Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 marca 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 1609/12, oddalił skargę G. M. i G. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2012 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.
Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2009 r., Nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] czerwca 1998 r. Nr [...], nakazującej G. M. rozbiórkę ścianki działowej ograniczającej pomieszczenie holu w budynku przy ul. T. 83 w Warszawie.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2009 r. uchylił w całości decyzję Mazowieckiego WINB z dnia [...] marca 2009 r., i stwierdził nieważność decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 3 czerwca 1998 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 października 2009 r., VII SA/Wa 1141/09, uchylił decyzję z dnia [...] maja 2009 r.
Sąd w wyroku wskazał, że GINB nie przeprowadził rzetelnej merytorycznej oceny decyzji Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy pod kątem zaistnienia wszystkich trzech przesłanek, skutkujących stwierdzeniem nieważności decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie II OSK 929/10 oddalił skargę kasacyjną od powyższego wyroku.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2012 r., po ponownym rozpatrzeniu odwołania G. M., po wyroku WSA w Warszawie z dnia 28 października 2009 r. utrzymał w mocy decyzję Mazowieckiego WINB z dnia [...] marca 2009 r.
W uzasadnieniu wskazano, że decyzją z dnia [...] maja 1984 r. Naczelnik Dzielnicy Warszawa Praga-Północ zezwolił G. M. na adaptację prześwitu bramowego na cele mieszkalne w budynku przy ul. T. 83 w Warszawie.
Pismem z dnia [...] maja 1985 r. Urząd Dzielnicowy Warszawa Praga-Północ potwierdził przyjęcie zgłoszenia o oddaniu do użytkowania obiektu zrealizowanego w oparciu o ww. decyzję z dnia [...] maja 1984 r.
W związku jednak ze skargami lokatorów budynku, organ w wyniku prowadzenia dalszego postępowania ustalił, że inwestor oprócz robót budowlanych objętych pozwoleniem na budowę z dnia [...] maja 1984 r. dokonał również zabudowy części klatki schodowej holu, która nie była objęta ww. decyzją z [...] maja 1984 r. wydaną jedynie na adaptację prześwitu bramowego.
Organ ustalił również, że sporna zabudowa części klatki schodowej holu nastąpiła w latach 1987 - 1988 r., co potwierdza dokument – pismo G. M. z dnia 21 lutego 1989 r. skierowane do Kierownika Rejonu Obsługi Mieszkańców ul. B. 7 w Warszawie, z którego wynika, że zabudowa została wykonana dwa lata po zrealizowaniu robót budowlanych objętych pozwoleniem na budowę z dnia [...] maja 1984 r.
Z treści pisma Przedsiębiorstwa Gospodarki Mieszkaniowej z dnia [...] maja 1987 r. wynika, że w tej dacie klatka schodowa nie była jeszcze zabudowana, zaś z treści pisma Przedsiębiorstwa Gospodarki Mieszkaniowej z dnia 28 grudnia 1988 r. wynika już, że G. M. zabudował część klatki schodowej.
W wyniku wykonania spornej ścianki doszło do zmiany istniejących parametrów lokalu inwestora G. M., jak powierzchnia zabudowy i kubatura, a to wypełnia definicję rozbudowy zawartej art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego.
Zdaniem organu dokonaną przez G. M. zabudowę holu w budynku należy traktować jako samowolę budowlaną. Wbrew twierdzeniom inwestora decyzja z dnia [...] maja 1984 r. nie uwzględnia zabudowy holu. W piśmie z dnia [...] maja 1985 r., którym Urząd Dzielnicowy Warszawa Praga-Północ potwierdził przyjęcie zgłoszenia o oddaniu do użytkowania obiektu zrealizowanego w oparciu o ww. decyzję z dnia [...] maja 1984 r. również nie było wzmianki o zabudowie holu. Zarówno pozwolenie na budowę z dnia [...] maja 1984 r. jak i zgłoszenie z dnia [...] maja 1985 r. o oddaniu do użytkowania - nie obejmowało spornej zabudowy.
Wobec powyższego, w ocenie GINB, decyzja Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] czerwca 1998 r. nakazująca rozbiórkę ścianki działowej jest prawidłowa i brak jest podstaw do stwierdzenia jej nieważności.
G. M. i G. M. w skardze na powyższa decyzję zarzucili naruszenie art. 7, art. 8, art. 10 i art. 28 k.p.a. w odniesieniu do art. 156 i 161 k.p.a. Zarzucili przedawnienie postępowania, naruszenie przymiotów strony, zatajenie przez organ projektu zamiennego z poświadczeniem Wydziału Architektury i pieczęcią z godłem, zatajenie przez organ wpisu do dziennika budowy o dokonaniu zmian w projekcie, poświadczenie nieprawdy przez administrację nieruchomości o zakresie pomiaru powierzchni użytkowych.
GINB w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku stwierdził, że słusznie organy uznały, iż brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji rozbiórkowej. Stwierdzenie nieważności decyzji jest to instytucja pozwalająca wyeliminować z obrotu prawnego decyzje obarczone największą kwalifikowaną wadliwością, a w kontrolowanej decyzji Sąd takiej wadliwości się nie dopatrzył. Organy przeprowadziły postępowanie nadzorcze w poszanowaniu zasad wynikających z art. 7 i art. 77 oraz art. 80 k.p.a., a przeprowadzone wnikliwie postępowanie i sumbsumpcja prawna znalazły odzwierciedlenie w kompletnym, w pełni oddającym stan faktyczny i prawny sprawy uzasadnieniu, sporządzonym w zgodzie z art. 107 § 3 k.p.a. Zarówno organy jak i Sąd związane były wykładnią prawa dokonaną przez orzekający wcześniej WSA w Warszawie (wyrok z 28 października 2009 r., VII SA/WA 1141/09), z którego oceną zgodził się również NSA w wyroku z dnia 25 maja 2011 r., II OSK 929/10.
W ocenie Sądu analiza zaskarżonych decyzji oraz znajdującej się w aktach sprawy dokumentacji prowadzi do wniosku, że sporna ścianka działowa ograniczająca hol w budynku przy ul. T. 83 w Warszawie - zmieniła kubaturę oraz powierzchnię zabudowy istniejących parametrów lokalu należącego do inwestora.
Inwestor nie posiadał na wykonanie spornej ścianki działowej pozwolenia. Wykonaną ściankę działową wybudował w latach 1987-1988, czyli ok. dwa lata po zakończeniu inwestycji wykonanej w oparciu o decyzję z dnia [...] maja 1984 r., bowiem oprócz dokumentacji zgromadzonej w sprawie, fakt ten potwierdził sam inwestor. A zatem wybudowanie kwestionowanej ścianki działowej winno być poddane kontroli w świetle przepisów Prawa budowlanego z 1974 r. dotyczących samowoli budowlanej.
Sąd stwierdził, że prawidłowo organ w niniejszej sprawie zastosował przepis art. 37 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. W świetle powołanego przepisu do "obiektów budowlanych lub ich części będących w budowie lub wybudowanych" można zakwalifikować rozbudowę i przebudowę, której dokonał inwestor stawiając samowolnie ściankę działową, graniczną, mieszkania skarżącego - powodującą pogorszenie warunków użytkowych dla otoczenia. Wybudowanie spornej ścianki doprowadziło bowiem do powiększenia powierzchni rozbudowanego lokalu kosztem korytarza przeznaczonego do użytku ogółu mieszkańców. Inwestor - dwa lata po zakończeniu inwestycji wykonanej w oparciu o pozwolenie na budowę z 1984 r. i zgłoszonej do użytku w 1985 r. - budując w holu budynku ściankę działową/graniczną mieszkania, na której wybudowanie pozwolenia nie posiadał - wyczerpał dyspozycję zawartą w przepisie art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r.
Samowola budowlana jest niewątpliwie działaniem nagannym, wymagającym odpowiedniego przeciwdziałania. Celem zaś omawianej regulacji prawnej (rozbiórki) jest przeciwdziałanie aktom samowoli budowlanej, czyli działaniom niezgodnym z prawem, które wymagają skutecznego wymuszenia przywrócenia stanu poprzedzającego naruszenie prawa.
W ocenie Sądu organy obu instancji trafnie dokonały oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego i trafnie oceniły zapadłą w sprawie decyzję rozbiórkową, nie dopatrując się w niej rażącego naruszenia prawa.
Zatem prawidłowa była odmowa stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] czerwca 1998 r. Nr [...], co uzasadniało oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli G. M. i G. M.. Skarga kasacyjna G. M. została odrzucona postanowieniem z dnia 17 lipca 2014 r., VII SA/Wa 1609/12.
G. M. w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wniósł o jego uchylenie w całości oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zwrot kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych.
Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:
- 1) naruszenie prawa materialnego - art. 37 ust. 2 w związku z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane oraz w związku art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przez błędną wykładnie, prowadzącą do wadliwego ustalenia, iż w sprawie ma zastosowanie art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego oraz nie naruszano tego przepisu w sposób rażący.
- 2) naruszenie przepisów postępowania:
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit b p.p.s.a, z uwagi na zaistnienie podstaw do wznowienia postępowania (art. 145 § pkt 4 k.p.a.) ponieważ G. M. - współwłaściciel lokalu mieszkalnego 10A przy ul. T., objętego decyzją o rozbiórce, bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym.
- - art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit a oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016, poz. 718, dalej "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.
Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.
W pierwszej kolejności należy zaznaczyć, że autor skargi kasacyjnej nie sformułował zarzutu odnoszącego się do ustaleń faktycznych wynikających z zaskarżonego wyroku.
W rezultacie wiążący stał się stan faktyczny przyjęty w decyzjach organów nadzoru budowlanego, zaakceptowanych przez Sąd Wojewódzki. Istotne dla oceny sprawy było ustalenie, że inwestor oprócz inwestycji objętej pozwoleniem na budowę z [...] maja 1984 roku w przedmiocie adaptacji prześwitu bramowego na cele mieszkalne – zrealizował dodatkowo w latach 1987 – 1989 roboty budowlane polegające na zabudowie części klatki schodowej. Mianowicie inwestor budując ścianę działową, ograniczającą hol w budynku, zwiększył powierzchnię i kubaturę parametrów własnego lokalu, przy czym dokonał tego bez zgody zarządcy budynku.
Zgodnie z oceną wyrażoną we wcześniejszych wyrokach WSA i NSA (sygn. VII SA/Wa 1141/09, II OSK 929/10) wybudowanie w ustalonych okolicznościach ściany granicznej lokalu stanowiło samowolną rozbudowę części obiektu budowlanego, a zatem dopuszczalne było zastosowanie art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 roku.
W takim stanie sprawy zasadnie wskazano w zaskarżonym wyroku, że zarówno Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, jak też Sąd Wojewódzki przy ponownym rozpoznawaniu sprawy związany był na mocy art. 153 i art. 170 ppsa powyższą oceną prawną, a zwłaszcza kwalifikacją prawną przedmiotowych robót budowlanych. Jako nieskuteczny należało więc uznać zarzut dotyczący przepisu art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r., jako podstawy wydanej decyzji rozbiórkowej z [...] czerwca 1998 roku.
W świetle materiału zgromadzonego w aktach sprawy prawidłowe było wnioskowanie organów administracji, że budowa ściany działowej odbyła się bez wymaganego pozwolenia i bez uzyskania zgody zarządcy budynku, co stanowiło ewidentne naruszenie art. 28 ust. 1 i art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego z 1974 roku. Podkreślić w tym miejscy należy, że w skardze kasacyjnej nie zawarto zarzutów odnoszących się do wymienionych przepisów, a ograniczono się jedynie do twierdzeń kwestionujących potraktowanie wybudowanej ściany działowej jako obiektu lub części obiektu budowlanego – w sytuacji, gdy w tym zakresie wypowiedziały się już sądy obu instancji i przesądziły możliwość zastosowania art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego.
Całkowicie nieuprawniony jest też wywód skargi kasacyjnej, że "ewentualne zarzuty czy roszczenia dotyczące kwestii własnościowych mogą być podnoszone przed sądem powszechnym, nie stanowią bowiem sprawy administracyjnej". Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej organy administracji właściwe w sprawach budowlanych są nie tylko uprawnione, ale też zobowiązane do badania, czy inwestor legitymuje się tytułem prawnym do dysponowania nieruchomością w celach budowlanych. W myśli powołanego wyżej art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego z 1974 roku, pozwolenie na budowę mogło być wydane wyłącznie osobie, która wykaże prawo do dysponowania nieruchomością.
Tak jak w obecnym stanie prawnym, również na gruncie wcześniej obowiązującego Prawa budowlanego inwestor mógł ubiegać się o pozwolenie na budowę lub legalizację obiektu budowlanego wyłącznie w przypadku dysponowania daną nieruchomością na podstawie tytułu prawnego. Dlatego każdorazowo organ administracji badając spełnienie warunków realizacji inwestycji budowlanej ma obowiązek sprawdzić, czy roboty budowlane nie naruszą prawa własności osób trzecich. Skoro przepis Prawa budowlanego wyraźnie uzależnia uzyskanie pozwolenia na budowę od posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane to zbadanie, czy warunek ten został spełniony należy do kompetencji właściwego organu administracji.
Błędny jest zatem argument autora skargi kasacyjnej, że "kwestia własnościowa" wykroczyła poza zakres postępowania nadzorczego dotyczącego wyłącznie oceny legalności decyzji z [...] czerwca 1998 roku w przedmiocie rozbiórki.
Jako niedopuszczalną należy uznać taką sytuację, że roboty budowlane wykonane bez wymaganego pozwolenia mogłyby być uznane za zgodne z prawem w sytuacji, gdy inwestor nie wykazał prawa do dysponowania oznaczoną nieruchomością na cele budowlane.
W niniejszej sprawie przeprowadzone postępowanie wyjaśniające wykazało, że zarządzające budynkiem Przedsiębiorstwo Gospodarki Mieszkaniowej nie wyraziło zgody na realizację spornych robót budowlanych, a w następstwie skarg innych lokatorów wszczęte zostało postępowanie zakończone decyzją nakazującą rozbiórkę ściany działowej ograniczającej korytarz w budynku.
W tym kontekście zasadnie Sąd Wojewódzki zwrócił uwagę na to, że wskutek zrealizowanych samowolnie robót budowlanych doszło do pogorszenia warunków użytkowych części wspólnej budynku, co niewątpliwie uzasadniało podjęcie rozstrzygnięcia w trybie art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 roku. Wbrew twierdzeniu podniesionemu w uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ orzekający o nakazie rozbiórki co do zasady był uprawniony skierować decyzję wyłącznie do inwestora, z pominięciem małżonki, jako współwłaścicielki lokalu. Stosownie bowiem do powołanego w decyzji art. 38 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 roku inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części albo urządzenia, objętego nakazem przymusowej rozbiórki.
Od okoliczności danej sprawy zależy, który z podmiotów wymienionych w tym przepisie będzie obciążony przez organ administracji obowiązkiem wykonania rozbiórki danego obiektu. Brak w skardze kasacyjnej zarzutu odnoszącego się do powyższej regulacji uniemożliwia szersze badanie tego zagadnienia.
W konsekwencji niezasadny okazał się zarzut naruszenia wskazanych w podstawie kasacyjnej przepisów prawa materialnego tj. art. 37 ust. 2 i art. 2 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 roku w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa.
Ponadto jako nieusprawiedliwione ocenić należało zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Podkreślić trzeba, że jedyny skonkretyzowany zarzut w ramach podstawy z art. 174 pkt 2 ppsa ograniczony został do przepisu art. 145 § 1 pkt 4 kpa. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono bowiem, że G. M. – współwłaścicielka lokalu mieszkalnego objętego decyzją z [...] czerwca 1998 roku – nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, czego nie uwzględnił Sąd Wojewódzki i w konsekwencji nie zastosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ppsa.
Z analizy akt wynika, że adresatem decyzji w przedmiocie rozbiórki jest G. M. jako inwestor i z jego wniosku toczyło się postępowanie nieważnościowe, bez udziału G. M. W skardze skierowanej do WSA podniesiony został zarzut dotyczący pominięcia skarżącej w postępowaniu i naruszenia jej praw, jednak z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika z jakich przyczyn nie został on uwzględniony. Brak zarzutu kasacyjnego w zakresie art. 141 § 4 ppsa uniemożliwia kontrolę kasacyjną w tej kwestii. Dodatkowo trzeba zaakcentować, że sformułowany w tym przedmiocie przez skarżącego zarzut nie mógł być uwzględniony. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej dla zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) ppsa ma znaczenie to, że zgodnie z art. 147 kpa wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa następuje tylko na żądanie strony, która nie brała udziału w postępowaniu. W rezultacie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ukształtowane zostało stanowisko, że na przesłankę wznowieniową niebrania udziału w postępowaniu może powoływać się wyłącznie strona, która bez swojej winy nie brała udziału w tym postępowaniu, nie zaś inne podmioty (por. wyroki NSA z dnia: 16 maja 2012 roku II OSK 371/11, 17 stycznia 2012 roku II OSK 2060/10, 26 marca 2013 roku II OSK 2276/11, [...] maja 2014 roku II OSK 3046/12, 16 grudnia 2014 roku II OSK 1274/13).
Wobec powyższego nie mógł odnieść oczekiwanego skutku podniesiony przez skarżącego zarzut kasacyjny, bowiem nie dotyczył jego interesu prawnego. Kontroli kasacyjnej zaskarżonego wyroku w omawianym zakresie mogłaby domagać się wyłącznie skarżąca, jednak jej skarga kasacyjna z przyczyn formalnych została odrzucona.
Z tych wszystkich względów orzeczono jak w sentencji, zgodnie z art. 184 ppsa.