Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 21 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2290/21

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 23 marca 2021 r., VII SA/Wa 1805/20, oddalił skargę P. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 5 sierpnia 2020 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wojewoda Podkarpacki decyzją z dnia 15 czerwca 2020 r., znak [...] na podstawie art. 105 § 1 w zw. z art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze. zm., dalej: k.p.a.), po wszczęciu na wniosek P. B. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Strzyżowskiego z dnia 4 września 2019 r., nr [...], udzielającej M. i W. P. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wewnętrzną i doziemną policznikową instalacją gazu, instalacją: c.o., elektryczną, wod.-kan. na działce nr [...] w miejscowości [...], gm. [...] - umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu organ wskazał m.in., że P. B. nie brał udziału w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty Strzyżowskiego z dnia 4 września 2019 r. i nie posiada indywidualnego interesu prawnego w żądaniu stwierdzenia jej nieważności.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia 5 sierpnia 2020 r. [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że skarżący swój interes prawny do udziału w postępowaniu wywodził z tytułu prawa własności działki nr ewid. [...] (Księga Wieczysta Nr [...] [...] prowadzona przez Sąd Rejonowy w Strzyżowie, IV Wydział Ksiąg Wieczystych), oraz prawa współwłasności działki nr ewid. [...] (Księga Wieczysta Nr [...] [...] prowadzona przez Sąd Rejonowy w Strzyżowie, IV Wydział Ksiąg Wieczystych), które w jego ocenie znajdują się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji. Analiza projektu zagospodarowania terenu wykazała, że działka inwestycyjna nr ewid. [...] oddzielona jest od działek nr ewid. [...] i [...] (należących do skarżącego), działką nr ewid. [...] Przy czym działka nr ewid. [...] stanowi działkę drogową.

Projekt zagospodarowania terenu nie obejmuje działek nr ewid. [...] oraz [...]. Analiza porównawcza projektu zagospodarowania działki oraz wydruku mapy ze strony internetowej [...] wykazała, że sporny budynek mieszkalny jednorodzinny został zaprojektowany w odległości ok. 41 m od granicy działki drogowej nr ewid. [...] oraz w odległości ok. 45 m od granicy działki nr ewid [...] Miejsce gromadzenia odpadów stałych zostało zaprojektowane w odległości ok. 43 m od granicy działki nr ewid. [...] oraz w odległości ok 47 m od granicy działki nr ewid. [...] Miejsce postojowe zostało zaplanowane w odległości ok. 44 m od granicy działki nr ewid. [...] oraz w odległości ok 48 m od granicy działki nr ewid. [...] (zob. proj. zagospodarowania terenu rys. nr [...]).

Mając na uwadze usytuowanie inwestycji, w tym wysokość projektowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego (6,65 m), Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że działki nr [...] i [...] należące do skarżącego nie znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji, objętej decyzją Starosty Strzyżowskiego z 4 września 2019 r. Realizacja inwestycji w najmniejszym nawet stopniu nie wpływa na zakres - wyznaczony przepisami prawa - dopuszczalnego zagospodarowania jego działek. Ponadto działki skarżącego nie znajdują się w obszarze oddziaływania projektowanego przedsięwzięcia, wyznaczonym w oparciu o przepisy § 12, § 13, § 60, § 28 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r., poz. 1065 ze zm., dalej. r.s.w.t.). Realizacja budynku nie pozbawi nieruchomości skarżącego dostępu do mediów (woda, ciepło, prąd, telekomunikacja), nie wpływa też na warunki ochrony przeciwpożarowej (§ 271 i nast. ww. rozporządzenia) oraz na warunki sanitarne. Inwestycja nie niesie za sobą ponadnormatywnych uciążliwości związanych z emisją zanieczyszczeń.

Odnosząc się do ujemnego wpływu projektowanej inwestycji na działki skarżącego poprzez "odprowadzanie na nie wód opadowych z powierzchni dachowych wobec niższych rzędnych działek stanowiących własność odwołującego się (...) co utrudnia przejazd, przechód, uprawę roślinności, stwarza siedliska dla uciążliwych owadów - komarów", organ wskazał, że z projektu budowlanego wynika, iż zaprojektowano niwelację terenu w obrębie budynku w postaci niewielkich skarp ziemnych. Zmiana ukształtowania terenu nie zmieni kierunku spływu wód opadowych. Od strony granic działki zaprojektowano przeciwspadki ukształtowane w gruncie, które zabezpieczą sąsiednie działki przed zalaniem wodami opadowymi (proj. bud. Opis techniczny zagospodarowania terenu 5.2. Ukształtowanie terenu, str. 18). W związku z brakiem warunków technicznych na odbiór wód opadowych z połaci dachowych do kanalizacji deszczowej, rozprowadzenie tych wód będzie się odbywało systemem rynien, rur spustowych i kształtek powierzchniowych na tereny zielone oraz tereny utwardzone (kostka brukowa) tj. dojścia i dojazdy własnej działki.

Aby nie występowało zjawisko zalewania terenów przyległych, wydajności wsiąkania dla terenów na które odprowadza się wody opadowe winna być większa od wartości dopływu wód opadowych. Wody opadowe z rur spustowych zostaną poprowadzone po działce korytkami w celu uniknięcia zalewania działek sąsiednich (proj. bud. 5.3.4 Odprowadzanie wód opadowych z powierzchni dachu i terenów utwardzonych, str. 24 - 25). Załączona przez skarżącego do odwołania dokumentacja fotograficzna przedstawiająca stojącą na działce wodę obrazuje stan działki nr ewid. [...], a nie działek nr ewid. [...] i [...] (należących do skarżącego). Dokumentacja fotograficzna nie dowodzi, że należące do niego działki są zalewane przez wody opadowe spływające z działki inwestycyjnej.

W kontekście argumentacji skarżącego, który interes prawny upatrywał w przepisach ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, organ zwrócił uwagę, że przepisy ustawy Prawo wodne nie mogą stanowić przepisów odrębnych, o których mowa w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Kwestią ewentualnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, w tym w zakresie zmiany zagospodarowania terenu i ewentualnej zmiany stosunków wodnych, zajmują się organy nadzoru budowlanego. Argumentacja dotycząca uciążliwości związanych z realizacją inwestycji (napływ wód opadowych), nie może być podstawą do uznania, iż należąca do skarżącego działka znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji. Są to bowiem okoliczności faktyczne mogące jedynie powodować zmniejszenie komfortu korzystania z nieruchomości, nie powodują zaś ograniczeń w jej zagospodarowaniu. Skarżący może skorzystać ze środków prawnych przysługujących mu z mocy przepisów prawa cywilnego, które zapewniają ochronę przed różnego rodzaju immisjami (art. 222 § 2 k.c. w zw. z art. 144 k.c.).

Reasumując, organ II instancji stwierdził, że działki skarżącego nr [...] i [...], nie znajdują się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji, w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, a tym samym nie przysługuje mu przymiot strony, w rozumieniu art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 tej ustawy. Organ stwierdził, iż wnioskodawca nie ma przymiotu strony i umorzył je na podstawie art. 105 § 1 k.p.a..

Skargą P. B. zaskarżył powyższą decyzję, zarzucając jej naruszenie: art. 28 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i odmowę przyznania przymiotu strony, w sytuacji, gdy w sferze oddziaływania budynku posadowionego na działce nr [...] znajdują się działki [...] i [...], na które budynek ma ujemny wpływ poprzez odprowadzanie na nie wód opadowych z powierzchni dachowych i wobec niższych rzędnych działek stanowiących własność skarżącego oraz podniesienia poziomu działki [...]; art. 6 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, iż tylko ujemne oddziaływanie na nieruchomość mogącą mieć charakter budowlany, stanowi o zaistnieniu interesu prawnego; art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, lakoniczne odniesienie się do dowodu z wydruków ze strony [...], na okoliczność wykazania różnic w rzędnych poszczególnych działek; art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie błędnej oceny dowodu z wydruku ze strony internetowej [...], niezgodnie z tezą dowodową mającą wykazać fakt posadowienia działki skarżącego nr [...] niżej względem działki nr [...]; art. 105 k.p.a., poprzez uznanie postępowania za bezprzedmiotowe, podczas gdy w sferze oddziaływania budynku posadowionego na działce nr [...] znajduje się działka [...] i [...].

W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że skarga jest bezzasadna i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - dalej "p.p.s.a.", skargę oddalił.

Sąd podkreślił, że z projektu zagospodarowania terenu wynikało, że działka inwestycyjna nr ewid. [...] oddzielona jest od działek nr ewid. [...] i [...] (należących do skarżącego), działką nr ewid. [...] Przy czym działka nr ewid. [...] stanowi działkę drogową. Projekt zagospodarowania terenu nie obejmował działek nr ewid. [...] oraz [...]. Z analizy mapy ze strony internetowej [...], dokonanej przez GINB, wynikało że budynek został zaprojektowany w odległości ok. 41 m od granicy działki drogowej nr ewid. [...] oraz w odległości ok. 45 m od granicy działki nr ewid [...] Miejsce gromadzenia odpadów stałych zostało zaprojektowane w odległości ok. 43 m od granicy działki nr ewid. [...] oraz w odległości ok 47 m od granicy działki nr ewid. [...] Miejsce postojowe zostało zaplanowane w odległości ok. 44 m od granicy działki nr ewid. [...] oraz w odległości ok 48 m od granicy działki nr ewid. [...] Biorąc pod uwagę takie usytuowanie inwestycji, oraz wysokość projektowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego (6,65 m), Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego słusznie zdaniem Sądu stwierdził, że działki nr ewid. [...] i [...] należące do skarżącego nie znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji, objętej decyzją Starosty Strzyżowskiego z 4 września 2019 r. Odziaływania takiego nie ma w kontekście wymogów wynikających z § 12, § 13, § 60, § 28 r.s.w.t.

Realizacja budynku nie pozbawi nieruchomości skarżącego dostępu do mediów, nie wpływa też na warunki ochrony przeciwpożarowej (§ 271 i nast. ww. rozporządzenia) oraz na warunki sanitarne. Inwestycja nie powoduje ponadnormatywnych uciążliwości związanych z emisją zanieczyszczeń.

Odnosząc się do podstawowego zarzutu wskazującego na wpływu projektowanej inwestycji na działki skarżącego, poprzez "odprowadzanie na nie wód opadowych z powierzchni dachowych" co związane ma być z położeniem – rzędnymi terenu, Sąd stwierdził, iż organ słusznie powołał ustalenia projektu budowlanego. Z projektu wynikała niwelacja terenu w obrębie budynku w postaci niewielkich skarp ziemnych, oraz to że taka zmiana ukształtowania terenu nie zmieni kierunku spływu wód opadowych. Od strony granic działki zaprojektowano przeciwspadki ukształtowane w gruncie, które zabezpieczą sąsiednie działki przed zalaniem wodami opadowymi (proj. bud. Opis techniczny zagospodarowania terenu 5.2. Ukształtowanie terenu, str. 18). Poza tym wskazano na brak technicznych możliwości odbioru wód opadowych z połaci dachowych do kanalizacji deszczowej. Ich rozprowadzenie zaprojektowano przez systemem rynien, rur spustowych i kształtek powierzchniowych na tereny zielone oraz dojścia i dojazdy działki inwestycyjnej (proj. bud., str. 24 - 25).

Sąd podkreślił, że odpowiedzialność za merytoryczną zawartość projektu architektoniczno-budowlanego ponosi wyłącznie projektant oraz - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu - sprawdzający projekt, którzy mają obowiązek dołączyć do projektu budowlanego oświadczenie o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej (art. 20 ust. 4 ustawy Prawo budowlane). Kwestią ewentualnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, w tym dokonanie zmiany zagospodarowania terenu i ewentualnej zmiany stosunków wodnych, zajmują się organy nadzoru budowlanego. Powoływana przez skarżącego dokumentacja fotograficzna przedstawiająca stojącą na znacznym obszarze wodę - nie dowodzi, że pochodzi ona z działki inwestycyjnej. Argumentacja wskazująca na spływ wód opadowych z terenu inwestycji, w konfrontacji z opisem tej kwestii zawartej w projekcie budowlanym, nie może być podstawą do uznania, iż działki skarżącego znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji. Skarżący może korzystać ze środków prawnych przysługujących mu z mocy przepisów prawa cywilnego, które zapewniają ochronę przed immisjami (art. 222 § 2 k.c. w zw. z art. 144 k.c.).

Podsumowując Sąd podniósł, że skoro wyłączona została dopuszczalność weryfikacji decyzji ze względu na brak posiadania przez wnioskodawcę przymiotu strony, to organ słusznie zakończył postępowanie decyzją o jego umorzeniu. Nie można więc zarzucić organom naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego wskazanych w skardze, które mogłyby uzasadniać odmienne rozstrzygnięcie.

Skargą kasacyjną P. B. zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

1. a) przepisów postępowania a to art. 28 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i efekcie odmowę przyznania przymiotu strony Skarżącemu, w sytuacji, gdy w sferze oddziaływania budynku posadowionego na działce nr [...] znajduje się i działka [...] i [...], obydwie stanowiące odpowiednio współwłasność i własność odwołującego się, na które budynek ma ujemny wpływ poprzez odprowadzanie na nie wód opadowych z powierzchni dachowych wobec niższych rzędnych działek stanowiących własność Skarżącego, a nadto podniesienie poziomu rzędnych działki [...], a w efekcie naruszenie:
2. b) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. i w konsekwencji niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy przejawiające się w mylnym przyjęciu, że załączona przez skarżącego dokumentacja fotograficzna przedstawiająca wodę stojącą na działkach należących do skarżącego nie dowodzi, że pochodzi ona z działki inwestycyjnej, co stoi w sprzeczności z analizą rzędnych działek z mapy ze strony internetowej [...] która obrazuje spływ wód opadowych na działki skarżącego a to w związku z różnicą w wysokości terenu;
3. c) przepisów prawa materialnego tj. § 8 ust. 1 w zw. z § 28 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez jego niezastosowanie i podzielenie stanowiska Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego i pominięcie faktu, że w sytuacji braku technicznych możliwości przyłączenia do kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej, wody opadowe winny być odprowadzane na teren nieutwardzony, do dołów chłonnych lub do zbiorników retencyjnych,
4. d) przepisów prawa materialnego tj. art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie przejawiające się w nieuwzględnieniu słusznego interesu skarżącego jako właściciela działek [...] i współwłaściciela działki [...], podczas gdy budynek mieszkalny usytuowany na działce [...] narusza interes skarżącego w sposób utrudniający a czasem uniemożliwiający dostęp do drogi publicznej poprzez odprowadzenie na działki [...] i [...] wód opadowych,
5. e) przepisów prawa materialnego tj.przepisu art. 234 ust. 1 ustawy Prawo wodne poprzez negatywne oddziaływanie na sąsiednie nieruchomości, w tym budynek znajdującego się na działce nr [...] na działki nr [...] i [...], będące odpowiednio własnością i współwłasnością skarżącego, na które budynek posadowiony na działce [...] ma ujemny wpływ poprzez odprowadzanie na nie wód opadowych z powierzchni dachowych wobec niższych rzędnych działek [...] i [...], a nadto podniesienie poziomu rzędnych działki [...], co w efekcie prowadzi do okresowego zalewania drogi dojazdowej działki nr [...] do działki nr [...] na której posadowiony jest dom jednorodzinny mieszkalny.

Z uwagi na powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, bądź też rozpoznanie merytoryczne skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a., a także zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W piśmie procesowym z 26 sierpnia 2022 r. skarżący zrzekł się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje

Przechodząc do rozpoznania skargi kasacyjnej w pierwszej kolejności należy wskazać, że wnoszący kasację zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony nie zażądały jej przeprowadzenia. Zachodziła zatem podstawa z art. 182 § 2 p.p.s.a. do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami wniesionej skargi kasacyjnej. Natomiast tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

W okolicznościach tej sprawy spór dotyczy tego czy skarżący, który nie był stroną postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty Strzyżowskiego z 4 września 2019 r. nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę M. i W. P. na budowę jednorodzinnego budynku mieszkalnego z wewnętrzną i doziemną policznikową instalacją gazu, instalacją c.o., elektryczną, wod.-kan., na dz. nr [...] w miejscowości [...] gm. [...], jest stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji.

Jak wynika z akt sprawy, na wniosek skarżącego o stwierdzenie nieważności ww. decyzji z 4 września 2019 r. nr [...] wszczęto postępowanie administracyjne, które jednak na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 k.p.a. umorzono wobec ustalenia, iż działki skarżącego nr [...] i [...] nie znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji (dz. nr [...] w miejscowości [...], gm. [...]), zaś skarżący nie posiada indywidualnego interesu prawnego w żądaniu stwierdzenia jej nieważności. Stanowisko organów w tym zakresie podzielone zostało przez Sąd pierwszej instancji, zaś skarga kasacyjna kwestionuje to stanowisko zarzutami naruszenia prawa materialnego jak i przepisów postępowania – art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.

Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest jedynie ustalenie, czy dana decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

Wyjaśnić należy, że co do zasady, w sprawie o pozwolenie na budowę, prowadzonej w trybie zwykłym jak i w trybach nadzwyczajnych, krąg podmiotów uznanych za stronę powinien być ustalony na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, będącego normą szczególną w stosunku do art. 28 k.p.a. W świetle przywołanej normy art. 28 ust. 2 cytowanej ustawy, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, są - oprócz inwestora - właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Rozważając dalej tę problematykę podkreślić należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie wykluczono całkowicie możliwości zastosowania w postępowaniu nadzwyczajnym stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę art. 28 k.p.a. (patrz wyrok NSA z 17 listopada 2022 r. II OSK 3489/19). Dla ustalenia kręgu osób mogących domagać się wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę dopuszcza się sięganie również do art. 28 k.p.a. Akcentuje się jednakże przy tym, że do wyjątku tego podchodzić należy z ogromną ostrożnością (zob. wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 1475/17).

W postępowaniu nieważnościowym, ze względu na szczególne okoliczności sprawy, może zaistnieć potrzeba szerszego ujęcia legitymacji do żądania wszczęcia takiego postępowania - wychodząc poza krąg podmiotów wymienionych w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, a pozostając jednocześnie w zakresie art. 28 k.p.a. Legitymację do żądania wszczęcia postępowania takiego jak przedmiotowe ma bowiem każdy, kto posiada interes prawny w wyeliminowaniu decyzji z obrotu prawnego, a więc jest podmiotem, którego interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Z tych względów krąg stron biorących udział w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie zawsze pokrywa się z kręgiem podmiotów biorących udział w postępowaniu zwykłym i może okazać się szerszy. Podkreślić przy tym trzeba, iż interes prawny nie jest kategorią abstrakcyjną i nie można wypowiadać się o jego istnieniu bądź nieistnieniu w konkretnej sprawie, bez wszechstronnego zbadania prawdopodobnego wpływu decyzji na sferę praw strony skarżącej – wnioskodawcy - patrz wyrok NSA z 9 grudnia 2021 r. II OSK 2436/21.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego takie właściwe badanie wpływu przedmiotowej decyzji nr [...] na sferę praw skarżącego zostało przeprowadzone w realiach tej sprawy. Zdaniem Sądu odwoławczego, słusznie Sąd pierwszej instancji zaaprobował stanowisko organów architektoniczno-budowlanych, iż zarówno działka nr [...] (droga) stanowiąca współwłasność skarżącego jak i działka nr [...] stanowiąca jego własność nie znajdują się w obszarze odziaływania inwestycji zlokalizowanej na działce nr [...] Skarga kasacyjna skutecznie tego stanowiska nie zakwestionowała odpowiednim zarzutem naruszenia art. 28 ust. 2 w zw. z art. 30 pkt 20 ustawy Prawo budowlane.

Trafnie w zaskarżonym wyroku zaaprobowano ustalenia organów poczynione w sprawie na podstawie analizy projektu zagospodarowania terenu, że działka inwestycyjna nr ewid. [...] oddzielona jest od działek skarżącego nr ewid. [...] (działka drogowa) i nr [...] działką nr ewid. [...] Budynek mieszkalny jednorodzinny (na dz. [...]) został zaprojektowany w odległości ok. 41 m od granicy działki drogowej nr ewid. [...] oraz w odległości ok. 45 m od granicy działki nr ewid [...] Miejsce gromadzenia odpadów stałych zostało zaprojektowane w odległości ok. 43 m od granicy działki nr ewid. [...] oraz w odległości ok. 47 m od granicy działki nr ewid. [...] Miejsce postojowe zostało zaplanowane w odległości ok. 44 m od granicy działki nr ewid. [...] oraz w odległości ok. 48 m od granicy działki nr ewid. [...] Usytuowanie spornego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce inwestorów, w tym jego wysokość (6,65 m), prowadzi do wniosku, że działki nr [...] i [...] należące do skarżącego nie znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji, objętej decyzją Starosty Strzyżowskiego z 4 września 2019 r., bowiem realizacja inwestycji w najmniejszym nawet stopniu nie wpływa na zakres - wyznaczony przepisami prawa - dopuszczalnego zagospodarowania jego działek.

Ponadto działki skarżącego nie znajdują się w obszarze oddziaływania projektowanego przedsięwzięcia, wyznaczonym w oparciu o przepisy § 12, § 13, § 60, § 28 r.s.w.t. Realizacja budynku nie pozbawi nieruchomości skarżącego dostępu do mediów (woda, ciepło, prąd, telekomunikacja), nie wpływa też na warunki ochrony przeciwpożarowej (§ 271 i nast. ww. rozporządzenia) oraz na warunki sanitarne. Inwestycja nie niesie za sobą ponadnormatywnych uciążliwości związanych z emisją zanieczyszczeń.

Skarga kasacyjna powołując się na wpływ inwestycji zlokalizowanej na działce nr [...] akcentuje problem zalewania działek skarżącego wodami opadowymi z tej działki. Zdaniem skarżącego ujemny wpływ projektowanej nieruchomości przejawia się w odprowadzaniu wód opadowych z powierzchni dachowych z nieruchomości inwestorów na działki skarżącego wobec położenia terenu (niższych rzędnych jego działek) a to powoduje utrudnienia (utrudnia przejazd, przechód, utrudnia uprawę roślinności czy stwarza siedlisko dla owadów).

Przedstawiana w toku prowadzonego postępowania nadzwyczajnego argumentacja potwierdzona zarzutami skargi kasacyjnej wskazująca na spływ wód opadowych z terenu inwestycji, w konfrontacji z opisem tej kwestii zawartej w projekcie budowlanym, jak słusznie uznał Sąd pierwszej instancji nie może być podstawą do uznania, iż działki skarżącego znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji.

Przede wszystkim należy zauważyć, iż z projektu wynika, że w stanie istniejącym ukształtowania terenu ze spadkiem w kierunku wschodnim, w zakresie opracowania zaproponowano niwelację terenu w obrębie budynku w postaci niewielkich skarp ziemnych, oraz to że taka zmiana ukształtowania terenu nie zmieni kierunku spływu wód opadowych. Od strony granic działki zaprojektowano przeciwspadki ukształtowane w gruncie, które zabezpieczą sąsiednie działki przed zalaniem wodami opadowymi (proj. bud. Opis techniczny zagospodarowania terenu 5.2. Ukształtowanie terenu, str. 18). Poza tym wskazano na brak technicznych możliwości odbioru wód opadowych z połaci dachowych do kanalizacji deszczowej. Ich rozprowadzenie zaprojektowano przez systemem rynien, rur spustowych i kształtek powierzchniowych na tereny zielone oraz tereny utwardzone (kostka brukowa) tj. dojścia i dojazdy własnej działki inwestycyjnej (proj. bud., str. 24 - 25).

Tym samym projekt przewidywał odprowadzanie wód opadowych z działki inwestorów poprzez system rynien, rur spustowych i kształtek powierzchniowych przede wszystkim na tereny zielone, które są przecież terenami nieutwardzonymi zgodnie z wymogami § 28 ust. 2 r.s.w.t. To, że w projekcie zaprojektowano, iż odbiór wód opadowych będzie się odbywał systemem rynien, rur spustowych i kształtek powierzchniowych nie tylko na tereny zielone ale również częściowo na tereny utwardzone (kostka brukowa) tj. dojścia i dojazdy własnej działki – nie oznacza, że doszło w tej sprawie do naruszenia powołanego w skardze kasacyjnej § 8 ust.1[...] (dotyczy podziału budynków na grupy wysokościowe) w zw. z § 28 ust.2[...] (dot. usuwania wód opadowych) r.s.w.t. Zarzut skargi kasacyjnej niezastosowania ww. przepisów warunków technicznych nie mógł odnieść zatem zamierzonego skutku. Przepisy te nie mogły uzasadniać przyznania skarżącemu przymiotu strony w przedmiotowym postępowaniu nieważnościowym, bowiem nie wpływają one na sferę jego praw.

Nie jest także usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie przejawiające się w nieuwzględnieniu słusznego interesu skarżącego jako właściciela działek [...] i współwłaściciela działki [...], podczas gdy budynek mieszkalny usytuowany na działce [...] narusza interes skarżącego w sposób utrudniający a czasem uniemożliwiający dostęp do drogi publicznej poprzez odprowadzenie na działki [...] i [...] wód opadowych.

Z reguły każda inwestycja powoduje uciążliwości dla sąsiednich nieruchomości (ogranicza światło, widok, emituje hałas, powoduje zwiększony ruch drogowy). Ale jeśli nie można mówić o naruszeniu konkretnych przepisów prawa (w tym norm warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, prawa o ochronie środowiska), to organ architektoniczno-budowlany nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Poszanowanie interesów osób trzecich polega na umożliwieniu tym podmiotom skorzystania z prawa zabudowy w takim zakresie, w jakim przysługuje ono inwestorowi (por. wyrok NSA z 10 grudnia 2020 r. II OSK 1626/18). Wyznacznikiem zakresu, w jakim wydający decyzję organ ma obowiązek chronić uprawnienia osób trzecich, są przepisy prawa materialnego. Ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich nie może być jednak rozumiana w sposób absolutny. Nie chodzi bowiem o wszelkie utrudnienia, jakie może przynieść planowane przedsięwzięcie, a jedynie o takie, które mogą dotyczyć naruszeń interesów prawnych a nie interesów faktycznych innych osób.

Dodać też należy, że interes osób trzecich chroniony przepisem art. 5 ust. 1 pkt 9 cytowanej ustawy nie może naruszać prawa inwestora wynikającego z art. 4 ustawy (każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami; por. wyrok NSA z 25 lutego 2020 r. II OSK 1010/18).

Poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich, na etapie postępowania o pozwolenie na budowę następuje wyłącznie w takim zakresie, w jakim przepisy wprowadzają określone wymogi, czy ograniczenia. Planowana inwestycja w zakresie odprowadzania wód opadowych z dachu budynku na dz. [...] w żadnym zakresie nie wprowadza dla skarżącego określonych wymogów czy ograniczeń. W tej sprawie skarżący więc nie może wyprowadzać swojego interesu prawnego w przedmiotowym postępowaniu z przepisu art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane, tym bardziej, iż projektowana inwestycja nie powoduje ograniczeń w swobodnej zabudowie działek sąsiednich oraz nie naruszy interesu zainteresowanych stron zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane, co wynika z projektu budowlanego. Nie można zatem uznać za usprawiedliwiony zarzut niezastosowania w sprawie ww. normy Prawa budowlanego.

Wskazywany w kasacji przepis art. 234 ust. 1 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, nie może w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowić źródła interesu prawnego skarżącego w tej sprawie. Z treści skargi kasacyjnej i podniesionych w niej zarzutów wynika, że zdaniem skarżącego przysługiwał mu status strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, gdyż wskutek zrealizowania przedmiotowej inwestycji doszło do zmiany stanu wody na należącym do niego gruncie poprzez jego zalewanie.

Z ww. normy wynika, iż właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może: zmieniać kierunku i natężenia odpływu znajdujących się na jego gruncie wód opadowych lub roztopowych ani kierunku odpływu wód ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Przepis ten jest tożsamy z treścią art. 29 ust. 1 poprzednio obowiązującej ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne.

Jak trafnie podkreślano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, procedura wskazana w treści art. 29 ustawy Prawo wodne z 2001 r. jest niezależna od procedur prawnobudowlanych, zawartych w przepisach Prawa budowlanego (wyrok NSA z 15 lutego 2018 r., II OSK 1869/17). Jeżeli wskutek realizacji przedmiotowej inwestycji doszło do zmiany stosunków wodnych na działce (działkach) skarżącego, to kwestia taka podlega rozpatrzeniu w trybie przepisów Prawa wodnego, a nie Prawa budowlanego. Skoro zatem skarżący swojego statusu strony w przedmiotowym postępowaniu upatrywał z uwagi na zmianę stosunków wodnych na jego działce, to słusznie organy uznały, że nie wykazał, iż przysługiwał mu status strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej na podstawie przepisów ustawy Prawo budowlane nie mogły być rozpatrywane kwestie rozstrzygane na podstawie Prawa wodnego, gdyż do ich rozpatrzenia właściwe są inne organy i inny tryb postępowania- patrz wyrok NSA z dnia 27 maja 2020 r. II OSK 822/19. Stanowisko wyżej wyrażone jest aktualne na gruncie obowiązującej ustawy Prawo wodne z 2017 r.

Natomiast w realiach tej sprawy Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej weryfikacji materiału dowodowego w postaci dokumentacji fotograficznej przedstawiającej stojącą na znacznym obszarze wodę, słusznie przyjmując tezę, że nie dowodzi to tego, iż pochodzi ona z działki inwestycyjnej. Argumentacja wskazująca na spływ wód opadowych z terenu inwestycji, w konfrontacji z opisem tej kwestii zawartej w projekcie budowlanym, nie może być podstawą do uznania, iż działki skarżącego znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji. Odmienne stanowisko skarżącego w tym zakresie, stanowi wyłącznie nieuprawnioną polemikę z prawidłowo zebranym i ocenionym materiałem dowodowym. Nie jest tym samym usprawiedliwiony zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. i w konsekwencji niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy przejawiające się w mylnym przyjęciu, że załączona przez skarżącego dokumentacja fotograficzna przedstawiająca wodę stojącą na działkach należących do skarżącego nie dowodzi, że pochodzi ona z działki inwestycyjnej.

Orzekając w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organ ocenia na podstawie stanu faktycznego i prawnego z daty wydania ocenianej decyzji, a więc - co do zasady - opiera się na materiale dowodowym stanowiącym podstawę wydania inkryminowanej decyzji oraz na innych dowodach mających związek z tą decyzją, jeżeli mają one znaczenie w sprawie. Przedstawiane w niniejszej sprawie aktualne zdjęcia stojącej wody w konfrontacji z projektem budowlanym prowadzą właśnie do takich wniosków jak przyjęto w zaskarżonym wyroku.

Przedstawione wyżej rozważania wskazują, iż skarżący nie posiada interesu prawnego do żądania wszczęcia postępowania nieważnościowego w odniesieniu do decyzji z 4 września 2019 r. nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Skarżący nie jest legitymowany ani na podstawie art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane jak i na podstawie wskazanej w kasacji normy art. 28 k.p.a. do żądania wszczęcia przedmiotowego postępowania nieważnościowego, albowiem brak jest normy materialnoprawnej statuującej interes prawny skarżącego w tym postępowaniu.

Natomiast w takiej sytuacji, na skutek wniosku skarżącego w niniejszej sprawie wszczęto postępowanie nieważnościowe wobec ww. decyzji Starosty Strzyżowskiego. W przypadku, gdy organ stwierdzi w trakcie postępowania, iż podmiot w nim występujący nie ma przymiotu strony, powinien umorzyć postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. - patrz wyrok NSA z 25 września 2008 r. II OSK 1058/07. Z takim właśnie przypadkiem mamy do czynienia w realiach niniejszego postępowania. Zatem w takich okolicznościach sprawy wyłączona została dopuszczalność weryfikacji decyzji ze względu na brak posiadania przez wnioskodawcę przymiotu strony. Przywołany w skardze kasacyjnej przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. dotyczący rażącego naruszenia prawa nie mógł więc znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż dopiero przesądzenie w sprawie, iż żądający wszczęcia postępowania nieważnościowego ma w tym interes prawny, otwiera drogę do merytorycznej oceny zaistnienia przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. W przeciwnym wypadku zapada decyzja niemerytoryczna o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego.

Reasumując powyższe stwierdzić należy, iż zarzuty skargi kasacyjnej jako nieusprawiedliwione, nie zasługiwały na uwzględnienie.

Z tych względów, na podstawie art. 184 i art. 182 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, o oddaleniu wniesionej skargi kasacyjnej.