Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 10 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2268/14

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 25 marca 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 13/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi [...] Sp. z o.o. we W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji uchylił zaskarżoną decyzję.

Jak wynika z akt sprawy, Prezydent Wrocławia decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...], na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] Sp. z o.o. pozwolenia na budowę zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych B1, B2 – etap I, B4 – etap II z infrastrukturą techniczną, z garażem podziemnym w budynkach B3 i B4, z przyłączami do sieci gazowej, wodociągowej, kanalizacji sanitarnej i deszczowej oraz zagospodarowaniem terenu wraz z budową drogi wewnętrznej, z miejscami parkingowymi oraz oświetleniem terenu przy ul. [...] we W. (działki nr [...]).

Pismem z dnia 30 września 2012 r. A. P., E. P. i R. P. wystąpili do wojewody Dolnośląskiego o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Prezydenta Wrocławia z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...]. Wskazali, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu, decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r., [...], utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] października 2011 r., [...], którą stwierdzono nieważność decyzji Dyrektora Wydziału Gospodarki Nieruchomościami i Geodezji w Urzędzie Miejskim Wrocławia z dnia [...] lipca 1998 r., Nr [...], zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości położonej przy ul. [...] (działka nr [...], AM[...], obręb [...]), w części rozstrzygającej o przejściu z mocy prawa na własność Gminy Wrocław działek gruntu nr [...] i nr [...], AM-[...], obręb [...], w pozostałej zaś części stwierdziło, że decyzja organu gminy została wydana z naruszeniem prawa. Zdaniem wnioskodawców wobec wydania ww. decyzji, posiadają oni tytuł prawny do nieruchomości [...], AM-[...], obręb [...], a spółka z o.o. [...], składając wniosek o wydanie pozwolenia na budowę zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych przy ul, [...] we W., nie posiadała prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w odniesieniu do działki nr [...].

Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...], Wojewoda Dolnośląski, na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. i art. 82 ust. 3 Prawa budowlanego odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Wrocławia z dnia [...] listopada 2010 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił zaskarżone postanowienie Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] stycznia 2013 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Następnie Wojewoda Dolnośląski decyzją z dnia 28 sierpnia 2013 r. na podstawie art. 157 § 1 i art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 82 ust. 3 Prawo budowlane odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Wrocławia z dnia [...] listopada 2010 r.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że zakres inwestycji objętej wnioskiem o pozwolenie na budowę, ze względu na przebudowę napowietrznej linii energetycznej niskiego napięcia w rejonie ul. [...], obejmował m.in. działkę [...], do której skarżący, opierając się na decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2012 r. stwierdzającej nieważność decyzji z dnia [...] lipca 1998 r. (nr [...]), wywodzili swój interes prawny. Obowiązkiem inwestora nie było wykazanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ale złożenie oświadczenia – pod rygorem odpowiedzialności karnej – o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Inwestor nie musiał wykazać tytułu prawnego do nieruchomości za pomocą wszelkich środków dowodowych przewidzianych dla ogólnego postępowania administracyjnego (art. 75 § 1 k.p.a.), lecz wystarczyło, że złożył oświadczenie określone w art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego.

Do przedmiotowego wniosku o pozwolenie na budowę inwestor dołączył, wymagane zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością oznaczoną jako działka nr [...], AM-[...], obręb [...], na cele budowlane. W odniesieniu do działki nr [...] inwestor dysponował zgodą Gminy Wrocław, reprezentowaną przez Zarząd Dróg i Utrzymania Miasta, przy czym przysługujące Gminie Wrocław prawo własności wynikało w sposób jednoznaczny z księgi wieczystej nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy Wrocław- Krzyki. Organ wskazał, że zgodnie z zasadą rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych, wyrażoną w art. 5 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece, w sytuacjach spornych rozstrzyga treść księgi wieczystej.

Nadto istnieje domniemanie, że stan prawny ujawniony w księdze wieczystej jest zgodny z rzeczywistym stanem prawnym. W księdze wieczystej nr [...], prowadzonej dla nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], w dniu wydania zaskarżonej decyzji prezydenta Wrocławia z dnia [...] listopada 2010 r., właścicielem działki była Gmina Wrocław. Organ pierwszej instancji, wydając decyzję o pozwoleniu na budowę nie miał podstaw do kwestionowania praw Gminy Wrocław do działki [...]. Natomiast ostrzeżenie, poprzez które skarżący ujawnili swoje roszczenia do działki nr [...], pojawiło się w księdze wieczystej dopiero w dniu 19 marca 2013 r., na wniosek złożony w dniu 12 grudnia 2012 r. Zatem w dniu wydania zaskarżonej decyzji treść powyższej księgi wieczystej korzystała z ochrony, jaką daje rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych. Inwestor starając się o pozwolenie na budowę wypełnił wszystkie obowiązki jakie nakładają na niego przepisy Prawa budowlanego, a w toczącym się postępowaniu nie doszło do rażącego naruszenia przepisów prawa.

Analizowana decyzja Prezydenta Wrocławia z dnia [...] listopada 2010 r., Nr [...], nie była obciążona żadną z wad kwalifikowanych wyliczonych w art. 156 § 1 k.p.a. Wydana została przez organ właściwy i skierowana do stron postępowania. Nie dotyczy sprawy rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną i nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa.

Z. i P. R., P. R. oraz A. i E. P. wnieśli odwołania od decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] sierpnia 2013 r.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2013 r., na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił decyzję decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] sierpnia 2013 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ II instancji podał, że Wojewoda powinien ustalić krąg stron postępowania nieważnościowego, mając na uwadze, że choć sprawy o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę są prowadzone w nadzwyczajnym trybie postępowania, to jednak nie zmienia to ich zasadniczego przedmiotu, to jest kwestii udzielenia pozwolenia na budowę.

Zdaniem Głównego Inspektora zarówno w sprawie o pozwolenie na budowę (decyzja Prezydenta Wrocławia z dnia [...] listopada 2010 r.), prowadzonej w zwykłym trybie, jak i w trybach nadzwyczajnych (decyzja Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] sierpnia 2013 r.), krąg podmiotów uznanych za strony powinien być identycznie ustalony, tj. na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane. Wprawdzie Wojewoda Dolnośląski zawiadomił o wszczęciu i przeprowadził postępowanie nieważnościowe oraz wydał rozstrzygnięcie w stosunku do całości decyzji Prezydenta Wrocławia z dnia [...] listopada 2010 r., to doręczył zawiadomienie o wszczęciu postępowania (oraz inne pisma wydawane w toku sprawy) i decyzję jedynie: wnioskodawcom, tj. E. P., R. P. i A. P., inwestorowi – [...] sp. z o.o., a także A. T., J. T., K. N., N. N., Z. R., P. R., P. R., Zarządowi Dróg i Utrzymania Miasta, Gminie Wrocław, Prokuratorowi Rejonowemu dla Wrocławia Stare Miasto i Prokuratorowi Okręgowemu we Wrocławiu.

Z wcześniejszych ustaleń Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zawartych w postanowieniu z dnia [...] kwietnia 2013 r. wynikało, że wnioskodawcy jako współwłaściciele działki drogowej nr ew. [...] (jak również pozostali współwłaściciele tej działki), na której zaprojektowana została część spornej inwestycji, tj. miejsca parkingowe i oświetlenie terenu, jak również przyłącza z projektowanego zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych do istniejących w ulicy [...] we W. sieci: wodociągowej i kanalizacji sanitarnej oraz wyjazdy z drogi wewnętrznej i garażu podziemnego na ulicę [...], są stronami postępowania o stwierdzenie nieważności. Ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] kwietnia 2012 r., utrzymana została w mocy decyzja tego organu z dnia [...] października 2011 r., stwierdzająca nieważność decyzji Prezydenta Miasta Wrocławia z dnia [...] lipca 1998 r., Nr [...], (zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości położonej we W. przy ulicy [...], oznaczonej w jako działka nr [...], AM-[...] z obrębu: [...], będąca współwłasnością, między innymi E. P., R. P. i A. P.) w części rozstrzygającej o przejściu, z mocy prawa, na własność Gminy Wrocław działek gruntu o nr ew. [...],[...] AM-[...] z obrębu: [...], a w pozostałej części stwierdzającej, że decyzja Prezydenta Miasta Wrocławia z dnia [...] lipca 1998 r. została wydana z naruszeniem prawa. Tym samym wnioskodawcy, jak również pozostali współwłaściciele działki nr [...] są współwłaścicielami ww. działki drogowej.

Zdaniem GINB, organ nadzorczy pierwszej instancji nie przeprowadził żadnego postępowania wyjaśniającego, mającego na celu ustalenie pozostałych współwłaścicieli ww. działki drogowej.

W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, mimo że w aktach znajdowały się dokumenty (decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] kwietnia 2012 r.), potwierdzające, że Gmina Wrocław nie jest właścicielem działki drogowej nr v, to jednak organ wojewódzki prowadził postępowanie z udziałem tego podmiotu jak i podmiotu zarządzającego ulicą [...] we W. Jednocześnie brak jest uchwały Gminy Wrocław, zaliczającej ww. drogę lokalną do kategorii dróg publicznych, zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.).

Ponadto Główny Urząd Nadzoru Budowlanego ustalił, że obecnie działka o nr ew. [...]z obrębu: AM-[...], nie istnieje w obrocie prawnym, bowiem ostateczną decyzją Dyrektora Zarządu Geodezji, Kartografii i Katastru Miejskiego we Wrocławiu z dnia [...] czerwca 2011 r., Nr [...]. została podzielona na działki o nr ew.: [...] i [...]. W związku z wybudowaniem i rozpoczęciem użytkowania budynku mieszkalnego wielorodzinnego – etap II, tj. budynku oznaczonego jako B4 na ww. działce o nr ew. [...] oraz sprzedażą części lokali mieszkalnych w budynku B4 (ponad 20 aktów notarialnych, zawierających umowę ustanowienia odrębnej własności lokalu i przeniesienia prawa własności lokalu) pojawili się nowi współwłaściciele działki nr [...]oraz zawiązała się wspólnota mieszkaniowa, o której mowa w art. 6 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz.U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 ze zm.).

Tym samym, zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane, pozostali współwłaściciele działki drogowej o nr [...], jak również wspólnota mieszkaniowa (lub zarządca wspólnoty) budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działce nr [...], również powinni być uznani za stronę w niniejszym postępowaniu. Tak więc te podmioty zostały pozbawione czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu nieważnościowym, wobec braku właściwego ustalenia kręgu stron postępowania. Obowiązkiem organu administracji publicznej było doręczenie stronie wszystkich pism dotyczących sprawy, w której toczy się postępowanie.

Dodatkowo GINB wskazał, że z analizy projektu budowlanego wynikało, że dostęp spornej inwestycji do drogi publicznej odbywa się przez działkę wnioskodawców, tj. przez działkę drogową nr ew. [...]– ulicę [...]. Tym samym w ocenie organu odwoławczego – interes prawny wnioskodawców dotyczy kwestionowania nie tylko części inwestycji liniowej (sieci oświetleniowej terenu) na działce o nr [...] zatwierdzonej decyzją Prezydenta Wrocławia z dnia [...] listopada 2010 r., ale całości decyzji z dnia [...] listopada 2010 r.

Dodatkowo organ odwoławczy wskazał, że jakkolwiek Wojewoda Dolnośląski wydał rozstrzygniecie w stosunku do całości decyzji Prezydenta Wrocławia z dnia [...] listopada 2010 r., to jednak z uzasadnienia skarżonej decyzji wynikało, że ograniczył się jedynie do zbadania decyzji Prezydenta Wrocławia z dnia [...] listopada 2010 r. w zakresie działki o nr [...]i tylko w odniesieniu do oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, natomiast pominął badanie zgodności z innymi przepisami prawa budowlanego, warunków technicznych oraz z decyzją o warunkach zabudowy.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2013 r. wniosła Spółka [...] Sp.z o.o. z siedzibą we W. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 marca 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 13/14, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że z art. 138 § 2 k.p.a. wynika jednoznacznie, iż organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wprawdzie na takie naruszenie procesowe wskazał organ odwoławczy, ale było ono skutkiem ustalenia, iż skoro ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] kwietnia 2012 r., stwierdzono nieważność decyzji Prezydenta Miasta Wrocławia z dnia [...] lipca 1998 r. Nr [...], w części rozstrzygającej o przejściu, z mocy prawa, na własność Gminy Wrocław działek gruntu o nr ew. [...],[...] i [...], a w pozostałej części stwierdzono, że decyzja Prezydenta Miasta Wrocławia z dnia [...] lipca 1998 r., została wydana z naruszeniem prawa, to tym samym wnioskujący (Z. R., P. R. i P. R.) jak również pozostali współwłaściciele działki nr [...], stali się ponownie współwłaścicielami tejże działki drogowej i mają interes prawny we wszczętym postępowaniu o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę.

Zdaniem GINB, organ nadzorczy pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, mającego na celu ustalenie pozostałych współwłaścicieli ww. działki drogowej, natomiast bezpodstawnie przyznał status strony Gminie Wrocław. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] kwietnia 2012 r., potwierdza, że Gmina Wrocław nie jest właścicielem działki drogowej nr [...]. Ponadto organ II instancji ustalił, że w związku z wybudowaniem i rozpoczęciem użytkowania budynku mieszkalnego wielorodzinnego oznaczonego jako B4, oraz sprzedażą części lokali mieszkalnych w tym bloku (ponad 20 aktów notarialnych, zawierających umowę ustanowienia odrębnej własności lokalu i przeniesienia prawa własności lokalu) pojawili się nowi współwłaściciele działki nr [...] oraz zawiązała się wspólnota mieszkaniowa. Tym samym, również wspólnota mieszkaniowa (lub zarządca wspólnoty), powinni być uznani za stronę w niniejszym postępowaniu.

Zdaniem Sądu, takie stwierdzenia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego były bezpodstawne, gdyż wymagały rzetelnej analizy prawnej, skutków decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] kwietnia 2012 r., którą utrzymano w mocy decyzję stwierdzająca nieważność decyzji Prezydenta Miasta Wrocławia z dnia [...] lipca 1998 r., Nr [...]. Takiej analizy organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji nie zawarł. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego pochopnie stwierdził, że działanie organu pierwszej instancji w postępowaniu o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę było wadliwe, gdyż naruszało przepisy procesowe.

Sąd podniósł, iż postanowieniem z dnia [...] stycznia 2014 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu (utrzymanym w mocy ostatecznym postanowieniem z dnia [...] lutego 2014 r.) udzieliło wyjaśnień, co do treści decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] października 2011 r. Nadto postanowieniem z dnia [...] stycznia 2014 r. udzieliło wyjaśnień, co do treści decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] kwietnia 2012 r. Postanowienia te wydane zostały w trybie art. 113 § 2 i 3 k.p.a., w związku z wątpliwościami interpretacyjnymi co do znaczenia powyższych decyzji, w szczególności skutków prawnych, jakie wywołało stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Wrocławia z dnia [...] lipca 1998 r., w części rozstrzygającej o przejściu z mocy prawa na własność Gminy Wrocław działek gruntu [...],[...],[...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu wyjaśniło, że wydane decyzje nie wyeliminowały z obrotu prawnego żadnego skutku prawnego, jaki wynikał z decyzji podziałowej.

W uzasadnieniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu wyjaśniło, iż: "Decyzja Kolegium (...) nie wyeliminowała z obrotu prawnego żadnego skutku prawnego, jaki został wywołany przez decyzję podziałową organu gminy z dnia 22.07.1998r. (jak i w związku z wejściem do obrotu prawnego tej decyzji). (...). Z faktu stwierdzenia nieważności powyższej decyzji podziałowej w części obciążonej wadą z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., nie należy wyciągać wniosku, że nie doszło – w związku z wejściem do obrotu prawnego decyzji podziałowej i wywołaniem przez nią nieodwracalnych skutków prawnych – do skutku wskazywanego w art. 98 ust. 1 u.g.n.

Po pierwsze, dlatego że decyzja Kolegium (...) nie mogła merytorycznie rozstrzygać tej kwestii. Nie mogła też tego czynić decyzja podziałowa organu gminy i właśnie z tego powodu (w części do tej kwestii się odnoszącej) stwierdzono jej nieważność. Po drugie zaś, skoro mechanizm wystąpienia przedmiotowego quasi wywłaszczenia zakłada przejście odpowiednich działek gruntu z mocy prawa do zasobów majątku publicznego, to do jego wystąpienia wystarcza wejście do obrotu prawnego decyzji podziałowej. Bezspornym zaś jest w tym przypadku, że taka decyzja nie tylko weszła do obrotu prawnego ale i wywołała nieodwracalne skutki prawne (...). Nie ma zdaniem Kolegium podstaw do stwierdzenia, że nie wystąpiły skutki prawne, zarówno przez decyzję bezpośrednio wywołane, jak i nierozerwalnie z nią związane (zob. art. 98 ust. 1 u.g.n.).

Zatem z treści tych postanowień wynika, iż ww. decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu nie wprowadziła zmian w skutkach, do wywołania których przewidziana była decyzja podziałowa Prezydenta Wrocławia z dnia [...] lipca 1998 r. (czyli związanych z przeprowadzeniem geodezyjnego podziału działki nr [...]).

Powyższe postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu, choć nie były znane organowi II instancji w dacie wydania zaskarżonej decyzji, gdyż zapadły później, to jednak nie mogą być pominięte przy ocenie prawnej niniejszej sprawy. Status prawny działki nr [...], przesądza bowiem o tym kto może wystąpić z wnioskiem o stwierdzenie nieważności i kto powinien być stroną ewentualnego postępowania o stwierdzenie nieważności. Wydane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu postanowienia potwierdzają, iż błędne było przekonanie GINB, że prawo własności działki "powróciło" do pierwotnych właścicieli, a gmina nie jest już właścicielem przedmiotowej nieruchomości drogowej.

Tym samym zdaniem Sądu wadliwe było ustalenie GINB, że nie tylko wnioskodawcy stali się ponownie współwłaścicielami działki nr [...], ale i inni, wcześniejsi jej współwłaściciele – i z tej przyczyny mają interes prawny opisany przez GINB, dotyczący rozpoznawania sprawy pod kątem wskazanym przez organ. Dodatkowo uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawiera żadnego odniesienia się do istoty sprawy, to jest, na jakiej podstawie prawnej, prawo własności działki [...] miałoby "powrócić" do wnioskodawców, wobec pozostawienia w obrocie prawnym wadliwej decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości.

Sąd podkreślił, że choć w dacie wydawania zaskarżonej decyzji nie istniały ww. postanowienia wydane w trybie art. 113 § 2 i 3 k.p.a. przez SKO we Wrocławiu, to Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego powinien był samodzielnie dokonać analizy skutków prawnych decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] kwietnia 2012 r., co z kolei pozwoliłoby mu na prawidłową ocenę prawną dziania organu I instancji. To uchybienie doprowadziło do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., albowiem organ odwoławczy, naruszył art. 7 k.p.a., 8 k.p.a., 11 k.p.a., 77 k.p.a., 80 k.p.a. w zw. z art. 107 k.p.a. poprzez niezasadne uchylenie decyzji organu I instancji i przedwczesne przyjęcie, iż naruszone zostały zasady czynnego udziału w sprawie uczestników postępowania, w sytuacji gdy ewentualny brak udziału tych osób mógł nie mieć wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia.

Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z dnia 25 marca 2014 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła E. P. zaskarżając wyrok w całości i na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w powiązaniu z naruszeniami przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, tj. art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., a to poprzez niewłaściwe zastosowanie przez Sąd przepisów wskazujących na zakres kognicji sądów administracyjnych, tj. art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. i art. 3 § 1 p.p.s.a., a przez to nieprawidłowo wykonaną przez Sąd I instancji funkcję kontrolną działalności administracji publicznej, polegającą na samodzielnym ustaleniu przez Sąd stanu faktycznego oraz rozstrzygnięciu o istocie sprawy czyli de facto przesądzenie kwestii materialnoprawnych zastrzeżonych dla organów administracji.

Skarżąca kasacyjnie zarzuciła również w oparciu o art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania:

1. 1) art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a oraz art. 7 i 77 k.p.a., które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 106 § 3 p.p.s.a. polegające na:
2. – przekroczeniu celu i zakresu uzupełniającego postępowania dowodowego Przed sądem administracyjnym, tj. dopuszczenie dowodów uzupełniających z postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] stycznia 2014 r. oraz postanowienia SKO z dnia [...] lutego 2014 r. ([...]), co doprowadziło do dokonania przez Sąd ustaleń prowadzących do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej załatwionej zaskarżoną decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2013 r., które to rozstrzygnięcie polegało na tym, że Sąd administracyjny de facto przesądził o prawie własności spornych działek przekraczając tym samym nie tylko funkcję kontrolną działań administracji publicznej ale i wyprzedzając działania organów władnych do rozstrzygania o skutkach cywilnoprawnych decyzji administracyjnych, co skutkowało nieuzasadnionym uwzględnieniem skargi spółki [...] sp. z o.o. z siedzibą we W. i uchyleniem prawidłowej decyzji GINB z dnia [...] października 2013r.;
3. – merytorycznym rozstrzygnięciu sprawy w oparciu o dopuszczone dowody z dokumentów (postanowień SKO), które Sąd wadliwie uznał jako kluczowe w zakresie oceny prawnej niniejszej sprawy, przy jednoczesnym pominięciu innych istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia dokumentów, tj. wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia [...] stycznia 2014 r. wskazującego na niewłaściwe zastosowanie instytucji wyjaśnień z art. 113 § 2 k.p.a. oraz istotę i niezbędne przesłanki art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a także dowodu z postanowienia Sądu Rejonowego dla Wrocławia-Krzyków we Wrocławiu, IV Wydział Ksiąg Wieczystych z dnia [...] stycznia 2014 r. ([...]) w przedmiocie oddalenia wniosku Jerzego Krzywińskiego oraz Gminy Wrocław o wykreślenie z działu III [...] wpisu ostrzeżenia o niezgodności treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym skierowanego przeciwko prawu własności osób aktualnie wpisanych w księdze wieczystej oraz dowodu z akt księgi wieczystej prowadzonej dla spornej nieruchomości (odpisu z księgi), w której to księdze w dziale III widnieje ostrzeżenie o niezgodności treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym.
4. 3) art. 133 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to poprzez niezastosowanie art. 133 § 1 p.p.s.a. polegające na:
5. – przyjęciu za podstawę rozstrzygnięcia materiału dowodowego z akt innych spraw administracyjnych, tj. postanowienia SKO z dnia [...] stycznia 2014 r. oraz postanowienia SKO z dnia [...] lutego 2014 r.,
6. – oparciu rozstrzygnięcia na postanowieniach SKO wyjaśniających decyzje, nie mających funkcji wiążącej wykładni ani też wiążącego określania skutków prawnych decyzji;
7. 4) art. 133 § 1 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a., które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to poprzez błędne zastosowanie art. 133 § 1 p.p.s.a. polegające na braku uwzględnienia przez Sąd zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego i przyjęcie jedynie w oparciu o niekompletnie przeprowadzony uzupełniający dowód z dokumentów, że organ odwoławczy pochopnie stwierdził, że działanie organu I instancji naruszało przepisy procesowe, podczas gdy postępowanie przeprowadzone przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie nie było wadliwe z punktu widzenia oceny prawnej, jak I przepisów postępowania administracyjnego;
8. 5) art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 113 § 2 k.p.a. i art. 98 ust. u.g.n. w zw. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to poprzez:
9. – nieuprawnione oparcie się przez Sąd na niewiążącej interpretacji decyzji SKO z dnia [...] października 2011 r. oraz z dnia [...] kwietnia 2012 r. w zakresie skutków prawnorzeczowych, którą to interpretacją bezzasadnie posługiwał się dla uzasadnienia swych racji zainteresowany w sprawie, tj. [...] Sp. z o.o. zmierzając wbrew istocie art. 113 § 2 k.p.a. do ominięcia skutków braku zaskarżenia ww. decyzji SKO do sądu administracyjnego oraz wbrew okolicznościom faktycznoprawnym sprawy uzasadniając rzekome przesądzenie przez SKO w postanowieniu z dnia [...] stycznia 2014 r. i [...] lutego 2014 r. (zaskarżone aktualnie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego) o prawie własności spornych nieruchomości,
10. – jednoczesne pominięcie przez Sąd twierdzeń zawartych w postanowieniu SKO z dnia [...] lutego 2014 r. wskazujących wprost na brak kompetencji Kolegium do rozstrzygania o tym, czy doszło do przejścia prawa własności działek gruntu nr [...],[...] oraz [...], AM-[...] obręb [...], i na rzecz jakiego podmiotu oraz podkreślających, że ocena skutków prawnych zaistnienia sytuacji opisanej w dyspozycji art. 98 ust. 1 u.g.n. należy jedynie do organu, który – w ramach przyznanych kompetencji – przepis ten stosuje, które winny skutkować oddaleniem skargi [...];
11. 6) naruszenie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. z zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to poprzez niezastosowanie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. umożliwiającego zawieszenie postępowania przez Sąd z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania sądowego, administracyjnego i sądowoadministracyjnego, co w niniejszej sprawie miało miejsce w sytuacji gdyż kluczowe dowody z dokumentów, w oparciu o które Sąd I instancji dokonał analizy materialnoprawnej, tj. postanowienia SKO z dnia [...] stycznia 2014 r. oraz z dnia [...] lutego 2014 r., zostały zaskarżone skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu (złożoną dopiero w dniu [...] kwietnia 2014 r., tj. po dacie wydania zaskarżonego wyroku) – a wobec tego toczy się postępowanie sądowoadministracyjne, którego przedmiotem są właśnie dopuszczone przez Sąd postanowienia SKO we Wrocławiu.

Niezależnie od podniesionych zarzutów na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. wnoszę o przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentów, tj.:

1. 1) pozwu P. R. o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym złożonego w dniu 2 czerwca 2014 r. wraz z potwierdzeniem nadania,
2. 2) postanowienia Sądu Rejonowego dla Wrocławia-Krzyków IV Wydział Ksiąg Wieczystych z dnia [...] stycznia 2014 r., DzKW [...]
3. 3) skargi administracyjnej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 15 kwietnia 2014 r. wraz z potwierdzeniem nadania przesyłką poleconą,
4. 4) wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia 17 stycznia 2014 r. na okoliczność istnienia sporu o własność stanowiącego istotną okoliczność faktyczną zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz podstaw do zawieszenia przez Sąd postępowania z uwagi na toczące się postępowanie sądowoadministracyjne oraz sądowe, od których wyniku zależy rozstrzygnięcie niniejszej sprawy.

Na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 w związku z art. 192 p.p.s.a. wnoszą o zawieszenie postępowania przed NSA z uwagi na toczące się 2 postępowania, to jest:

1. – postępowanie przed Sądem Rejonowym dla Wrocławia-Krzyki, Wydział I Cywilny z powództwa P. R. o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym,
2. – postępowanie przed WSA we Wrocławiu ze skargi M. i J. P. z dnia 15 kwietnia 2014 r. na postanowienie SKO we Wrocławiu z dnia [...] lutego 2014 r.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasadzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezydent Wrocławia wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego.

Skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw, które by mogły wzruszyć zaskarżony wyrok, chociaż niektóre zarzuty w niej podniesione wymagają rozważenia.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonym wyroku odpowiada prawu, chociaż sposób w jaki do tego doszło i uzasadnienie samego orzeczenia nie zasługują na akceptację.

Sądy administracyjne, dokonując kontroli działalności administracji publicznej badają akty wydawane przez organy pod względem ich zgodności z prawem (art. 1 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 2 p.p.s.a.).

Badanie zaskarżonego aktu przez sąd administracyjny, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem i poglądami doktryny, powinno mieć miejsce w oparciu o stan faktyczny i stan prawny istniejący w dacie wydania zaskarżonego aktu (J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wydanie 5, Warszawa 2012, s. 343).

Do takiego wniosku prowadzi również wykładnia art. 133 § 1 p.p.s.a., który stanowi, iż w "sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o których mowa w art. 54 § 2 (-)". Rolą sądu administracyjnego zatem jest ustalenie, czy zgromadzony w postępowaniu administracyjnym i przesłany sądowi materiał dowodowy jest kompletny, czy został przez organy prawidłowo oceniony i czy mógł stanowić podstawę do wydania zaskarżonego aktu administracyjnego (decyzji, postanowienia).

Akta sprawy zgromadzone w postępowaniu administracyjnymi przesłane do sądu administracyjnego mogą być z urzędu lub na wniosek strony uzupełnione (poszerzone) w oparciu o art. 106 § 3 p.p.s.a. Z tej możliwości w niniejszej sprawie, na wniosek skarżącego, skorzystał Sąd pierwszej instancji dopuszczając dowód z postanowień Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] stycznia 2014 r. i [...] lutego 2014 r., wydanych na podstawie art. 113 § 2 k.p.a.

Dopuszczenie jako dowodu w sprawie powyższych postanowień, zważywszy na to, że zostały wydane po dacie wydania zaskarżonej decyzji, było ewidentnym błędem Sądu i naruszeniem art. 133 § 1 w związku z art. 106 § 3 p.p.s.a., co trafnie podnosi się w pkt 3 skargi kasacyjnej jako naruszenie przepisów postępowania. Pozostaje jednak do rozważenia, czy to naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., czego nie wykazano w skardze kasacyjnej i co zauważa się w odpowiedzi prezydenta Wrocławia na skargę kasacyjną.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego odwołanie się Sądu pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku do ww. postanowień SKO we Wrocławiu, nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, gdyż takie samo rozstrzygnięcie by zapadło, gdyby Sąd oparł je na ocenie skutków prawnych decyzji SKO we Wrocławiu z dnia [...] października 2011 r. i decyzji z dnia [...] kwietnia 2012 r. Należy bowiem zauważyć, że postanowienia SKO we Wrocławiu z dnia [...] stycznia 2014 r. i [...] lutego 2014 r. zostały wydane na podstawie art. 113 § 2 k.p.a., stanowiły więc jedynie wyjaśnienie wątpliwości strony co do treści decyzji, nie mogły, więc zmieniać ani uzupełniać decyzji, ani też dokonywać nowej oceny stanu faktycznego i prawnego w sprawie.

W związku z powyższym ocena skutków prawnych decyzji SKO we Wrocławiu z dnia [...] października 2011 r. i [...] kwietnia 2012 r., dokonana w oparciu o powyższe decyzje, czy też na podstawie postanowień wyjaśniających wątpliwości co do ich treści musiałaby być identyczna i co nie mogło mieć wpływu na wynik postępowania sądowoadministracyjnego zakończonego zaskarżonym wyrokiem. Mało tego niektóre fragmenty uzasadnień tych postanowień zawierają identyczne stwierdzenia jak i uzasadnienia ww. decyzji.

Nie ulega więc wątpliwości, że Sąd pierwszej instancji w niniejszej sprawie, dokonując kontroli decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2013 r., o ile uznał, że jest niezbędne wzięcie pod uwagę skutków prawnych, jakie wywołała decyzja SKO we Wrocławiu z dnia [...] kwietnia 2012 r., powinien oprzeć swoje rozważania na tej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej z dnia [...] października 2011 r., a nie na postanowieniach wyjaśniających treść tych decyzji.

Za przyjęciem poglądu, iż rozstrzygnięcie zawarte w pkt I zaskarżonego wyroku odpowiada prawu, pomimo naruszenia artykułów 133 § 1 w związku z art. 106 § 3 p.p.s.a., przemawia również i to, że w decyzji z dnia [...] października 2013 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego błędnie ustalił skutki prawne wywołane decyzjami SKO we Wrocławiu z dnia [...] października 2011 r. i [...] kwietnia 2012 r., co miało bezpośredni wpływ na zaskarżoną decyzję, która w tej postaci nie mogła pozostawać w obrocie prawnym. Nie można było bowiem przyjąć w dacie wydania decyzji z dnia [...] października 2013 r., że wydanie decyzji SKO we Wrocławiu z dnia [...] października 2011 r. i [...] kwietnia 2012 r. spowoduje automatyczną zmianę prawa własności nieruchomości, których dotyczyła decyzja Dyrektora Wydziału Gospodarki Nieruchomościami i Geodezji w UM Wrocławia z dnia [...] lipca 1998 r. Co do zasady należy zgodzić się z poglądem, że ustalenie stanu faktycznego sprawy należy do organów administracji publicznej, natomiast kontrola tego należy do sądu administracyjnego.

Nie można jednak kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, wykonywanej przez sądy administracyjne rozumieć tak wąsko, jak to przedstawia się w skardze kasacyjnej, gdyż sąd dostrzegając błędne ustalenia przez organ stanu faktycznego w sprawie lub stanu prawnego, nie może być bierny i bezradny. Kontroli sądowej nie można wyłącznie rozumieć jako akceptacji ustaleń organu, nawet gdyby były wadliwe, oparte na błędnych podstawach prawnych. Gdyby tak było to zbędny byłby art. 153 p.p.s.a. mówiący o ocenie prawnej i wskazaniach co do dalszego postępowania wyrażonych w orzeczeniu sądu i wiążących w sprawie organy oraz sądy.

W zaskarżonym wyroku takiej właśnie oceny prawnej decyzji z dnia [...] października 2013 r. dokonał Sąd, nie zgadzając się ze stanowiskiem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że na skutek ostatecznej decyzji SKO we Wrocławiu z dnia [...] kwietnia 2012 r. wnioskujący (Z. R., P. R. i P. R.) jak również pozostali współwłaściciele działki nr [...], stali się ponownie współwłaścicielami tej działki i mają interes prawny we wszczętym postępowaniu o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę. Zdaniem Sądu w dacie wydania zaskarżonej decyzji nieuprawniony był pogląd GINB, że Gmina Wrocław nie jest już właścicielem działki drogowej nr [...] w związku z czym powinni zostać uznani za stronę postępowania inni nowi właściciele lokali mieszkalnych oraz wspólnota mieszkaniowa. Zdaniem Sądu pierwszej instancji takie stwierdzenia GINB były bezpodstawne, gdyż wymagało to rzetelnej analizy prawnej skutków decyzji SKO we Wrocławiu z dnia [...] kwietnia 2012 r., a takiej analizy organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] października 2013 r. nie zawarł.

Z powyżej przedstawioną oceną Sądu pierwszej instancji zaskarżonej decyzji, należy się zgodzić w całej rozciągłości, tym bardziej że w księdze wieczystej jako właściciel działki numer ewidencyjny [...] obręb [...] (w dacie wydania decyzji) wpisana była gmina Wrocław, czego nie wziął pod uwagę GINB. Całkowicie bezzasadne są zatem stwierdzenia zawarte w skardze kasacyjnej, że "Sąd administracyjny zaskarżonym wyrokiem przekroczył zakres swojej kognicji", "Sąd wydając zaskarżony wyrok w sposób nieuprawniony i wadliwy rozstrzygnął sprawę merytorycznie przesądzając de facto za organ o własności spornych działek" (s. 8). Powyższe stwierdzenia nie znajdują żadnego uzasadnienia w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku, czego również nie potrafił na rozprawie wykazać pełnomocnik E. P. Sąd pierwszej instancji zaskarżonym wyroku ani nie rozstrzygnął sprawy merytorycznie, gdyż dotyczy ona stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] listopada 2010 r., ani nie przesądził o własności spornych działek, gdyż to nie należy do kompetencji sądu administracyjnego.

Zarzut naruszenia art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. nie ma również uzasadnienia, gdyż zawieszenie postępowania sądowego prowadzonego ze skargi na decyzję GINB z dnia [...] października 2013 r. z uwagi na wniesienie skargi do WSA we Wrocławiu na postanowienia z [...] stycznia 2014 r. oraz [...] lutego 2014 r., nie zależy od wyniku tego ostatniego postępowania.

Wszczęte postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Wrocławia z dnia [...] listopada w 2010 r. powinno się toczyć, niezależnie od innych ubocznych (wpadkowych) postępowań sądowoadministracyjnych oraz postępowań przed sądem cywilnym o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Wynik tych ostatnich postępowań może ewentualnie stanowić podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Sądy administracyjne (WSA, NSA) rozpoznając skargę na decyzję GINB z dnia [...] października 2013 r., nie mogą brać pod uwagę przy ocenie prawnej tej decyzji zdarzeń prawnych, które mają miejsce po jej wydaniu. Z tych też względów nie uwzględniono wniosku dowodowego i wniosków o zawieszenie postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym zamieszczonego na s. 5 skargi kasacyjnej.

Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zasługują na uwzględnienie, jako że były powiązane pośrednio lub bezpośrednio z zarzutem zamieszczonym w pkt 3 skargi kasacyjnej (s. 3), do którego odniesiono się wcześniej w niniejszym uzasadnieniu.

Zgodnie ze wskazaniem zawartym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku (s. 18), ponownie rozpatrując odwołanie od decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] sierpnia 2013 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego powinien samodzielnie dokonać analizy skutków prawnych decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] kwietnia 2012 r., co pozwoliłoby mu na prawidłową ocenę prawną decyzji organu pierwszej instancji.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.