Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2017 r. sygn.. akt VII SA/Wa 1090/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę W. F. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2016 r., nr [...], [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.
Orzeczenie to zapadło w następującym stanie faktycznym.
Decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...], [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 157 § 1 i art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") odmówił W. F. stwierdzenia nieważności decyzji Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2015 r., nr [...], znak [...].
W uzasadnieniu organ administracji wyjaśnił, że postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta Wrocławia nałożył na inwestorów, J. i W. F., karę w wysokości 4.000 zł w związku prowadzeniem robót budowlanych niezgodnie z projektem budowlanym, zatwierdzonym decyzją Prezydenta W. z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...], zmieniającą decyzję Prezydenta Wrocławia o pozwoleniu na wykonanie robót budowlanych z dnia [...] czerwca 2006 r., nr [...]. Niezgodność ta dotyczyła charakterystycznego parametru technicznego (kubatury) i wykonania widocznych elementów nośnych układu konstrukcyjnego obiektu budowlanego.
Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta W. decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...], znak [...], nałożył na inwestorów obowiązek przedłożenia do dnia 31 lipca 2014 r. dokumentacji niezbędnej do legalizacji przedsięwzięcia. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [...], znak [...], Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję z dnia [...] kwietnia 2014 r. w części dotyczącej terminu realizacji powyższego obowiązku i wyznaczył nowy termin na dzień 31 grudnia 2014 r., utrzymując tę decyzję w pozostałym zakresie w mocy. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 16 grudnia 2014 r., sygn. akt II OSK 1324/13, uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 4 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 685/12, i postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...], znak [...], utrzymujące w mocy postanowienie z dnia 1 czerwca 2012 r. Decyzją z dnia [...] marca 2015 r., nr [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził nieważność decyzji z dnia [...] sierpnia 2014 r. Po ponownym rozpatrzeniu odwołania Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2015 r. uchylił w całości decyzję z dnia [...] kwietnia 2014 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
W. F. wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] września 2015 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego omówił następnie znaczenie i przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, w szczególności art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., wskazując, że podstawę prawną decyzji z dnia 14 września 2015 r. stanowił art. 138 § 2 k.p.a. Rozstrzygnięcie to zapadło w związku z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 czerwca 2014 r. i decyzją z dnia 18 marca 2015 r. Organ administracji publicznej powołał się na art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), podkreślając, że ocena prawna wyrażona w wyroku wiąże w danej sprawie i związanie to może odnosić się także do innych postępowań w zakresie, w jakim przesądza kwestię prawną, która ma znaczenie dla rozstrzygnięcia w innej sprawie.
Wyrok z dnia 16 grudnia 2014 r. ma istotne znaczenie, gdyż pozostaje w związku z decyzją o nałożeniu obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu zamiennego. Jak wynika z art. 59f ust. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm., dalej: "pr. bud."), konsekwencją wydania postanowienia o wymierzeniu kary jest prowadzenie przez organy nadzoru budowlanego postępowania naprawczego w trybie art. 51 pr. bud. W wyroku z dnia 16 grudnia 2014 r. stwierdzono, że organy nadzoru budowlanego nie wyjaśniły istoty odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. W sprawie postawiono także zarzut wadliwej wykładni art. 59f ust. 1 w zw. z art. 59a ust. 2 lit. a i art. 36a ust. 2 pr. bud. Interpretacji wymagał też art. 59a ust. 2 lit. b pr. bud. i ustalenie, czy zmiana stężenia konstrukcji tarasów stanowi wykonanie widocznych elementów nośnych układu konstrukcyjnego obiektu budowlanego.
Decyzja z dnia [...] kwietnia 2014 r. została wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 pr. bud., który wchodzi w skład trybu legalizacyjnego, stosowanego w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 pr. bud., wymienionych enumeratywnie w art. 50 ust. 1 pkt 1- 4 pr. bud. Przepis art. 50 ust. 1 pkt 4 pr. bud. dotyczy robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę lub w przepisach. Projekt zamienny nie stanowi przy tym inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych, gdyż sporządza się go w celu wydania rozstrzygnięcia w postępowaniu legalizacyjnym. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zaznaczył, że decyzję z art. 51 ust. 1 pkt 3 pr. bud. można wydać tylko raz. Potem organ nadzoru budowlanego może wydać tylko decyzję legalizującą inwestycję albo decyzję odmawiającą jej legalizacji. Wszelkie kwestie dotyczące istotności odstępstw od projektu i możliwości ich legalizacji powinny być rozważone na etapie wydawania decyzji przewidzianej w art. 51 ust. 1 pkt 3 pr. bud.
W niniejszej sprawie powiatowy organ nadzoru budowlanego obowiązany był ustalić w sposób niebudzący wątpliwości odstępstwa od projektu, co wymaga określenia stanu faktycznego inwestycji i porównania go z treścią projektu. Po ustaleniu stanu faktycznego organ ocenia każde odstępstwo od projektu pod względem jego istotności i możliwości akceptacji w projekcie zamiennym. Opracowanie to powinno uwzględniać wszystkie zmiany wynikające z wykonanych robót budowlanych, podlegające zatwierdzeniu w trybie art. 51 pkt 4 pr. bud. Postępowanie przeprowadzone przez organ I instancji nie spełnia tych wymogów, o czym świadczy wyrok z dnia 16 grudnia 2014 r. Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zasadnie stwierdził, że postępowanie organu I instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem art. 7 i art. 77 k.p.a. przez nieprecyzyjne zebranie materiału dowodowego, skutkiem czego powiatowy organ nadzoru budowlanego doszedł do błędnych ustaleń co do istnienia i zakresu nieprawidłowości, jakich inwestorzy mieli się dopuścić względem zatwierdzonego projektu budowlanego.
Tym samym decyzja z dnia 8 kwietnia 2014 r. została wydana z naruszeniem art. 51 ust. 1 pkt 3 i art. 36a ust. 5 pr. bud. Powiatowy organ nadzoru budowlanego powinien zebrać materiał dowodowy na okoliczność szczegółowego zakresu i charakteru odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. Sprawa wymagała ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie przekraczającym art. 136 k.p.a. Słusznie więc zastosowano art. 138 § 2 k.p.a. i uchylono decyzję z dnia 8 kwietnia 2014 r. w całości, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że decyzja z dnia 14 września 2015 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Nie jest ona także dotknięta inną wadą określoną w art. 156 § 1 k.p.a. Jednocześnie organ administracji publicznej wskazał, że wydanie decyzji kasacyjnej nie może być rażącym naruszeniem prawa.
Uchylenie się przez organ odwoławczy od merytorycznego rozstrzygnięcia i powołanie się na art. 138 § 2 k.p.a., gdy nie zachodzą ku temu warunki, jest wprawdzie uchybieniem procesowym. Nie można jednak przyjąć, że wydanie decyzji kasacyjnej stanowi rażące naruszenie prawa z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył W. F. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że nie jest zadowolony z wydanego rozstrzygnięcia, zwracając uwagę na konieczność przestrzegania art. 6-9 k.p.a. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zachowywał się stronniczo, sprzyjając Dolnośląskiemu Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego. Zaskarżona decyzja nie odnosi się ponadto do zarzutów zgłoszonych we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] września 2015 r., a kontrolowane postępowanie jest prowadzone nieefektywnie. W wyroku z dnia 16 grudnia 2014 r. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że żadne z wykrytych odstępstw nie może być uznane za nieprawidłowość w rozumieniu przepisów prawa budowlanego. Organy administracji publicznej same również nie wskazały takiego uchybienia.
Decyzją z dnia [...] marca 2016 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, podtrzymując w całości wcześniejsze stanowisko.
Skargę na powyższą decyzję złożył W. F., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skarżący wskazał, że organ II instancji nie odniósł się do zarzutu rażącego naruszenia prawa, w tym do stanowiska wyrażonego w wyroku z dnia 16 grudnia 2014 r. W orzeczeniu tym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził wiążąco, że w niniejszej sprawie nie doszło do nieprawidłowości, które uzasadniałyby prowadzenie postępowania naprawczego. Organy nadzoru budowlanego również same nie stwierdziły takich uchybień. W obecnym kształcie decyzja jest niepraworządna i narusza art. 6 i art. 8 k.p.a. Obie zaskarżone decyzje są przy tym w zasadzie identyczne, co podważa ponowne rozpatrzenie sprawy.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.
Wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę W. F. W uzasadnieniu sąd I instancji wskazał, że kluczowe w niniejszej sprawie jest zbadanie, czy przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. została spełniona. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu tego przepisu zachodzi w przypadku, gdy spełnione są trzy warunki: oczywistość naruszenia prawa, istotny charakter przepisu, który został naruszony, oraz doniosłość skutków ekonomicznych lub gospodarczych wywoływanych przez decyzję. Oceniając z tej perspektywy decyzję z dnia 14 września 2015 r., sąd I instancji nie znalazł podstaw do zastosowania art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") w zw. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Decyzja ta ma charakter formalny i nie rozstrzyga merytorycznie sprawy. Akt ten to został zasadnie wydany ze względu na wadliwość postępowania przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego dla Miasta Wrocławia.
Skargę kasacyjną na powyższy wyrok złożył W. F., zarzucając sądowi I instancji:
- I. naruszenie prawa procesowego:
- 1. art. 153 i art. 170 p.p.s.a. przez błędną wykładnię wyroku z dnia 16 grudnia 2014 r., który wbrew wywodom Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego jest orzeczeniem reformacyjnym, a nie kasacyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny uznał w tym wyroku, że organy administracji publicznej wadliwie zinterpretowały przepisy prawa budowlanego. Należy zatem wykluczyć prowadzenie postępowania dowodowego w trybie art. 7 i art. 77 k.p.a., a w szczególności stosowanie art. 138 § 2 k.p.a.; wydanie rozstrzygnięcia na podstawie tego przepisu stanowi rażące naruszenie prawa. Wniosek ten potwierdza pominięty przez sąd I instancji wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Wr 645/15, uchylający zaskarżone tam postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego;
- 2. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez błędną wykładnię i niezastosowanie, gdyż Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego miał obowiązek stwierdzić nieważność decyzji z dnia [...] kwietnia 2014 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. podobnie jak uczynił to wcześniej Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego;
- 3. art. 59f ust. 6 pr. bud. przez niewłaściwe zastosowanie i pominięcie przez sąd I instancji, że decyzja z dnia [...] kwietnia 2014 r. oraz decyzja z dnia 12 sierpnia 2014 r. wydane zostały na podstawie tego przepisu. W wyroku z dnia 16 grudnia 2014 r. rozstrzygnięto, że stwierdzenie nieprawidłowości i nałożenie kary na skarżącego kasacyjnie wynikało z błędnej wykładni przepisów prawa budowlanego. Obecnie przesłanki wymierzenia tej kary przestały zatem istnieć, a wszczęte postępowanie naprawcze należało umorzyć. Organy administracji publicznej naruszają więc prawo, starając się ponownie nałożyć karę na skarżącego kasacyjnie;
- 4. "art. 51 ust. 1 pkt 3 (czy szerzej przepisy art. 51)" pr. bud. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. przez uznanie, że postępowanie naprawcze należało prowadzić na mocy art. 51 ust. 1 pkt 3 pr. bud., przy czym decyzja z dnia 14 września 2015 r. kierunkuje postępowanie na poszukiwanie faktów uzasadniających dopuszczenie się przez skarżącego kasacyjnie nieprawidłowości przy realizacji robót budowlanych. Naczelny Sąd Administracyjny przesądził natomiast, że zarzuty organów administracji publicznej są nietrafne. Jeżeli zatem organ nadzoru budowlanego doszedł do wniosku, że skarżącemu kasacyjnie można postawić jakieś zarzuty, powinien uczynić to w nowym postępowaniu.
- 5. art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie i pominięcie elementów wskazanych w skardze, których nie zawiera zaskarżone postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego;
- 6. art. 188 p.p.s.a. w poprzednim brzmieniu przez błędną wykładnię i przyjęcie, że Naczelny Sąd Administracyjny nie rozstrzygnął sprawy, lecz tylko uchylił wcześniejsze postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Sąd I instancji narusza też art. 183 § 1 p.p.s.a., gdyż nie uwzględnia granic skargi kasacyjnej oraz faktu, że wyrok wydany na mocy art. 188 p.p.s.a. jest rozstrzygnięciem reformacyjnym, a nie kasacyjnym.
- II. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy przez niewłaściwą kontrolę działalności administracji publicznej, czyli naruszenie art. 1 i art. 3 § 1 p.p.s.a., oraz:
- 1. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie, choć zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., które uzasadniały stwierdzenie nieważności przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji z dnia 12 sierpnia 2014 r.;
- 2. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie i błędne uznanie, że organ lI instancji po stwierdzeniu nieważności wydanej przez niego decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji może ponownie prowadzić postępowanie odwoławcze. W niniejszej sprawie nie przeprowadzono też poprawnie postępowania odwoławczego, gdyż Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie naruszył przepisów tego postępowania, w tym także art. 9 i art. 10 k.p.a., nakazujących informować o wszczęciu postępowania i o zamiarze wydania rozstrzygnięcia. Wady te należy uznać za rażące naruszenie przepisów postępowania;
- 3. art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przez pominięcie uchybień przepisom prawa materialnego i prawa procesowego, jakich dopuścił się Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie odniósł się do zarzutów skargi, a w szczególności do naruszenia art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. i pominięcia większości zarzutów nieważności decyzji administracyjnej, stwarzając wrażenie rozpatrzenia tylko kwestii rażącego naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego powołał się na wyrok sądu I instancji, choć w rozważanej sprawie wydano wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, wykluczający dalsze prowadzenie postępowania dowodowego;
- 4. art. 134 p.p.s.a., gdyż sąd I instancji nie rozpatrzył sprawy w jej granicach, pomijając szereg istotnych dowodów i okoliczności.
W. F. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozstrzygnięcie sprawy co do istoty, a także o zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie zauważył, że w niniejszej sprawie postępowanie trwa sześć lat, a w jego trakcie wydano ponad trzydzieści rozstrzygnięć uchylonych lub unieważnionych. Sąd I instancji pominął okoliczności tej sprawy i zarzuty podniesione przez W. F. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie poprzestał przy tym na zaaprobowaniu rozważań organu administracji publicznej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna okazała się bezzasadna.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie dopatrzył się przesłanek uzasadniających stwierdzenie nieważności postępowania. W. F. sformułował w skardze kasacyjnej łącznie 7 zarzutów naruszenia prawa materialnego i 4 zarzuty naruszenia prawa procesowego, przy czym niektóre z zarzutów dotyczyły w istocie tej samej kwestii. W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów naruszenia prawa procesowego.
Pierwszy zarzut naruszenia prawa procesowego dotyczy uchybienia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez niestwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] września 2015 r. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Brak podstawy prawnej należy rozumieć jako przypadek, gdy nie można wskazać normy prawnej, ze względu na którą miałaby nastąpić konkretyzacja praw lub obowiązków danego podmiotu. Sytuacja ta nie zachodziła w rozpatrywanej sprawie. Z decyzji z dnia [...] września 2015 r. wynika, że została ona wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia odwołano się do przepisów powołanej ustawy – Prawo budowlane, które mogły znaleźć zastosowanie w rozpatrywanej sprawie. Tym samym nie można twierdzić, że decyzja z dnia [...] września 2015 r. została wydana bez podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela wywody organu administracji publicznej i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie co do wykładni wyrażenia "rażące naruszenie prawa", użytego w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Na tle wymienionego przepisu należy przyjąć, że decyzja jest obarczona wspomnianą wadą, jeżeli organ administracji publicznej naruszy danym rozstrzygnięciem przepis, którego wykładnia jest oczywista, bezsporna i nie budzi jakichkolwiek wątpliwości. Wadliwa interpretacja musi być istotna, a także skutkować powstaniem następstw prawnych lub społecznych trudnych do zaakceptowania z perspektywy praworządności.
Tym samym art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie znajduje zastosowania w przypadku, gdy wykładnia przepisu budziła wątpliwości albo przepis był sformułowany wieloznacznie, a organ administracji publicznej przyjął jedną z kilku możliwych interpretacji. Wymieniona podstawa stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej nie dotyczy także uchybień mniejszej wagi lub niepowodujących znacznych skutków. Co do zasady bowiem usunięcie takich wad powinno nastąpić w toku instancji lub przez wniesienie skargi do sądu administracyjnego.
Ustalenie, czy decyzja z dnia [...] września 2015 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, wymaga odniesienia się do postępowania, w którym akt ten został podjęty. Przede wszystkim należy zauważyć, że rozstrzygnięcie to ma charakter kasacyjny, gdyż ogranicza się tylko do uchylenia w całości decyzji z dnia 8 kwietnia 2014 r. i przekazania sprawy Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego dla Miasta Wrocławia do ponownego rozpatrzenia. Konieczne było zatem zbadanie poprawności zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z wymienionym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ odwoławczy powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Należy ponadto zauważyć, że w rozpatrywanej sprawie został wydany wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2014 r., uchylający wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 4 marca 2013 r. i postanowienie Dolnośląskiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 31 marca 2012 r. W wyroku z dnia 16 grudnia 2014 r. stwierdzono zarazem, że w kwestionowanych orzeczeniach błędnie interpretowano wyraz "kubatura". Jak wynika z kolei z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postepowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.
W konsekwencji należy podzielić tę część argumentacji skarżącego kasacyjnie, w świetle której wyrok z dnia 16 grudnia 2014 r. przesądził w niniejszej sprawie wykładnię pojęcia "kubatura" z art. 36a ust. 5 pkt 2 pr. bud., wykluczając zarazem uznanie robót budowlanych przy tarasach za prace modyfikujące ten parametr zabudowy.
Nie zmienia to jednak faktu, że w decyzji z dnia [...] kwietnia 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta Wrocławia wymienił łącznie 5 istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, które w jego ocenie uzasadniały uruchomienie trybu naprawczego z art. 51 ust. 1 pkt 3 pr. bud. Wyrok z dnia 16 grudnia 2014 r. nie może być poczytywany jako definitywne wykluczenie wszystkich tych potencjalnych odstępstw. Z tego względu należy od razu odrzucić zarzuty naruszenia art. 153 i art. 170 p.p.s.a., w świetle którego sąd I instancji nie zastosował się do wytycznych zawartych w powołanym orzeczeniu. Przeciwnie, wyrok z dnia 16 grudnia 2014 r. został uwzględniony przez organ administracji publicznej i przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.
Należy jednocześnie podkreślić, że w wyroku z dnia 16 grudnia 2014 r. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał na konieczność ponownej oceny zebranych dowodów wraz z przeprowadzeniem wykładni przepisów prawa materialnego, zmierzającego do przyporządkowania ustalonego w sprawie stanu faktycznego odpowiedniej normie prawnej. Uwaga ta dotyczyła w szczególności analizy zmiany stężenia konstrukcji tarasów. Zabieg ten może zatem wiązać się z koniecznością przeprowadzenia postępowania odwoławczego w znacznym zakresie. Trafnie Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił więc na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. decyzję z dnia 8 kwietnia 2014 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy w świetle art. 136 k.p.a. może przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję.
Uregulowanie to wyklucza zatem ustalenie na etapie rozpatrywania odwołania okoliczności faktycznych o podstawowym znaczeniu dla rozstrzygnięcia sprawy. Takie działanie stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania, wyrażonej w art. 15 k.p.a. Na podstawie tego przepisu strona ma prawo do dwukrotnego rozpatrzenia jej sprawy w postępowaniu administracyjnym. Konsekwentnie zatem należy uznać, że Dolnośląski Inspektor Nadzoru Budowlanego poprawnie zastosował art. 138 § 2 k.p.a., co wyklucza stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] września 2014 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Niemniej nawet gdyby uznać, że Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego powinien był poprzestać na samodzielnej ocenie materiału dowodowego i orzec merytorycznie na podstawie art. 138 § 1 k.p.a., takie uchybienie byłoby w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego niewystarczające do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 14 września 2015 r. Decyzja kasacyjna wydana na mocy art. 138 § 2 k.p.a. nie prowadzi zazwyczaj do powstania następstw prawnych lub społecznych trudnych do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Strona ma bowiem w dalszym ciągu możliwość obrony swoich praw i interesów w postępowaniu administracyjnym i sądowym. Abstrahując zatem od kwestii poprawności wykładni przepisów, trudno jest przyjąć, że decyzja z dnia [...] września 2014 r. rodziła następstwa niemożliwe do zaakceptowania z perspektywy praworządności. Niespełnienie tej przesłanki wyklucza natomiast stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Trzeba ponadto podkreślić, że decyzja z dnia [...] września 2014 r. nie została zaskarżona przez W. F., co pozwala przyjąć, że aprobował on to rozstrzygnięcie w dacie wydania powyższego aktu.
Kolejny zarzut dotyczył naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Skarżący kasacyjnie wywodził w tej mierze, że stwierdzenie nieważności decyzji organu odwoławczego utrzymującego w mocy decyzję organu I instancji wyłącza prowadzenie postępowania odwoławczego. W. F. dodał, że Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego "nie dopełnił żadnego z przepisów postępowania odwoławczego jak art. 9 i art. 10 Kpa". Zarzut ten zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego jest sformułowany wadliwie. Skarżący kasacyjnie nie wskazał bowiem dokładnie przepisu, na podstawie którego sąd I instancji powinien był w jego ocenie stwierdzić nieważność decyzji z dnia [...] września 2015 r., a także bardzo ogólnikowo określił przepisy postępowania, które miały być naruszone przez organ odwoławczy. Rekonstruując wolę W. F., należało przyjąć, że zarzuca on sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.
Powyższy zarzut również okazał się nietrafny w ocenie składu orzekającego. Należy zaznaczyć, że postępowanie odwoławcze jest odrębną procedurą od postępowania nadzwyczajnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie złożył odwołanie od decyzji z dnia [...] kwietnia 2014 r., inicjując postępowanie odwoławcze zakończone ostateczną decyzją z dnia [...] września 2015 r. Odwołanie od decyzji z dnia [...] kwietnia 2014 r. zostało początkowo załatwione decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r., której nieważność została stwierdzona decyzją z dnia [...] marca 2015 r. Skutkiem stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest wyeliminowanie jej z obrotu prawnego z mocą wsteczną, a więc powstanie takiej sytuacji, jak gdyby rozstrzygnięcie to nigdy nie zostało wydane.
Tym samym na skutek decyzji z dnia [...] marca 2015 r. zaistniała ponownie potrzeba załatwienia odwołania od decyzji z dnia [...] kwietnia 2014 r. Dlatego wydano decyzję z dnia [...] września 2015 r. Należy jednocześnie podkreślić, że to ostatnie rozstrzygnięcie w żadnym zakresie nie dotyczy postępowania nadzwyczajnego zmierzającego do weryfikacji decyzji z dnia [...] sierpnia 2014 r.
Nie można wobec tego zgodzić się z twierdzeniem skarżącego kasacyjnie, w świetle którego decyzja z dnia [...] marca 2015 r. obligowała Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 2014 r. Obowiązkiem, jaki powstał w takim przypadku, było załatwienie odwołania od wymienionej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Wrocławia. Co więcej, Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie mógł stwierdzić nieważności decyzji z dnia 8 kwietnia 2014 r., skoro rozpatrywał odwołanie. Wskazany w art. 138 k.p.a. katalog rozstrzygnięć wydawanych w postępowaniu odwoławczym nie obejmuje stwierdzenia nieważności. Wykluczone jest jednocześnie łączenie orzeczeń wydawanych w trybie odwoławczym i trybu nadzwyczajnym.
W tym miejscu należy również uznać, że zarzut naruszenia art. 153 i art. 170 p.p.s.a. okazał się bezzasadny w zakresie, w jakim opierał się również na wywodzie dotyczącym zakazu prowadzenia postępowania dowodowego i orzekania na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. po stwierdzeniu nieważności decyzji organu odwoławczego. Na aprobatę nie zasługuje także zarzut naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 3 pr. bud. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a., który opiera się na tym samym argumencie.
Trafnie natomiast w kontekście zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 9 i art. 10 k.p.a. skarżący wskazywał na brak zawiadomienia go o ponownym uruchomieniu postępowania odwoławczego od decyzji z dnia [...] kwietnia 2014 r. i brak możliwości wypowiedzenia się co do zgromadzonych w sprawie dowodów. Spostrzeżenia te są słuszne, ale zarzut nie zasługuje na uwzględnienie. Trzeba zauważyć, że wymienione wady mają co do zasady znaczący wpływ na wynik postępowania. Niemniej ze względu na wyrok z dnia 16 grudnia 2014 r. powyższe uchybienia należy w okolicznościach niniejszej sprawy uznać za niewystarczające do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] września 2015 r. Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego był bowiem i tak zobligowany do uchylenia decyzji z dnia [...] kwietnia 2014 r. w świetle wytycznych zawartych w wyroku z dnia 16 grudnia 2014 r. Sygnalizowana wada mogłaby natomiast stanowić podstawę uchylenia decyzji z dnia [...] września 2015 r. w razie zaskarżenia jej do sądu administracyjnego. Z tego środka prawnego skarżący kasacyjnie nie skorzystał, co jak wskazano, pozwala przypuszczać, że w dacie wydania tejże decyzji aprobował kwestionowane obecnie rozstrzygnięcie.
Następnie skarżący kasacyjnie zarzucił sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przez pominięcie uchybień prawa materialnego i procesowego, popełnionych przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Zdaniem W. F. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu nie zweryfikował wszystkich przepisów dotyczących tej decyzji, a także pominął przedstawione w skardze zarzuty naruszenia art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. Ponownie jednak powyższy zarzut skargi kasacyjnej został sformułowany niepoprawnie, gdyż jest zbyt ogólny. Nie wiadomo w szczególności, jakie dokładnie przepisy nie zostały poddane analizie przez sąd I instancji. Wadliwość ta utrudnia w konsekwencji odniesienie się do powyższego argumentu skarżącego kasacyjnie.
Mając na uwadze postać referowanego zarzutu, można założyć, że W. F. zarzucał Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 i art. 126 k.p.a. przez niedostrzeżenie, że uzasadnienie decyzji z dnia 3 marca 2016 r. jest niekompletne i nie odnosi się do podnoszonych przez niego argumentów. Wywód ten jest jednak nietrafny, gdyż zaskarżona decyzja spełnia wymogi z art. 107 § 3 k.p.a. Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego przedstawił bowiem dokładnie przebieg postępowania, wskazując dotychczasowe wyniki postępowania dowodowego oraz powody uzasadniające odmowę stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 14 września 2015 r. Uzasadnienie prawne zawiera także wskazanie przepisów, które w ocenie organu odwoławczego znajdowały zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, wraz z ich interpretacją.
Nie można również zgodzić się z zarzutem zawężenia badania prawidłowości decyzji z dnia 14 września 2015 r. Skarżący kasacyjnie wywodził w tej mierze, że weryfikacja wymienionej decyzji została dokonana tylko z perspektywy art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. Niemniej ten ostatni przepis stanowił podstawę prawną decyzji z dnia 14 września 2015 r., a zatem poprawność jego zastosowania musiała być przedmiotem analizy Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Ponadto należy zauważyć, że organ administracji publicznej odniósł się w zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej do art. 51 ust. 1 pkt 3 pr. bud., który jak podnosił W. F. we wniosku z dnia 6 października 2015 r. miał być rażąco naruszony. W pozostałym zakresie skarżący nie sformułował konkretnych zarzutów rażącego naruszenia prawa, ograniczając się do ogólnego stwierdzenia, że Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego "rażąco naruszył przepisy art. 156 do 158 Kpa".
Również w toku postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego skarżący kasacyjnie nie wskazał na inne nieprawidłowości decyzji z dnia [...] września 2015 r. Należy przy tym zaznaczyć, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zauważył w decyzji z dnia [...] marca 2016 r., że w odniesieniu do decyzji z dnia [...] września 2015 r. nie zachodzą podstawy stwierdzenia nieważności określone w art. 156 § 1 pkt 1, 4-7 k.p.a. Uwaga ta ma wprawdzie charakter zwięzły, ale pozwala przyjąć, że organ administracji publicznej badał prawidłowość wymienionego rozstrzygnięcia także pod względem pozostałych wad kwalifikowanych.
Skarżący kasacyjnie wskazał poza tym na naruszenie art. 134 p.p.s.a. przez nierozpatrzenie sprawy w jej granicach i pominięcie szeregu istotnych dowodów i okoliczności. Również ten zarzut okazał się wadliwie sformułowany ze względu na ogólnikowość. Naczelny Sąd Administracyjny może zatem jedynie stwierdzić, że wyrok z dnia 13 kwietnia 2017 r. wskazuje na rozpatrzenie całości sprawy. Uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia jest wprawdzie zwięzłe, ale pozwala stwierdzić, że weryfikacji poddano zaskarżoną decyzję i decyzją ją poprzedzającą. W pozostałym zakresie odniesienie się do powyższego zarzutu było niemożliwe z uwagi na brak dokładnego wskazania okoliczności, które nie zostały uwzględnione przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.
Z opisanych wyżej względów bezzasadny okazał się także zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zarzut ten jest błędnie sformułowany, gdyż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie stosował bezpośrednio przepisów powołanej ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego, lecz jedynie weryfikuje stosowanie przepisów tego aktu normatywnego przez organ administracji publicznej. Niemniej nawet zakładając, że zamiarem skarżącego kasacyjnie było zarzucenie sądowi I instancji naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., nie można podzielić tego argumentu. Jak sygnalizowano wcześniej, decyzja z dnia 14 września 2014 r. jest prawidłowa, a brak powiadomienia o uruchomieniu postępowania odwoławczego i możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów nie uzasadniał w okoliczności niniejszej sprawy stwierdzenia nieważności tego rozstrzygnięcia.
Nie można także przychylić się do zarzutu naruszenia art. 59f ust. 6 pr. bud. przez niewłaściwe zastosowanie, gdyż sąd I instancji oraz organ administracji publicznej w ogóle nie stosował tego przepisu. Norma prawna wyrażona w tym przepisie jedynie pośrednio dotyczyła niniejszej sprawie, gdyż w wyniku zaskarżenia decyzji podjętej na podstawie tego przepisu wydany został wyrok z dnia 16 grudnia 2014 r. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie były natomiast rozstrzygnięcia wydane w trybie nadzwyczajnym zmierzającym do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej na skutek wniesienia odwołania w ramach postępowania naprawczego z art. 51 pr. bud. Dopiero do tego ostatniego przepisu nawiązuje art. 59f pr. bud. przez odesłanie zawarte w art. 59f ust. 2 w zw. z art. 59a ust. 2 pkt 2 lit. a i b pr. bud. Niemniej nawet w ramach takiego pośredniego powiązania norm prawnych nie można dopatrzeć się naruszenia prawa.
Słusznie bowiem organ administracji publicznej przyjął, że poprawne ustalenie stanu faktycznego jest konieczne w celu ustalenia, czy art. 59a ust. 2 pkt 2 lit. a i b pr. bud. znajduje zastosowanie w odniesieniu do skarżącego kasacyjnie. Jak podnoszono wcześniej, wyrok z dnia 16 grudnia 2014 r. nie wykluczył potrzeby zbadania tej kwestii.
Bezzasadny okazał się także zarzut naruszenia art. 188 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania wyroku z dnia 16 grudnia 2014 r. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli nie ma naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny może uchylić zaskarżone orzeczenie i rozpoznać skargę. W tym przypadku Sąd orzeka na podstawie stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku. Nie można zatem przyjąć, że sąd I instancji naruszył art. 188 p.p.s.a., skoro przepis ten jest skierowany do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W art. 188 p.p.s.a. ustawodawca nie wskazał obowiązków, które spoczywałyby na wojewódzkim sądzie administracyjnym.
W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł żadnych podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna podlegała zatem oddaleniu na mocy 184 p.p.s.a.