Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 maja 2016 r. oddalił skargę N. A. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej również jako "GIOŚ") z [...] marca 2015 r. w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Główny Inspektor Ochrony Środowiska decyzją z dnia 10 marca 2015 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; dalej k.p.a.) oraz art. 53a ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (j.t. Dz.U. z 2013 r. poz. 1162 ze zm.; dalej "ustawa o recyclingu"), po rozpatrzeniu odwołania N. A. od decyzji Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] grudnia 2012 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w sprawie wymierzenia skarżącemu kary pieniężnej w wysokości 10 000 zł za dokonanie, poza stacją demontażu, wymontowania z pojazdu wycofanego z eksploatacji elementów nadających się do odzysku lub recyklingu.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję GIOŚ wniósł N. A., zarzucając naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a., a także art. 10 § 1 k.p.a. i art. 86 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a.
W odpowiedzi na skargę GIOŚ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. Sąd wskazał, że w sprawie istotne znaczenie miało odniesienie się do pojęcia "pojazdu wycofanego z eksploatacji", stanowiącego odpad w rozumieniu ustawy o odpadach. W toku oględzin w dniu [...] sierpnia 2012 r. na terenie posesji przy ul. G. w B. stwierdzono, że w kontenerze znajdowały się zdemontowane części samochodowe, takie jak: części karoserii, chłodnice, tłumiki, zderzaki, podzespoły mechaniczne, skrzynie biegów, kierownice. W budynku gospodarczym (garaż) stwierdzono obecność odciętego przodu samochodu osobowego wraz z silnikiem i elementami karoserii. Silnik samochodu był częściowo zdemontowany, w pomieszczeniu znajdowały się również skrzynia biegów, opony samochodowe, elementy okablowania, zderzak. W toku postępowania administracyjnego skarżący przyznał, że w garażu rozbierał na części pojazd marki C. Potwierdził, że fragment przeciętego na pół samochodu tej marki znajdował się w garażu, a inne części znajdowały się w kontenerze (drzwi, maska, klapa tylna, tłumiki, tył pojazdu).
Zdemontowane elementy razem z pozostałością pojazdu przekazał do stacji demontażu. W ocenie Sądu, organy słusznie uznały, że skarżący dokonał zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego pojazdu poprzez wymontowanie z niego elementów nadających się do odzysku lub recyklingu. Na każdym etapie demontażu pojazdu wycofanego z eksploatacji powstają części pochodzące z pojazdu i do zakończenia demontażu pojazd ma status pojazdu wycofanego z eksploatacji, a zatem mają do niego zastosowanie regulacje ustawy o recyklingu. W ocenie Sądu prawidłowo, w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy w sprawie, organy uznały, że skarżący dokonał, poza stacją demontażu, wymontowania z pojazdu wycofanego z eksploatacji elementów nadających się do odzysku lub recyklingu, za co zgodnie z art. 53a organ obowiązany był wymierzyć karę pieniężną.
Skarżący na prowadzenie działalności polegającej na demontażu pojazdów wycofanych z eksploatacji nie posiadał wymaganych prawem decyzji w zakresie gospodarki odpadami. Podstawą nałożenia kary jest stwierdzenie przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska dokonania przekroczenia lub naruszenia dozwolonego zakresu korzystania ze środowiska. Stwierdzenie takie dokonywane jest na podstawie kontroli. Karę pieniężną wymierza w drodze decyzji wojewódzki inspektor ochrony środowiska właściwy ze względu na miejsce wytwarzania lub gospodarowania odpadami. Zdaniem Sądu, wbrew zarzutom skargi, organy w sposób wszechstronny i wyczerpujący zebrały materiał dowodowy. Dokonały prawidłowej jego analizy i oceny, co pozwoliło ustalić stan faktyczny i prawidłowo przyporządkować go normie art. 53a ust. 1 pkt 3 ustawy o recyklingu. Organy wykazały, że skarżący dokonał demontażu pojazdu marki C. poza stacją demontażu. Przecięcie na pół i wymontowanie z pojazdu szeregu elementów, nawet jeżeli jest to prywatny pojazd skarżącego, jest demontażem, który nie może być dokonywany poza stacją demontażu.
Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniósł N. A., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie. Wyrokowi z dnia 10 maja 2016 r. zarzucono naruszenie:
- 1. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 718; dalej p.p.s.a.), przez brak wyjścia przez Sąd I instancji poza zarzuty i wnioski skargi do WSA oraz powołaną podstawę prawną;
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., przez brak wyjaśnienia sprawy przez Sąd i nierozpoznanie istoty sprawy;
- 2. prawa materialnego, tj. art. 3 pkt 6 w zw. z art. 53a pkt 3 ustawy o recyclingu, przez jego błędną wykładnię.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Główny Inspektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.
Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Jak trafnie wskazywano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, do naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. dochodzi w przypadku, gdy Sąd I instancji wyszedł poza granice rozpoznawanej sprawy lub gdy nie dokonał kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego w pełnym zakresie, nie zauważając niewskazanego w skardze naruszenia prawa przez organy administracji orzekające w sprawie (wyroki NSA z 10 kwietnia 2018 r., I OSK 2352/17, LEX nr 2494737; z 28 marca 2018 r., II OSK 1317/16, LEX nr 2495128). Przepis ten nie może zostać naruszony przez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy (wyrok NSA z 27 marca 2018 r., II GSK 314/16, LEX nr 2495181). W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można też kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów (wyrok NSA z 10 kwietnia 2018 r., II OSK 284/18, LEX nr 2485875). Niezwiązanie granicami skargi, o którym traktuje art. 134 § 1 p.p.s.a. nie powoduje, że sąd ma obowiązek rozpatrzyć wszystkie akty prawne i czynności podejmowane przez organy w innych postępowaniach, nawet powiązanych, czy też poprzedzających kontrolowany akt (wyrok NSA z 28 marca 2018 r., II FSK 782/16, LEX nr 2495139).
W rozpatrywanej sprawie w motywach skargi kasacyjnej wywodzono, że kontrola przeprowadzona przez Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska była wadliwa i jej wyniki nie mogą stanowić dowodu w żadnym postępowaniu administracyjnym, gdyż nie zawiadomiono skarżącego kasacyjnie o zamiarze jej przeprowadzenia i trwała ona zbyt długo, jednak Sąd I instancji wadliwości tych nie dostrzegł. Wywody te są chybione.
Przy prowadzeniu stosownej kontroli organy administracji muszą zachowywać obowiązujące przepisy, mając przy tym na uwadze skuteczność przeprowadzanej kontroli. Nie mogą zatem uprzedzać kontrolowanych podmiotów o zamiarze przeprowadzenia kontroli, jeżeli wskutek takiego uprzedzenia podmiot kontrolowany mógłby np. ukryć nieprawidłowości w prowadzonej działalności.
W rozpatrywanej sprawie dowodami, na których oparto przedmiotowe rozstrzygnięcie, stanowiły oględziny przeprowadzone w dniu [...] sierpnia 2012 r. i w dniu [...] sierpnia 2012 r. Jeżeli natomiast chodzi o czas trwania kontroli prowadzonej od [...] sierpnia 2012 r. do [...] października 2012 r., to – aczkolwiek w istocie jej wyniki nie stanowiły podstawy do ustalenia, że skarżący kasacyjnie prowadził demontaż samochodu C. poza stacją demontażu, gdyż – jak już wyżej wskazano – podstawę taką stanowiły oględziny przeprowadzone w dniu [...] sierpnia 2012 r. i w dniu [...] sierpnia 2012 r. – nie można uznać, aby kontrola ta naruszała obowiązujące w czasie jej przeprowadzania przepisy. Stosownie bowiem do obowiązującego wówczas art. 83 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej, ograniczeń czasu kontroli nie stosuje się w przypadkach gdy przeprowadzenie kontroli jest uzasadnione bezpośrednim zagrożeniem życia, zdrowia lub środowiska naturalnego. Wymontowanie zaś z pojazdu wycofanych z eksploatacji elementów nadających się do odzysku lub recyklingu poza stacją demontażu stanowi bezpośrednie zagrożenie dla środowiska naturalnego.
Powyższy zarzut nie zasługiwał więc na uwzględnienie.
W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. stwierdzić trzeba, że jest on błędnie skonstruowany, a przez to bezzasadny. W orzecznictwie NSA wielokrotnie zwracano uwagę, że przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Zawiera on wskazanie, jakie rozstrzygnięcie podejmuje sąd administracyjny w przypadku uwzględnienia skargi ze względu na stwierdzone inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie tego przepisu jest zawsze następstwem uchybienia innym normom prawnym, a zatem wymieniony w analizowanym zarzucie przepis nie może być samoistną podstawą skargi kasacyjnej (por. np. wyroki NSA z dnia 12 stycznia 2017 r. sygn. akt II OSK 970/15; z dnia 4 marca 2014 r. sygn. akt II OSK 2387/12; z dnia 9 czerwca 2016 r. sygn. akt I OSK 2054/14).
Nie jest też zasadny zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 3 pkt 6 w zw. z art. 53a pkt 3 ustawy o recyclingu, przez jego błędną wykładnię.
Dla rozstrzygnięcia tej sprawy istotne jest to, że ze zgromadzonych dowodów wynika, iż skarżący kasacyjnie poza stacją demontażu dokonał wymontowania z pojazdu wycofanego z eksploatacji elementów nadających się do odzysku lub recyklingu. Nie budzi bowiem wątpliwości, że pojazd przecięty na pół jest pojazdem wycofanym z eksploatacji i stanowi odpad w rozumieniu przepisów o odpadach. Wskazane w skardze kasacyjnej przepisy prawa materialnego nie zostały więc naruszone, a dokonana przez organy administracyjne i zaakceptowana przez Sąd I instancji wykładnia tych przepisów była w pełni prawidłowa.
Mając na względzie powyższe stwierdzić trzeba, że wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty w realiach tej sprawy nie znalazły usprawiedliwionych podstaw.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.
Wskazać jednocześnie należy, że Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu wynagrodzenia za zastępstwo prawne wykonane na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i art. 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. W związku z tym należne od Skarbu Państwa wynagrodzenie pełnomocnika za wykonaną pomoc prawną z urzędu (także przed Naczelnym Sądem Administracyjnym) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a.