Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 stycznia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 625/17 oddalił skargę J.M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie budowy parkingu betonowego na terenie działki nr ew. [...], w miejscowości [...], gm. [...].
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J.M. Zaskarżając wyrok w całości, jako podstawy kasacyjne wskazał:
- i) naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., poprzez nieuchylenie przez Sąd I instancji decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] stycznia 2017 r., wydanej z naruszeniem art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a., w sytuacji w której organy I i II instancji nieprawidłowo oraz w sposób pobieżny przeprowadziły postępowanie dowodowe, nie dokonując oceny koherentności prowadzonego postępowania dowodowego i nie przeprowadzając w sprawie dowodów ograniczając się wyłącznie do oceny uprzednio zebranego, niewyczerpującego materiału dowodowego oraz ograniczając się w przedmiotowym postępowaniu wyłącznie do badania przesłanki bezprzedmiotowości postępowania i ograniczeniu się przez organ odwoławczy do powtórzenia dotychczasowego stanu postępowania oraz przytoczenia przepisów, bez uwzględnienia argumentów składanych w odwołaniu, skardze i w toku postępowania odwoławczego i skargowego;
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., poprzez zaaprobowanie przez Sąd Wojewódzki sytuacji, w której to organy I i II instancji uznały, iż decyzja [...]WINB nr [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie wybudowanego obiektu na terenie działki nr ew. [...] w miejscowości [...], gm. [...], w zakresie budowy parkingu betonowego przeznaczonego na 10 miejsc postojowych nie została wydana w warunkach rażącego naruszenia prawa, a tym samym naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., podczas gdy w toku rzeczonego postępowania stwierdzono liczne uchybienia odnośnie zgodności wykonania obiektu z projektem zagospodarowania terenu, w szczególności w zakresie wydzielonych miejsc postojowych, które w rzeczywistości nie odpowiadały części rysunkowej oraz i opisowej projektu budowlanego;
- - art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez niedopełnienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny obowiązku rozpoznania skargi na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. w granicach skargi, poprzez nierozpoznanie wszystkich zarzutów objętych skargą, znajdujących oparcie w stanie faktycznym, błędnie ocenionym przez organ, skutkujące niesłusznym oddaleniem skargi w trybie art. 151 p.p.s.a.,
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., poprzez nieuchylenie przez Sąd I instancji decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] stycznia 2017 r., wydanej z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a., w sytuacji w której decyzja ta została wadliwie uzasadniona w zakresie uzasadnienia prawnego, które nie pozwala na precyzyjne ustalenie podstawy materialnoprawnej toczącego się postępowania zakończonego następnie skarżoną decyzją, jak również nie pozwala na precyzyjne odtworzenie toku rozumowania co do zapadłej decyzji, w sytuacji gdy stosownie do obligatoryjnej treści uzasadnienia decyzji - to na organie spoczywał obowiązek wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem właściwych przepisów prawa;
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., poprzez oddalenie przez Sąd I instancji skargi i tym samym niezasadne utrzymanie w mocy decyzji o umorzeniu postępowania i uznaniu, iż jest ono bezprzedmiotowe - w konsekwencji powyższego zarówno organ I i II instancji, co naruszało art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 105 k.p.a., a także Wojewódzki Sąd Administracyjny w ogóle nie przeprowadziły rozważań nad materialnoprawnym aspektem sprawy, nie podejmując rozważań co do jej istoty, natomiast w swoich decyzjach zarówno organ I jak i II instancji ograniczyły się wyłącznie do badania kwestii formalnoprawnych związanych z umorzeniem postępowania;
- - art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., poprzez pominięcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny oceny prawnej i wskazań, co do sposobu rozstrzygnięcia sprawy zawartych w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 lutego 2016 r. wydanego w sprawie VII SA/Wa 2403/15 poprzedzonego wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego II OSK 2349/13 z dnia 5 maja 2015 r., a tym samym niedokonanie rozpatrzenia wszelkich materiałów zebranych w sprawie oraz niedokonania ich wszechstronnej oceny niezbędnej do szczegółowego uzasadnienia podjętego orzeczenia, wobec sprecyzowania przez skarżącego podstawy właściwego trybu postępowania; pomimo zmiany w/w podstawy, a tym samym zmiany przesłanek określonych w normie prawa materialnego organy I i II instancji ograniczyły się jedynie do oceny wybiórczo zebranych dowodów co zostało zaaprobowane przez Sąd; sformułowanych przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 2349/13, uchylającego poprzedni wyrok wydany w sprawie, oraz utrzymanie w mocy decyzji organów I i II instancji wydanych w warunkach niezastosowania się przez te organy do wskazań zawartych w prawomocnym wyroku WSA w Warszawie z dnia 3 lutego 2016 r. wydanym w sprawie VII SA/Wa 2403/15, polegające na scedowaniu na Skarżącego obowiązku ustalenia podstawy prawnej wysuniętego żądania,
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., poprzez nierozpoznanie materiału dowodowego w całości, w szczególności pominięcie dokumentów przedłożonych przez Skarżącego, a w konsekwencji bezpodstawne zaaprobowanie przez Sąd stanu faktycznego ustalonego przez organy nadzoru budowlanego wobec jego rażącej sprzeczności ze stanem rzeczywistym, naruszając tym samym art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., a w szczególności:
(i) pominięcie przez Sąd dowodu świadczącego, iż budowlę zrealizowano w pasie technologicznym linii przesyłowej najwyższego napięcia 2 x 220kV, bez właściwych uzgodnień dla prac prowadzonych z użyciem ciężkiego sprzętu w zbliżeniu do urządzeń pracujących pod najwyższym napięciem. Prace te powinny być zrealizowane nie tylko po spełnieniu wydanych warunków technicznych, ale osoba nadzorująca winna się legitymować specjalnymi uprawnieniami do nadzoru robót prowadzonych w zbliżeniu do urządzeń wysokonapięciowych. Żaden z organów nadzoru budowlanego, tych wymagań nie zbadał i nie potwierdził prawidłowości przeprowadzonych robót pod względem ich bezpieczeństwa jak i ewentualnej następczej odpowiedzialności osób prowadzących te prace. Organ nadzoru, a także Wojewódzki Sąd Administracyjny dopuszczający do akceptacji budowy jak i niewłaściwego użytkowania bierze na siebie odpowiedzialność za ewentualne tragiczne skutki w przypadku awarii w tym miejscu linii najwyższego napięcia, lub zachorowania na białaczkę dzieci bawiących się na parkingu zamienianego w plac zabaw, a z powodu przebywania dzieci w polu elektromagnetycznym o niebezpiecznym, szkodliwym natężeniu;
(ii) pominięcie dowodu znanego Sądowi I instancji w postaci decyzji nr [...] r. Wójta Gminy [...], nakazującej inwestorom uzyskanie pozwolenia wodno-prawnego, w związku z naruszeniem art. 29 ustawy Prawo wodne, polegającym na niedopuszczalnym przekształceniu terenu przeznaczonego na źle wyprofilowany parking oraz likwidacji rowu melioracyjnego na terenie, którego zbudowano część niezgodnego z prawem parkingu niewłaściwie odwodnionego, a w konsekwencji wielokrotnym zatapianiu nieruchomości sąsiednich w tym nieruchomości skarżącego.
(iii) pominięcie przez Sąd I instancji faktu, iż wybudowany na działce [...] parking został wzniesiony niezgodnie z zatwierdzonym projektem zabudowy nieruchomości towarzyszącego projektowi architektoniczno-budowlanemu, zatem jest niezgodny z udzielonym pozwoleniem na budowę [...] udzielonym z rażącym naruszeniem prawa przez Starostę [...]. Parking w żaden sposób nie spełnia warunków co do ilości miejsc postojowych wymaganych w obowiązującym art. 30 w Miejscowym Planie Zabudowy i Zagospodarowania Terenu;
(iv) pominięcie przez Sąd I instancji dowodu świadczącego o uporczywym przywoływaniu zarówno w decyzji [...] z dnia [...].08.2016 r., znak [...] jak i w decyzji [...] z dnia [...].11.2016 r. znak [...] rzekomej bezprzedmiotowości postępowania, podczas gdy postanowieniem [...]WINB nr [...] z dnia [...].08.2016 r. przekazał sprawę organowi I instancji, do ponownego rozpatrzenia, nakazując weryfikację zgodności budowy parkingu z wymaganiami MPZP dla Gminy [...] w m. [...]. [...]WINB nie wyegzekwował własnego postanowienia i sam procedował w innym trybie niż organ I instancji.
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., poprzez prowadzenie postępowania w sposób sprzeczny z interesem społecznym i słusznym interesem obywateli, a tym samym naruszenie art. 8 § 1 k.p.a., przejawiające się w pominięciu przez sąd kwestii negatywnego oddziaływania skarżonej inwestycji na nieruchomości sąsiednie, powodujące zagrożenie dla zdrowia mieszkańców i bezpieczeństwa mienia,
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 41 p.p.s.a., poprzez pominięcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny twierdzeń i dowodów zgłaszanych przez Skarżącego na rozprawie w dniu 5 stycznia 2018 r. w zakresie realizowania skarżonej inwestycji bez wymaganych prawem, istotnych zezwoleń i pozwoleń, tj. decyzji o odrolnieniu terenu na którym w całości wybudowano parking, podczas gdy zgodnie z decyzją podziałową teren ten powinien pozostać jako rolny, decyzji o pozwoleniu wodno-prawnym w związku z generowaniem przez wielki budynek nie spełniający żadnego z 8 warunków zabudowy określonych w MPZP oraz braku ewentualnych warunków jakie powinien określić właściciel pasa technologicznego linii najwyższych napięć 2x 220kV w całości obejmującego teren zrealizowanego parkingu tylko na 10 miejsc postojowych- teren ten ma formalny status Obszaru Ograniczonego Użytkowania i wymagał bezwzględnie uzgodnień ze Spółką Skarbu Państwa [...] S.A.
ii) jak również naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 48 ustawy Prawo budowlane poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji zupełne pominięcie zarówno przez organ I jak i II instancji rozważań nad podstawą materialnoprawną sprawy i aprobatę tego stanu rzeczy przez Sąd I instancji, a tym samym naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., w sytuacji gdy wybudowany obiekt w postaci parkingu betonowego przeznaczonego na 10 miejsc postojowych na terenie działki nr ew. [...] w m. [...], gm. [...], budowy został wzniesiony w warunkach rażącego naruszenia prawa bowiem w toku postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia na użytkowanie stwierdzono liczne uchybienia odnośnie zgodności wykonania obiektu z projektem zagospodarowania terenu, w szczególności w zakresie wydzielonych miejsc postojowych, które w rzeczywistości nie odpowiadały części rysunkowej oraz i opisowej projektu budowlanego;
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 29 ust. 1 ustawy Prawo wodne poprzez ich niezastosowanie i oddalenie przez Sąd I instancji skargi na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, a tym samym naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., z uwagi na pominięcie znaczenia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt II OSK 2349/13 z dnia 5.05.2015 r. uznającego zasadność skargi udowodnionej decyzją nr [...] Wójta Gminy [...], poprzedzonej ekspertyzą hydrologiczną opracowaną przez uprawnionych hydrologa i geodety, a bezspornie wskazujących na dokonanie największych w okolicy przekształceń terenu na działce [...] obręb [...], polegających na niedopuszczalnej zabudowie i utwardzeniu powierzchni kostką betonową ułożoną na nieprawidłowo zbudowanym parkingu, powodującą niedotrzymanie wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, niedopuszczalnego podwyższenia terenu, wyprofilowaniu spadków terenu w kierunku nieruchomości sąsiednich, likwidacji rowu melioracyjnego wiodącego wzdłuż całej 50 m długości działki [...] - bez wymaganego prawem pozwolenia wodnoprawnego;
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 20 ustawy Prawo budowlane w odniesieniu do wymagań w zakresie właściwych uprawnień projektantów wymienionych w decyzji [...] Starosty [...] o pozwoleniu na budowę przedszkola na działce [...] obręb [...], a tym samym naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez zignorowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny dowodu w postaci wskazania, iż architekt L.M. nie posiadała wymaganych uprawnień do projektowania drogowego obejmującego budowę dużego parkingu na 29 miejsc postojowych, podczas gdy uczestniczyła w odbiorze tej budowli wspólnie z [...]WINB i nie zwróciła uwagi, iż zachodzi rażące odstępstwo od rysunku planu jak również od wymagań MPZP, a faktycznie wykonany wówczas parking szutrowy jest niezgodny z zatwierdzonym Planem Zabudowy w Projekcie Budowlanym objętym decyzją o pozwoleniu na budowę. Nie zgłosiła też do Protokołu odbioru obowiązkowego wykonywanego przez [...]WINB, iż parking szutrowy jest rzekomo niedokończonym elementem projektu budowlanego. Potwierdza to fakt, że wśród listy zadań nie ukończonych nie wymieniono parkingu w protokole odbioru obowiązkowego, co skrzętnie [...]WINB pomija, legitymizując tym samym nie zgłoszoną budowę parkingu wykonanego następnie z kostki betonowej, ale niezgodnie z prawem i bez branżowego projektu drogowego w sierpniu 2010 r., czyli ponad 1,5 roku od odbioru obowiązkowego. Fakt bezprawnej budowy był zgłaszany wówczas do PINB bez żadnej reakcji ze strony tego organu. Tymczasem NSA w wyroku II OSK 2349/13 uznał też za zasadne wskazanie dowodu, iż niedopuszczalne były nieautoryzowane przeróbki projektu, poprzez dopisanie w legendzie Planu Zabudowy - w opisie miejsca parkingu, nieuprawniona osoba wykonała samowolnie dopisek "kostka betonowa" opis taki wykonano innym charakterem i innym kolorem długopisu niż opis czarnym tuszem pozostałych elementów Projektu Planu. Co więcej w uznanej za zasadną skardze kasacyjnej NSA II OSK 2349/13 wykazano cały szereg uchybień merytorycznych, czego nie uwzględniły we wznowionym postępowaniu [...]WINB jak też PINB. Obydwa organa zaniedbały obowiązku weryfikacji podstaw prawnych pozwalających na wykonanie budowy parkingu bez projektu i właściwego odrębnego pozwolenia na budowę. Zatem przywołanie w skarżonej decyzji rzekomej "bezprzedmiotowości postępowania nieważnościowego" wskazuje na obciążenie tej decyzji fundamentalną wadą prawną, ponieważ brak właściwego projektu budowlanego, który powinien być sporządzony przez uprawnione do projektowania osoby oraz wykonanie niewłaściwego technicznie parkingu, z mocy obowiązujących przepisów musi być przedmiotem nadzoru organu do tego powołanego.
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez aprobowanie przez Sąd I instancji wadliwego ustalenia zakresu podmiotowego stron postępowania administracyjnego, co nastąpiło w sposób niezgodny z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa, a tym samym naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Z decyzji odmawiającej uznanie budowy parkingu za samowolę budowlaną i nakazanie przywrócenia stanu zgodnego z warunkami MPZP, przyjęto wadliwie że obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, ogranicza się do przedmiotowej nieruchomości, czemu przeczy treść wyroku wydanego w odniesieniu do tej nieruchomości w sprawie rozpatrywanej przez WSA w Warszawie w dnia 11 grudnia 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 1195/15 znanego Sądowi I instancji oraz organom zarówno [...]WINB jaki i PINB w P. Negatywne oddziaływanie na nieruchomości sąsiednie wynikające ze zbyt małej ilości miejsc na samowolnie wykonanym parkingu, objawia się codziennym blokowaniem bramy wjazdowej przez samochody przyjeżdżające do przedszkola i parkujące na wąskiej drodze dojazdowej (5 m pas jezdni), co niewątpliwie ogranicza swobodę użytkowania nieruchomości skarżącego. W takich przypadkach niemal codzienna niemożliwość wjazdu lub wyjazdu z własnego domu, oznacza zniewolenie przez osoby nie przestrzegające prawa w ruchu drogowym, ale wynika ono jednoznacznie z niewystarczającej ilości miejsc parkingowych jakie był w obowiązku zapewnić inwestor i właściciel obiektu głównego, tj. przedszkola przeznaczonego dla 140 dzieci.
Mając na uwadze powyższe zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Z przyjętego przez Sąd I instancji stanu faktycznego wynika, że w rezultacie wniosku J.M. z dnia [...] lutego 2016 r. przeprowadzone zostało przez organy nadzoru budowlanego postępowanie administracyjne w sprawie parkingu betonowego na działce nr [...] w [...], które zakończyło się decyzją PINB w P. z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...] o jego umorzeniu, utrzymaną następnie w mocy decyzją [...] WINB z dnia [...] stycznia 2017 r. Z ustaleń Sądu wynika jednocześnie, że obiekt był objęty decyzją Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2007 r., nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą J.G. i M.O. pozwolenia na budowę budynku przedszkola. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...] [...] WINB udzielił pozwolenia na użytkowanie całego obiektu, czyli łącznie z wykonanym parkingiem betonowym. Wymienione wyżej decyzje o pozwoleniu na budowę oraz pozwoleniu na użytkowanie pozostają nadal w obrocie prawnym.
W takich okolicznościach sprawy należało zatem podzielić pogląd Sądu I instancji wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że nie było prawnych możliwości prowadzenia postępowania naprawczego w trybie nadzoru budowlanego, stosownie do przepisów art. 50 i 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego jest bowiem potwierdzeniem, że został on wybudowany zgodnie z projektem budowlanym i obowiązującymi przepisami. Z tego względu bez wyeliminowana tej decyzji z obrotu prawnego nie jest możliwa ponowna weryfikacja obiektu budowlanego w zakreślonym wyżej zakresie w postępowaniu naprawczym prowadzonym przez właściwe organy nadzoru budowlanego.
Z powyższych względów za nieuzasadniony należało uznać podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 48 ustawy Prawo budowlane. Przepis ten dotyczy bowiem wykonania obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na jego budowę albo zgłoszenia, czyli w warunkach tzw. samowoli budowlanej. Tymczasem jak wynika z wcześniejszych ustaleń, sporny obiekt został wybudowany na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2007 r., nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i pozwalającej na budowę.
Podobnie nie mogły odnieść zamierzonego skutku zarzuty naruszenia art. 20 i art. 28 ustawy Prawo budowlane w zakresie podniesionego przez skarżącego braku uprawnień projektantów, wykonania parkingu niezgodnie z zatwierdzonym projektem, nieautoryzowanych przeróbek projektu oraz wadliwego ustalenia zakresu podmiotowego stron postępowania związanego z przyjęciem nieprawidłowego obszaru oddziaływania obiektu parkingu (blokowanie bramy, niemożliwość wjazdu i wyjazdu z własnego domu, itp.). Wyżej już stwierdzono bowiem, że zgodność wykonania przedmiotowego obiektu z projektem zatwierdzonym pozwoleniem na budowę podlegała sprawdzeniu w postępowaniu zakończonym pozwoleniem na jego użytkowanie.
Natomiast pozostałe kwestie jako związane z oceną legalności wydanego pozwolenia na budowę wykraczają poza zakres rozpoznania w niniejszej sprawie, gdyż przedmiotem kontroli Sądu I instancji była sprawa prowadzona w trybie nadzoru budowlanego. Tymczasem w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy.
Ponadto ocena legalności decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2007 r., nr [...] była już przedmiotem kontroli sądu administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny prawomocnym wyrokiem z dnia 25 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 586/09, oddalił bowiem skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 stycznia 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 1666/08, uchylającego decyzję [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2008 r. wydaną w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku przedszkola. W powołanym wyżej wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził m.in., że: "jeśli chodzi o podnoszony przez organy fakt, iż projekt budowlany zawiera większą ilość miejsc parkingowych (10) a w części opisowej przewidziano tylko 7 miejsc – to zasadnie Sąd pierwszej instancji nie podzielił oceny organów, że stanowi to rażące naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, uznając, iż w tym przypadku naruszenie prawa choć występuje nie ma charakteru kwalifikowanego".
Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny zgodził się z oceną Sądu I instancji, co do tego że: "skutki mniejszej ilości miejsc parkingowych przy specyfice funkcjonowania przedszkola mogą być w ogóle nieodczuwalne jeśli się zważy, iż odprowadzanie dzieci do przedszkola i ich zabieranie są w zasadzie krótkotrwałe". Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że: "nie wykazano by naruszenie prawa miało większą wagę niż stabilność ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę przedszkola - służącego okolicznym mieszkańcom". Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. powyższa ocena prawna wyrażona w powołanym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 586/09, jest wiążąca zarówno dla sądów administracyjnych, jak i organów administracji publicznej.
Za pozbawiony usprawiedliwionych podstaw należało uznać zarzut naruszenia art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne. Kwestia przywrócenia stosunków wodnych na działce inwestorów nie była przedmiotem kontroli Sądu I instancji w sprawie niniejszej. W tej sprawie toczy się bowiem odrębne postępowanie administracyjne prowadzone przez Wójta Gminy [...]. Natomiast powołany przez skarżącego wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 2349/13, uchylający wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 maja 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 2711/12, w sprawie ze skargi J.M. na decyzję [...] WINB w Warszawie z dnia [...] września 2012 r., nr [...] w przedmiocie odmowy nakazu wstrzymania użytkowania zbiornika bezodpływowego na wody opadowe - wbrew temu co twierdzi skarżący nie miał znaczenia w niniejszej sprawie, w szczególności w zakresie wskazanej przez niego ekspertyzy hydrologicznej.
Odnosząc się do zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, art. 80, art. 8 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 41 p.p.s.a. w zakresie nieprawidłowo przeprowadzonego postępowania dowodowego dotyczącego zgodności wykonania obiektu z projektem zagospodarowania terenu, wydanym pozwoleniem na budowę oraz miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (co do liczby miejsc postojowych), realizacji budowy w pasie technologicznym linii przesyłowej wysokiego napięcia 2 x 220kV bez właściwych uzgodnień, bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego, pominięcie kwestii negatywnego oddziaływania inwestycji na sąsiednie nieruchomości oraz jej realizacji bez innych istotnych zezwoleń, pozwoleń i uzgodnień (decyzji o odrolnieniu) - należy stwierdzić, że nie mogły one odnieść zamierzonego rezultatu w sytuacji, gdy w obrocie prawnym pozostają decyzja pozwalająca na użytkowanie spornego obiektu oraz decyzja pozwalająca na jego budowę, która ponadto podlegała już ocenie sądu administracyjnego.
Wskazane wyżej zarzuty jako zmierzające w istocie do podważenia legalności tychże decyzji w trybie nadzwyczajnym stwierdzenia nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) pozostają także poza zakresem sprawy administracyjnej, która podlegała kontroli Sądu I instancji, prowadzonej w trybie zwykłym przez organy nadzoru budowlanego. Należy dodatkowo zauważyć, że w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji pozwalającej na użytkowanie było już prowadzone odrębne postępowanie administracyjne z wniosku J.M., gdyż [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2016 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji [...] WINB z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...], a decyzją z dnia [...] maja 2016 r. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] marca 2016 r. Niezależnie od powyższego należało także podzielić ocenę Sądu I instancji, że postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone w rozpoznawanej sprawie wnikliwie, a zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oceniony właściwie.
Za niezasadne należało uznać zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 105 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. Zgodnie z tym co już zostało wyżej stwierdzone, wobec niewyeliminowania z obrotu prawnego decyzji pozwalającej na budowę oraz decyzji pozwalającej na użytkowanie, postępowanie prowadzone przez organy nadzoru budowlanego w sprawie budowy parkingu podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Przepis ten został zatem zastosowany w sposób prawidłowy jako podstawa prawna decyzji PINB w P. z dnia [...] listopada 2016 r. oraz utrzymującej ją w mocy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., zaskarżonej decyzji [...] WINB z dnia [...] stycznia 2017 r. Decyzja organu odwoławczego zawiera ponadto niezbędne elementy, o których mowa w art. 107 § 1 i 3 k.p.a., w tym uzasadnienie faktyczne i prawne wykazujące zasadność umorzenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., choć z innych przyczyn niż podał organ I instancji.
Podniesione w podstawach skargi kasacyjnej przez J.M. zarzuty naruszenia przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) okazały się być także nieuzasadnione. Za chybiony należało uznać zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. przez pominięcie oceny prawnej i wskazań co do sposobu rozstrzygnięcia sprawy zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 lutego 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 2403/15 poprzedzonego wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 2349/13. Kontrolą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 2403/15 zostały bowiem objęte decyzje organów nadzoru budowlanego w przedmiocie odmowy nakazu wstrzymania użytkowania zbiornika bezodpływowego na wody opadowe na terenie działki nr ew. [...] w [...]. Obiekt ten był wykonany na podstawie odrębnego pozwolenia na jego budowę - decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...].
Powołane wyżej orzeczenia sądów administracyjnych zostały więc wydane w innej sprawie, a rozstrzygnięcia nimi podjęte i ocena prawa w nich zawarta nie mają bezpośredniego wpływu na wynik sprawy niniejszej, dotyczącej umorzenia postępowania w sprawie budowy parkingu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przy rozpoznaniu skargi J.M. był zobowiązany, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzygnąć sprawę wyłącznie w granicach danej sprawy administracyjnej, co jak już wynika z wcześniejszych rozważań, dokładnie uczynił, ponieważ kontrolą Sądu objęta została zaskarżona doń decyzja organu nadzoru budowlanego podjęta w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie budowy parkingu betonowego na terenie działki nr ew. [...] w miejscowości [...]. Natomiast wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia w uzasadnieniu wyroku sądu administracyjnego nie musi szczegółowo odnosić się do wszystkich zarzutów powołanych w skardze, jeśli argumentacja sądu łącznie przesądza o ich bezzasadności (zob. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 62/11, CBOSA).
Zauważyć ponadto trzeba, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku pozwala prześledzić tok rozumowania Sądu, w stopniu umożliwiającym jego ocenę i kontrolę (zob. wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2017 r., sygn. akt I GSK 832/15, CBOSA).
Wobec powyższego, skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego i materialnego okazały się niezasadne, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.