowych, nie przedstawił argumentacji nakierowanej na wykazanie, że Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni powołanych przepisów, nie zaprezentował również własnej interpretacji tych przepisów. W miejsce powyższego pełnomocnik skarżącej przedstawił etiologię chorób zaburzeń głosu nie zgadzając się z zasadnością orzeczenia lekarskiego, które było podstawą wydania kontrolowanych przez Sąd I instancji decyzji. Wskazał, iż weryfikacja tego dokumentu wymaga wiedzy specjalistycznej, którą dysponuje biegły z zakresu medycyny pracy, Sąd zaś nie posiada wiadomości specjalnych, co w konsekwencji uniemożliwiło dokonanie właściwej oceny orzeczenia lekarskiego.
Stwierdzić zatem należy, że powyżej przytoczona argumentacja nie mogła zostać uznana za właściwą w kontekście wymogów sformułowanych w art. 174 p.p.s.a. W rzeczywistości bowiem pełnomocnik skarżącej odnosi błędną wykładnię do orzeczenia lekarskiego wydanego w oparciu o dokumentację medyczną, nie zaś do przepisu prawa materialnego ujętego w podstawach skargi kasacyjnej, którego wykładni dokonywał Sąd I instancji. Tym samym podważa on ustalenia faktyczne będące elementem postępowania dowodowego, które nie mogą być kwestionowane poprzez zarzut naruszenia prawa materialnego. W tych okolicznościach sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut musiał być uznany za co najmniej przedwczesny.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną uznając, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw.