Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Lu 61/17, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M.T. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...], w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych, oddalił skargę.
Powyższe rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy:
W dniu [...] października 2013 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. wpłynęło pismo M.T. z prośbą o "podjęcie działań – wydanie zakazu użytkowania (i wyegzekwowanie go) nielegalnie stworzonego budynku mieszkalnego należącego do A. i Z. K.". Z uzasadnienia pisma wynika, że w sierpniu 2013 r. roku inwestorzy na sąsiedniej działce, położonej w miejscowości Z., przekształcili istniejącą oborę na budynek mieszkalny, w którym zamieszkali od [...] września 2013 r. W wyniku przeprowadzonych w dniach [...] grudnia 2013 r. i [...] stycznia 2014 r. oględzin ustalono, że na działce nr [...] znajduje się parterowy niepodpiwniczony budynek, wymurowany z pustaków, o wymiarach 12,00 x 5,00 m, posiadający strop żelbetowy na belkach stalowych i dach dwuspadowy konstrukcji drewnianej pokryty eternitem falistym, użytkowany jako budynek mieszkalny. Poprzednio był używany jako budynek gospodarczy z kuchnią letnią, wyposażoną w trzon kuchenny i komin wentylacyjno-dymowy.
W okresie lipiec - wrzesień 2013 r., w budynku zostały wykonane roboty budowlane polegające na wymianie otworów okiennych i drzwiowych, zwiększeniu wymiarów istniejących otworów okiennych bez naruszenia nadproży, z wymianą stolarki okiennej i wykonaniu ścianek działowych. Wymieniono instalację elektryczną, w całości położono nowe tynki, ściany od zewnątrz częściowo wyłożono płytą gipsową, wykonano instalację wodno-kanalizacyjną i c.o. z kotłowni w pomieszczeniu byłego kurnika, ścieki skierowano do tymczasowego zbiornika składającego się z trzech plastikowych pojemników. W pomieszczeniu po kurniku wykonano nową kotłownię węglową z kominem z rury stalowej wyprowadzonego na wysokość około 70 cm ponad kalenicę budynku gospodarczego. Dach budynku pokryto eternitem, a pomieszczenie kotłowni blachą ocynkowaną. W budynku wydzielono kuchnię, łazienkę, przedpokój i dwa pokoje.
W tej sytuacji organ uznał, że dokonano samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek mieszkalny i postanowieniem z dnia [...] marca 2014 r. na podstawie art. 71a ust. 1 pkt. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane wstrzymał użytkowanie budynku oraz nakazał w terminie do [...] września 2014 r. złożenie wskazanych w nim dokumentów. Wobec monitów M.T., która wskazywała, że inwestorzy nadal zamieszkują w budynku, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] października 2014 r. nakazał przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku jako gospodarczego. Po rozpoznaniu odwołania inwestorów, Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. decyzją [...] stycznia 2015 r. uchylił zarówno decyzję z [...] października 2014 r. jak i postanowienie z [...] marca 2014 r. Organ odwoławczy wskazał, że wobec wykonania w budynku robót budowlanych postępowanie powinno być prowadzone w trybie art. 50 i 51 K.p.a., a nie art. 71a tej ustawy.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] października 2015 r. na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane – utrzymanym w mocy postanowieniem organu odwoławczego z [...] grudnia 2013 r. – nałożył na inwestorów obowiązek dostarczenia oceny technicznej stanu budynku oraz wykonanych robót budowlanych.
Następnie decyzją z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. działając na podstawie art. art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane nakazał inwestorom: 1) wykonanie w przedmiotowym budynku robót budowlanych polegających na dociepleniu ścian zewnętrznych budynku oraz stropu styropianem spełniającym określone w przepisach wymagania izolacyjności cieplnej dla przegród zewnętrznych budynków oraz wykonaniu zewnętrznego tynku cienkowarstwowego, wykonaniu wentylacji nawiewno-wywiewną w pomieszczeniu kotłowni, wymianie drzwi zewnętrzne w pomieszczeniu kotłowni (o wymiarach w świetle ościeżnicy co najmniej: szerokość 0,9 m, wysokość 2,0 m), zabezpieczeniu konstrukcji dachu środkiem grzybobójczym oraz ochronnym, posiadającymi dokumenty potwierdzające dopuszczenie do stosowania w budownictwie, zamontowaniu rynien i rur spustowych z odprowadzeniem wód opadowych na własną działkę oraz 2) wykonanie dokumentacji powykonawczej obejmującej pełną dokumentację budowy - wykonanych robót budowlanych przy budynku wraz z dokumentacją geodezyjną powykonawczą.
Po rozpoznaniu odwołania M.T., Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., decyzją z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...], utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ odwoławczy podzielił dotychczasowe ustalenia w sprawie i uznał za zasadne nałożenie na inwestorów obowiązku wykonania robót budowlanych mających na celu doprowadzenie budynku do stanu zgodnego z prawem, opisanych w przedłożonej inwentaryzacji i ocenie jego stanu technicznego. Odnosząc się natomiast do zarzutu odwołania wskazującego, że wykonanie robót budowlanych polegających na dociepleniu ściany budynku spowodować może nieuprawnione przekroczenie granicy z działką sąsiednią oraz bezprawne naruszenie prawa własności nieruchomości sąsiedniej, organ wyjaśnił, że według mapy do celów projektowych opracowanej w skali 1: 500 na podstawie cyfrowego powiększenia mapy zasadniczej w skali 1: 1000, aktualnej na dzień [...] maja 2009 r. przyjętej do zasobu geodezyjnego Starostwa Powiatowego w K. w dniu [...] czerwca 2009 r. pod nr [...], będący przedmiotem rozpatrywania budynek nie jest usytuowany bezpośrednio przy granicy z działką nr ewid. [...]. Ponadto sprawa wejścia na teren nieruchomości sąsiada w celu wykonania obowiązków zawartych w decyzji, została uregulowana w przepisie art. 47 Prawa budowlanego.
Skargę na powyższą decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] listopada 2016 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie złożyła M.T., zarzucając jej naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 107 § 1 K.p.a. w zw. z art. 9 K.p.a.
Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; dalej: "P.p.s.a."), oddalił skargę jako nieuzasadnioną.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd I instancji wskazał, że uzasadnione jest przekonanie organów rozpatrujących sprawę o samowolnej zmianie sposobu użytkowania przedmiotowego budynku. Dokonując zmiany sposobu przeznaczenia budynku inwestorzy byli zobowiązani przestrzegać warunku jego zgłoszenia, o którym mowa w art. 71 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, czego jednak nie dopełnili. Z tego też powodu organy nadzoru budowlanego były zobowiązane do przeprowadzenia procedury legalizacyjnej, pozwalającej na dalsze użytkowanie budynku w warunkach odpowiadających przepisom prawa. Nie ma jednak racji skarżąca wytykając organom odstąpienie od zastosowania art. 71a ustawy, regulującego postępowanie właśnie w sytuacji braku zgłoszenia zmiany. W orzecznictwie konsekwentnie uważa się, że dyspozycją art. 71a objęta jest tylko taka zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, która, jak wynika z art. 71 ust. 2 i ust. 6 pkt 2, wymaga wyłącznie zgłoszenia organowi architektoniczno-budowlanemu.
Inwestor zamierzając dokonać zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, która wymaga wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia obowiązany jest do złożenia wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę, w którym jednocześnie powinien wskazać na okoliczność zmiany sposobu użytkowania obiektu. Wówczas organ architektoniczno-budowlany orzeka w przedmiocie całego wniosku, udzielając bądź odmawiając udzielenia pozwolenia na budowę. W takim przypadku samowola budowlana polegająca na wykonaniu robót budowlanych i zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego bez pozwolenia na budowę lub zgłoszenia nie podlega legalizacji na podstawie art. 71a ustawy, natomiast organ nadzoru budowlanego zobligowany jest do przeprowadzenia postępowania naprawczego na podstawie przepisów art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Jeżeli w ekspertyzie wykonanej przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia zawodowe wykazane zostało, że roboty budowlane wykonane zostały zgodnie z warunkami technicznymi oraz sztuką budowlaną, a w rezultacie budynek może być użytkowany, po wykonaniu wskazanych w niej robót budowlanych, to uzasadnione było wydanie decyzji zobowiązującej inwestorów do ich wykonania na podstawie art. 51 ust. 1 pkt. 2 Prawa budowlanego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła M.T.. Zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 P.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie:
- 1) prawa materialnego przez jego błędną wykładnię (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), tj. art. 50, 51 oraz art. 71a §1 pkt 1, § 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez przyjęcie z naruszeniem zasad wykładni - zwłaszcza zasady racjonalnego ustawodawcy wynikającej z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, iż możliwość wstrzymania użytkowania obiektu budowlanego lub jego części oraz nałożenia opłaty legalizacyjnej za samowolną zmianę sposobu użytkowania nie zachodzi w wypadku, gdy inwestor wykonuje bez wymaganego zgłoszenia roboty budowlane związane ze zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy wykładnia zastosowana przez organy administracji I i II instancji oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny prowadzi do postawienia w obiektywnie lepszej sytuacji inwestora (z uwagi na niewstrzymywanie użytkowania obiektu oraz nieobciążenie inwestora opłatą legalizacyjną), który w ramach zmiany sposobu użytkowania obiektu wykonał roboty budowlane wymagające pozwolenia na budowę, niż inwestora który w ramach zmiany sposobu użytkowania wykonał roboty budowlane wymagające jedynie zgłoszenia lub też nie wykonał żadnych robót; a w konsekwencji niezasadne niezastosowanie art. 71a Prawa budowlanego obok procedury naprawczej przewidzianej w art. 50 i 51 Prawa budowlanego;
- 2) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.):
- - art. 145 §1 lit a i c oraz art. 3 §1 P.p.s.a. w zw. z art. 7 i 8 K.p.a. i art. 71a ust. 1-3 Prawa budowlanego polegające na oddaleniu przez WSA w Lublinie skargi M.T. pomimo naruszenia przez Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez:
- • błędne niezastosowanie art. 71a ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, pomimo zmiany przez inwestorów A. i Z. K. sposobu użytkowania budynku bez wymaganego zgłoszenia, tj. nienakazanie wstrzymania użytkowania budynku o zmienionym samowolnie sposobie użytkowania do momentu wykonania obowiązków nałożonych na podstawie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego;
- • załatwienie sprawy w sposób niebudzący zaufania obywateli do władzy publicznej oraz bez uwzględnienia słusznego interesu obywateli tj. zastosowanie w wydanej decyzji wykładni, która prowadzi do nieracjonalnych skutków w postaci postawienia w obiektywnie lepszej sytuacji inwestora (z uwagi na niewstrzymywanie użytkowania obiektu oraz nieobciążenie inwestora opłatą legalizacyjną), który w ramach zmiany sposobu użytkowania obiektu wykonał roboty budowlane wymagające pozwolenia na budowę, niż inwestora który w ramach zmiany sposobu użytkowania wykonał roboty budowlane wymagające jedynie zgłoszenia lub też nie wykonał żadnych robót;
- - art. 145 §1 lit c oraz art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 i 80 K.p.a. polegające na oddaleniu przez WSA w Lublinie skargi M.T. pomimo naruszenia przez Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez:
- • dokonanie przez organ administracji II instancji ustalenia, iż budynek gospodarczy, przy którym nakazano wykonanie określonych robót, nie jest zlokalizowany w granicy z działką sąsiednią oznaczoną nr ewid. [...] na podstawie mapy do celów projektowych opracowanej w skali 1:500 na podstawie cyfrowego powiększenia mapy zasadniczej w skali 1:1000, aktualnej na dzień [...] maja 2009 r. w sytuacji gdy, stan faktyczny przebiegu granic pomiędzy przedmiotowymi działkami, aktualny na dzień [...] czerwca 2014 r. a także na dzień orzekania, zobrazowany jest na mapie do celów projektowych w skali 1:500 przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod numerem [...]. Nadmienić należy, iż aktualna mapa przedstawia odmienny stan, niż mapa, którą posłużył się organ odwoławczy, konsekwencją czego było nieprawidłowe rozpatrzenie przez LWINB zarzutu odwołania wskazującego na możliwość nieuprawnionego przekroczenia granicy z działką sąsiednią oraz bezprawnego naruszenia prawa własności nieruchomości nr [...] w wypadku realizacji przez A. i Z. małż. K. obowiązku wykonania wskazanych w decyzji robót.
W konsekwencji skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozstrzygnięcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, ewentualnie uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i na podstawie art. 188 P.p.s.a. rozpoznanie skargi M.T., tj. uchylenie w całości decyzji Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego i poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K.. Jednocześnie skarżąca kasacyjnie wniosła o przeprowadzenie na podstawie art. 106 § 3 w zw. z art. 193 P.p.s.a. dowodu uzupełniającego z dokumentów: tj. mapy do celów projektowych w skali 1:500 przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod numerem [...] obrazującej usytuowanie budynku na nieruchomości [...] względem granicy z działką [...] wg. stanu aktualnego na dzień aktualny na dzień [...] czerwca 2014 r., na okoliczność tego usytuowania oraz pisma Starostwa Powiatowego w K., Wydziału Geodezji i Gospodarki Nieruchomościami z dnia [...] grudnia 2017 r. znak: [...] na okoliczność prawidłowego naniesienia danych dotyczących działki nr [...] na mapę zgodnie z operatem technicznym [...].
W odpowiedzi na skargę kasacyjną, Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie przesłanki wskazane w art. 183 § 2 P.p.s.a. nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.
W skardze kasacyjnej sformułowano w oparciu o art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. zarówno zarzuty naruszenia przepisów postępowania, jak i prawa materialnego, wobec czego co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegać powinny zarzuty naruszenia prawa procesowego. Niemniej, w rozpoznawanej sprawie oba rodzaje zarzutów sprowadzają się w zasadzie do podniesienia jednej z kluczowych kwestii, a mianowicie niezastosowania przez organ art. 71a Prawa budowlanego obok procedury naprawczej przewidzianej w art. 50 i 51 Prawa budowlanego.
W tym kontekście wskazać należy, że zgodnie z art. 71a ust. 1 Prawa budowlanego, w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia, właściwy organ, w drodze postanowienia: 1) wstrzymuje użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części;
- 2) nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2.
W przypadku stwierdzenia, że inwestor wykonał obowiązek dostarczenia stosownych dokumentów - właściwy organ, w drodze postanowienia, ustala wysokość opłaty legalizacyjnej (ust. 2).
Z kolei przepis art. 71 ust. 2, ust. 5 pkt 1 i ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego stanowi, że zmiana sposobu użytkowania wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej, który wnosi sprzeciw, jeżeli zamierzona zmiana wymaga wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Jeżeli zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę - rozstrzygnięcie w sprawie zmiany sposobu użytkowania następuje w decyzji o pozwoleniu na budowę.
Z wymienionych wyżej przepisów Prawa budowlanego, interpretowanych łącznie, należy wyprowadzić wniosek, że zmiana sposobu użytkowania może nastąpić w trybie zgłoszenia unormowanym w art. 71 wyłącznie wtedy, gdy nie wymaga przeprowadzenia robót budowlanych, które wymagałyby uzyskania pozwolenia na budowę. W przeciwnym wypadku zmiana sposobu użytkowania odbywa się w trybie wydania decyzji pozwalającej na budowę. W konsekwencji powyższego trzeba również przyjąć, że w sytuacji, gdy inwestor dokonuje samowolnej zmiany sposobu użytkowania, która związana była z wykonaniem robót budowlanych wymagających decyzji pozwalającej na ich realizację, organ nadzoru budowlanego zobligowany jest do przeprowadzenia postępowania naprawczego w oparciu o przepisy art. 50 i art. 51, nie zaś art. 71a Prawa budowlanego. Dyspozycją przepisu art. 71a Prawa budowlanego objęta jest bowiem tylko taka zmiana sposobu użytkowania, która wymaga jedynie zgłoszenia właściwemu organowi (por. wyrok NSA z dnia 29 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 119/07, wyrok NSA z dnia 17 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 2528/15, wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 964/15, dostępne pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zarzuty skargi kasacyjnej w tym zakresie okazały się więc niezasadne.
Niezasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 145 § 1 lit. c oraz art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 i 80 K.p.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo że organ ustalając czy sporny budynek znajduje się w granicy z działką sąsiednią nr [...], oparł się na mapie do celów projektowych aktualnej na dzień [...] maja 2009 r., a nie na mapie do celów projektowych aktualnej na dzień [...] czerwca 2014 r. W istocie zgodzić się należy ze skarżącą kasacyjnie, że organ odwoławczy winien ustalić wskazaną okoliczność na podstawie najbardziej aktualnej mapy przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Niemniej jednak uchybienie organu w tym zakresie nie skutkowało błędnym ustaleniem stanu faktycznego sprawy, albowiem z przedłożonej przez stronę skarżącą do akt sprawy mapy do celów projektowych przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod numerem [...]. wynika, iż sporny budynek nie jest zlokalizowany w granicy z działką nr [...] choć jest do niej zbliżony (k. 81 akt sąd.).
Z kolei sprawa wejścia na teren sąsiada w celu wykonania obowiązków zawartych w decyzji została uregulowana w art. 47 Prawa budowlanego. Inwestor w celu wykonania docieplenia budynku będzie musiał uzyskać zgodę właścicieli działki sąsiedniej na wejście na teren ich nieruchomości, a w przypadku jej nieuzyskania, wystąpić do właściwego organu o wydanie decyzji o niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości.
Mając powyższe na uwadze, działając w oparciu o art. 184 P.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.