Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 8 maja 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w sprawie ze skargi J. P. uchylił zaskarżoną decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] października 2013 r., utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] sierpnia 2013 r. w przedmiocie zgłoszenia sprzeciwu w sprawie zawiadomienia o zakończeniu budowy.
W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż w związku z zawiadomieniem przez J. i J. P. o zakończeniu budowy budynku gospodarczo – garażowego, położonego w J. przy ul. O. na działce nr ewid. [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego pismem z dnia 6 sierpnia 2013 r. wezwał inwestorów do uzupełnienia brakującego dziennika budowy – w terminie do 14 sierpnia 2013 r. z pouczeniem, że nieuzupełnienie ww. braku spowoduje wydanie sprzeciwu w formie decyzji.
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Jarosławiu na podstawie art. 54, art. 57 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm. – zwanej dalej Prawem budowlanym) oraz art. 104 K.p.a. zgłosił sprzeciw w sprawie zawiadomienia o zakończeniu budowy ww. budynku. Zdaniem organu inwestor nie uzupełnił wymaganych dokumentów i zgłoszony obiekt nie może być użytkowany.
Odwołanie od powyższej decyzji złożył J. P., podając, że brakujący dziennik budowy jest w posiadaniu organu.
Decyzją z dnia [...] października 2013 r. Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy potwierdził nieprawidłowości związane z wezwaniem do uzupełnienia brakującego dziennika budowy odnośnie terminu niemożliwego do zrealizowania. Termin do ich uzupełnienia został wyznaczony na dzień 14 sierpnia 2013 r., zaś inwestorzy odebrali wezwanie w dniu 20 sierpnia 2013 r. Niemniej jednak, jak zauważył organ odwoławczy, z notatki służbowej wynika, że J. P. zgłosił się do siedziby organu w dniu 13 sierpnia 2013 r., gdzie został zapoznany z wezwaniem z dnia 6 sierpnia 2013 r. Inwestor oświadczył, że "nie zamierza nic uzupełniać lub zmieniać". Brakujący dziennik budowy nie został również uzupełniony wraz z odwołaniem, z którego treści wynika, że inwestor posiada jeden czterotomowy dziennik dla wszystkich realizowanych inwestycji pod nazwą "Remont budynku mieszkalno – usługowego, wraz ze zmianą sposobu użytkowania strychu na cele mieszkalne i lokalu handlowego z przeznaczeniem na lokal gastronomiczny".
Zdaniem organu odwoławczego, budynek gospodarczo – garażowy jest jednak realizowany w oparciu o odrębne pozwolenie na budowę wydane przez Starostę Jarosławskiego z dnia [...] grudnia 2005 r. i powinien posiadać swój odrębny dziennik budowy.
Skargę na powyższą decyzję złożył J. P., wnosząc o uchylenie obu wydanych w sprawie rozstrzygnięć oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucono błędne ustalenie stanu faktycznego oraz naruszenie art. 54 i art. 57 ust. 4 Prawa budowlanego oraz art. 7, art. 8, art. 9, art. 14 § 1, art. 50 i art. 77 § 1 K.p.a.
W odpowiedzi na skargę Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie.
Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznał, iż zasługuje ona na uwzględnienie.
Wskazując na stan faktyczny sprawy, Sąd pierwszej instancji podkreślił, że bezspornie do wyznaczonej pismem z dnia 6 sierpnia 2013 r. daty 14 sierpnia 2013 r. nie doręczono tego pisma inwestorom. Natomiast w sytuacji, gdy organ nałoży na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia brakujących dokumentów, to termin do zgłoszenia sprzeciwu rozpoczyna bieg od dnia złożenia tych dokumentów, a w przypadku ich niezłożenia od końcowego dnia wyznaczonego postanowieniem terminu. Tym samym, dwudziestojednodniowy termin do wniesienia sprzeciwu nie może rozpocząć biegu zanim dojdzie do doręczenia wezwania, tak jak i nie można uznać, że zgłaszającemu upłynął termin do uzupełnienia braków zgłoszenia zanim otrzymał wezwanie do uzupełnienia. W niniejszej sprawie organ II instancji nie kwestionował faktu braku doręczenia inwestorom pisma z dnia 6 sierpnia 2013 r., ale przyjął, że treść notatki służbowej z dnia 13 sierpnia 2013 r. sanuje stwierdzone uchybienie.
Sąd nie podzielił tego stanowiska, uznając, że odczytanie tylko jednemu ze zgłaszających treści pisma z dnia 6 sierpnia 2013 r. jeden dzień przed upływem zakreślonego terminu, niezależnie od jego oświadczeń, nie zastępuje doręczenia wezwania stronom pisma zakreślającego odpowiedni termin do uzupełnienia braków zgłoszenia. Takie działanie organów zdaniem Sądu narusza nie tylko art. 54 Prawa budowlanego, ale także wynikające z art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 14 i art. 50 K.p.a. zasady praworządności, prawdy obiektywnej, pogłębiania zaufania i udzielania informacji. Organ odwoławczy, posiadając wiedzę o tym, że nie było możliwe zachowanie przez skarżącego terminu do uzupełnienia braków, skoro termin ten upłynął zanim doszło do doręczenia wezwania, mimo to uznał, że prawidłowo organ I instancji wniósł sprzeciw.
Jak podkreślił także Sąd pierwszej instancji, rozważania organu odwoławczego dotyczą wyłącznie J. P. Organ milczy na temat drugiego zgłaszającego J. P., której notatka służbowa z dnia 13 sierpnia 2013 r. nie dotyczy. W tym zakresie uzasadnienie zaskarżonej decyzji zostało sporządzone z naruszeniem art. 107 § 3 K.p.a.
Sąd nie zgodził się również z organem II instancji, że odwołujący się powinni byli uzupełnić braki zgłoszenia zanim organ odwoławczy rozpoznał ich odwołanie. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r. organ I instancji nie wyznaczył terminu do usunięcia braków poprzez uzależnienie jego upływu od daty doręczenia stronie postanowienia, ale oznaczył konkretny dzień, do którego braki miały być uzupełnione. W obowiązującym stanie prawnym nie ma jednak przepisów nakładających na stronę w takim wypadku, to jest gdy otrzymuje od organu informację o obowiązku dokonania czynności w terminie, który już upłynął w chwili otrzymania informacji, obowiązek jego wykonania. W szczególności nie ma przepisów, które przewidywałyby, że taki termin, który już upłynął ulega automatycznemu przedłużeniu. W każdym zaś razie nie można stronie czynić zarzutu, skutkującego utrzymaniem w mocy sprzeciwu, że w takiej sytuacji nie uzupełniła braków zgłoszenia na etapie postępowania odwoławczego.
Niezależnie od powyższych rozważań, Sąd za zasadny uznał także zarzut błędnego ustalenia przez organ stanu faktycznego sprawy, tj. wyjaśnienia czy w ogóle zgłoszenie inwestorów dotknięte było brakiem w postaci niedołączenia dziennika budowy. Odwołujący się konsekwentnie twierdzili, że organ I instancji wydał im kilkutomowy dziennik budowy dla wszystkich prowadzonych na działce inwestycji oraz że dziennik ten w czerwcu 2013 r. złożono w siedzibie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Organ odwoławczy nie odniósł się precyzyjnie do tego zarzutu. Stwierdził jedynie, że wskazany przez J. P. dziennik budowy dotyczy inwestycji prowadzonej pod nazwą "Remont budynku mieszkalno –usługowego, wraz ze zmianą sposobu użytkowania strychu na cele mieszkalne i lokalu handlowego z przeznaczeniem na lokal gastronomiczny". Budynek gospodarczo – garażowy realizowany jest w oparciu o odrębne pozwolenie na budowę wydane przez Starostę Jarosławskiego z dnia [...] grudnia 2005 r. i obiekt ten powinien posiadać swój odrębny dziennik budowy.
Organ nie wyjaśnił, czy twierdzenia odwołania o "wspólnym" dzienniku budowy wydanym przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla opisanych zamierzeń inwestycyjnych są prawdziwe. W tym zakresie konieczne będzie ustalenie czy, kiedy i jakie dzienniki budowy wydano inwestorowi dla budowy objętej niniejszym zgłoszeniem. Jeśli zarzuty odwołania i skargi w tej mierze się potwierdzą organ będzie miał na uwadze podstawową zasadę, iż strona nie może ponosić niezależnych od siebie negatywnych konsekwencji działań administracji.
Skoro kwestia merytorycznej i formalnej zasadności sprzeciwu jest niewyjaśniona to, stwierdzając naruszenie w tym zakresie przepisów postępowania administracyjnego (oraz art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 K.p.a.) i art. 54 Prawa budowlanego, Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c. Pozostałe rozstrzygnięcia podjęto na mocy art. 152 i art. 200 P.p.s.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1. naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez brak uzasadnienia podstawy prawnej wyroku oraz wydanie wskazań co do dalszego postępowania, które nie mają oparcia w obowiązujących przepisach, a zarazem wykraczają poza granice sprawy – co nie daje rękojmi, że kontrola sądowoadministracyjna zaskarżonej decyzji została dokonana zgodnie z powołanymi przepisami,
- 2. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. P.p.s.a. w zw. z art. 6 K.p.a., art. 7 K.p.a., art. 8 K.p.a., art. 9 K.p.a., art. 10 K.p.a., art. 14 K.p.a. oraz art. 50 K.p.a. i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez uznanie, że w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżoną decyzją naruszono ww. przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Wskazując na powyższe, organ odwoławczy wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie, a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz organu od skarżącego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przypisanych, w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej.
W uzasadnieniu kasacji podkreślono, że z uzasadnienia skarżonego wyroku nie sposób wywieść, jakie konkretne obowiązki ciążące na organie wojewódzkim nie zostały wykonane, np. w aspekcie naruszenia zasady pisemności, czy zasady wysłuchania stron, zaś zalecenia, jakie w nim wywodzono, nie mają oparcia w przepisach prawa materialnego. Żaden przepis Prawa budowlanego nie uprawnia organu do prowadzenia czynności wyjaśniających w aspekcie wskazanym przez Sąd. W szczególności, bezzasadnie zarzucono organowi naruszenie art. 50 K.p.a. Dziennik budowy przedmiotowej inwestycji na dzień wydania ostatecznej decyzji nie został przedłożony ani przez J. P., ani przez J. P., a nic nie stało na przeszkodzie, aby dziennik ten dołączyć do odwołania albo uzupełnić ten brak w toku postępowania odwoławczego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Oceniając niniejszą kasację w granicach określonych art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – zwanej również P.p.s.a.), stwierdzić trzeba, iż podstawowy problem ujawniony na tle niniejszej kasacji sprowadzał się do ustalenia, czy inwestorzy zostali skutecznie wezwani do uzupełnienia zawiadomienia o zakończeniu budowy. Zgodnie bowiem z art. 54 Prawa budowlanego: "Do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji". Stosownie zaś do art. 57 ust. 4 tej ustawy inwestor jest obowiązany uzupełnić dokumenty składające się na zawiadomienie o zakończeniu budowy obiektu budowlanego wymienione w ust. 1- 3, jeżeli w wyniku ich sprawdzenia przez właściwy organ, okaże się, że są one niekompletne lub posiadają braki i nieścisłości. Wśród tych dokumentów wymieniono oryginał dziennika budowy.
Zauważyć ponadto trzeba, iż ww. dwudziestojednodniowy termin jest terminem prawa materialnego i stanowi okres, w którym może nastąpić ukształtowanie praw lub obowiązków jednostki w ramach administracyjnoprawnego stosunku materialnego. Nie może być przedłużany ani skracany, a zawieszenie postępowania nie przerywa biegu tego terminu. Tym samym organ może wydać decyzję o sprzeciwie w terminie 21 dni od doręczenia mu zawiadomienia o zakończeniu budowy lub upływu terminu zakreślonego w wezwaniu do uzupełnienia wniosku. Organ w zakresie badania dokumentacji, jaką zależy dołączyć do zawiadomienia o zakończeniu budowy, nie jest natomiast zwolniony od przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i zachowania norm prawnych oraz zasad postępowania, o których mowa w art. 7, art. 10 i art. 77 § 1 K.p.a. Wskazuje na to wprost art. 57 ust. 4 Prawa budowlanego, który niezależnie od powyższych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nakłada na organ obowiązek ustalenia, czy złożone zawiadomienie jest kompletne.
Jak wskazuje się przy tym w literaturze, do uzupełnienia, o którym mowa w art. 57 ust. 4 Prawa budowlanego, stosuje się art. 64 § 2 K.p.a. z wyjątkiem przewidzianej w tym przepisie konsekwencji nieuzupełnienia braków w postaci pozostawienia podania bez rozpoznania. W przypadku zawiadomienia o zakończeniu budowy w razie nieuzupełnienia dokumentów mimo wezwania wydaje się decyzję o sprzeciwie (Z. Kostka [w:] Prawo budowlane. Komentarz. A. Gliniecki (red.). Wydanie 2. Warszawa 2014 r., str. 726).
Wskazując na powyższe, podzielić należało stanowisko Sądu pierwszej instancji, który w działaniu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego polegającym na określeniu w wezwaniu inwestorów do uzupełnienia wniosku konkretnej daty, której nie mogli dotrzymać wobec późniejszego odbioru wezwania i zaakceptowaniu tych działań przez organ odwoławczy dopatrzył się naruszenia zasad postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 i art. 14 K.p.a. oraz art. 54 Prawa budowlanego. Trafnie także Wojewódzki Sąd Administracyjny zakwestionował stanowisko, że odczytanie wyłącznie jednemu z inwestorów, w siedzibie organu treści wezwania, mogłoby zastąpić, czy też sanować wadliwość ww. wezwania. I choć słusznie skarżący kasacyjnie organ zwraca uwagę, że Sąd pierwszej instancji nie wskazał, na czym miałoby polegać uchybienie przez orzekające w sprawie organy normie art. 50 K.p.a., to jednak uchybienie to pozostaje bez wpływu na wynik sprawy, wobec prawidłowo dostrzeżonej przez Sąd wadliwości decyzji Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2013 r. Odwołanie się do zasady pisemności miało natomiast na celu podkreślenie oficjalnego i prawnego charakteru wystosowanego do inwestorów wezwania do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, którego doręczenie warunkuje rozpoczęcie biegu ww. dwudziestojednodniowego terminu i którego nie można zastąpić jedynie informacją o tym, że wezwanie takie zostało stronie przesłane.
Sąd rozpoznający niniejszą kasację podzielił także pogląd o naruszeniu ww. decyzją przepisu art. 107 § 3 K.p.a., szczególnie z uwagi na pominięcie w nim osoby drugiego inwestora J. P. W świetle powyżej stwierdzonego braku skuteczności notatki służbowej z dnia 13 sierpnia 2013 r., bez znaczenia pozostawało to, którego z inwestorów ona dotyczyła. Zasadnie też Sąd pierwszej instancji we wskazaniach co do dalszego postępowania nakazał zbadać twierdzenia strony skarżącej o "wspólnym dzienniku budowy" dla wszystkich zamierzeń inwestycyjnych, w tym przedmiotowego, a które organy zignorowały, wskazując na obowiązek prowadzenia dla przedmiotowej inwestycji osobnego dziennika. Pominięcie jednak tego, na jakie zamierzenie wydano dziennik budowy i przede wszystkim tego co się w nim znajduje, istotnie mogło mieć wpływ na wynik rozpoznawanej sprawy.
Z przyczyn powyżej wskazanych nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 14, art. 50 oraz art. 107 § 3 K.p.a., a w jego konsekwencji również zarzut naruszenia art. 141 § 4 w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił rozpoznawaną kasację.