Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 18 marca 2014 r. w sprawie sygn.akt II SA/Sz 837/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę H. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] listopada 2012 r. utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (PINB) w [...] z dnia [...] sierpnia 2012r. nakazującą H. K. rozbiórkę pięciu domków letniskowych położonych na działce nr [...].
Uzasadniając wyrok Sąd pierwszej instancji przytoczył następujące okoliczności.
W dniu 26 września 2006r. przedstawiciele organu I instancji przeprowadzili kontrolę, podczas której ustalili, że na działce nr [...] znajduje się 11 domków letniskowych, garaż i szambo na nieczystości - łącznie 13 obiektów budowlanych wybudowanych bez pozwolenia na budowę. M. T., współwłaściciel działki wyjaśnił,że w latach 2000-2003 wraz z H. K. ustawili siedem domków letniskowych o drewnianej konstrukcji, a następnie w latach 2004-2006 ustawili kolejne trzy domki letniskowe drewniane, a w 2006r. dom drewniany letniskowy trzysegmentowy o wym. 15,10 m x 6,80 m. Wszystkie domki posiadają instalację elektryczną i wodno-kanalizacyjną (ścieki odprowadzane są do szamba na nieczystości wybudowanego samowolnie w 2000 r.). Garaż blaszany o wymiarach 2,80 m x 5,60 m został ustawiony w 2002 r. M. T. oświadczył, że przedmiotowe obiekty stanowią zaplecze budowlane dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego (wybudowanego na podstawie decyzji z dnia [...] marca 2004r.) i zostaną rozebrane po zakończeniu inwestycji.
Organ I instancji nie uwzględnił jednak tego oświadczenia, ponieważ inwestor złożył zawiadomienie o zamiarze rozpoczęcia budowy 24 lutego 2006 r., a samowolne ustawienie obiektów na działce nastąpiło w latach wcześniejszych. Na przedmiotowym terenie obowiązywał plan miejscowy, zgodnie z którym działka inwestora przeznaczona była wyłącznie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z usługami nieuciążliwymi (z wyjątkiem usług hotelarskich). Z powyższych względów organ I instancji decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. nakazał współwłaścicielom działki nr [...] rozbiórkę 11 domków letniskowych, blaszanego garażu oraz szamba. Organ odwoławczy decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. uchylił decyzję o rozbiórce i nakazał ustalenie, czy szambo objęte było wydanym pozwoleniem na budowę. W toku ponownego rozpoznania sprawy, organ I instancji ustalił, że decyzją z dnia [...] października 2007 r. pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] zostało przeniesione z M. T. na H. K., oraz że nastąpił podział geodezyjny działki nr [...] na działki nr [...], a właścicielem działki nr [...] jest H. K..
Zgodnie z projektem podziału działki sporządzonym w dniu 8 września 2006 r. na działce nr [...], należącej do H. K., zlokalizowane były dwa domki letniskowe o konstrukcji drewnianej i wymiarach 4,30 m x 6,70 m wybudowane w latach 2000-2003, trzy domki letniskowe drewniane wymiarach 6,80 m x 5,0 m, wybudowane w latach 2004-2006, jeden dom drewniany letniskowy trzysegmentowy o wymiarach 15,10 m x 6,80 m, wybudowany w latach 2004-2006 oraz garaż blaszany wolnostojący o wymiarach 2,80 m x 5,60 m, postawiony w 2002 r. Wszystkie domki posiadały instalację elektryczną i wodno-kanalizacyjną, były podłączone do wybudowanego w 2000 r. szamba.
Organ wyjaśnił, że zgodnie z zapisami § 8 i § 234 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości U. [...] i [...], przyjętego uchwałą Nr [...] Rady Gminy w [...] [...] z dnia [...] września 2003 r. (Dz.Urz. Woj. [...] Nr [...] poz. [...] ze zm.), działki nr [...] przeznaczone były pod zabudowę mieszkaniową z usługami nieuciążliwymi (za wyjątkiem usług hotelarskich), z odprowadzaniem ścieków sanitarnych wyłącznie systemem sieci kanalizacji grawitacyjnej i tłocznej do oczyszczalni ścieków w G. (§ 335). Plan zabraniał lokalizacji na terenie tych działek tymczasowych obiektów budowlanych, nie związanych z placem budowy (§ 340).
Zatem budowa wszystkich obiektów objętych nakazem rozbiórki była sprzeczna z ustaleniami planu miejscowego. W związku z powyższym organ I instancji decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. nakazał H. K. rozbiórkę przedmiotowych obiektów. Organ odwoławczy jednak decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. uchylił tę decyzję i zalecił zastosowanie procedury przewidzianej w art. 48 ust. 3 i 4 Prawa budowlanego. Wykonując to zalecenie postanowieniem z dnia [...] lutego 2010 r. organ I instancji zobowiązał H.K. do przedłożenia w terminie do dnia 31 marca 2010 r.;
- 1) zaświadczenia Wójta Gminy [...] [...] o zgodności obiektów z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu;
- 2) czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi;
- 3) oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
W dniu 31 marca 2010 r. H. K. wysłała do organu I instancji, faksem, pismo opatrzone datą 17 marca 2010r., w którym zwróciła się o zmianę terminu ustalonego w/w postanowieniem "do chwili zakończenia budowy budynku mieszkalnego". W dniu 22 kwietnia 2010r. organ dokonał oględzin działki nr [...] i stwierdził, że blaszany garaż oraz jeden domek letniskowy zostały rozebrane, a w tym miejscu prowadzona jest budowa budynku mieszkalnego. Natomiast pozostałe domki letniskowe nadal znajdują się na działce i są reklamowane w internecie jako ośrodek "[...]".
Następnie decyzją z dnia [...] lutego 2012r. organ I instancji nakazał H. K. rozbiórkę 5 domków letniskowych usytuowanych na działce [...]. Decyzja ta została uchylona przez organ odwoławczy w dniu [...] maja 2012 r., który stwierdził, że organ pierwszej instancji powinien rozpoznać w/w wniosek skarżącej zawarty w piśmie z dnia 17 marca 2010 r. w sprawie zmiany terminu wykonania obowiązków zmierzających do legalizacji.
Postanowieniem z dnia [...] lipca 2012 r. organ I instancji odmówił zmiany terminu ustalonego w postanowieniu z dnia [...] lutego 2010 r., a następnie wydał opisaną na wstępie decyzję z dnia [...] sierpnia 2012 r. nakazującą H. K. na podstawie art. 48 ust.1 Prawa budowlanego rozbiórkę pięciu domków letniskowych posadowionych w [...] [...] na działce nr [...] wraz z towarzyszącą im infrastrukturą techniczną. W odwołaniu od decyzji H. K. wskazała, że stan prawny jest już inny, ponieważ został zmieniony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i aktualnie dopuszczone jest budowanie na działce domków letniskowych. Wskazała, że wysłała faksem organowi I instancji w/w pismo (z datą 17.III.2010r). informujące o otrzymaniu nowego pozwolenia na budowę i rozpoczęciu prac budowlanych oraz o przeznaczeniu domków letniskowych na zaplecze budowlane, a ponieważ nie otrzymała na to pismo odpowiedzi uznała, że organ nie wnosi zastrzeżeń.
Opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie wskazał m.in., że w trakcie postępowania przed organem I instancji H. K. przedłożyła 1 egzemplarz opracowania zawierającego projekt domków letniskowych na działce nr [...] sporządzony w marcu 2012 r., wraz z wypisem z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrębu ewidencyjnego [...] i części obrębów [...] i [...]-część A, uchwalonego uchwałą Nr [...] Rady Gminy w [...] z dnia [...] listopada 2010 r. (Dz.Urz. Woj. [...] Nr [...] poz. [...]). Zapisy planu dotyczące działki nr [...], oznaczonej w ustaleniach szczegółowych planu symbolem [...], przewidują zabudowę usług turystycznych z możliwością lokalizacji zabudowy mieszkaniowej i usługowej. Plan zakazuje lokalizowania tymczasowych obiektów budowlanych, w tym przyłączeń takich obiektów do sieci i urządzeń infrastruktury technicznej, z wyjątkiem lokalizacji zapleczy budowy w rozumieniu właściwych przepisów budowlanych.
Strona nie przedłożyła natomiast pozostałych, określonych w postanowieniu organu I instancji z dnia [...] lutego 2010 r. dokumentów. W tej sytuacji organ I instancji zasadnie wydał decyzję z dnia [...] sierpnia 2012 r. nakazującą rozbiórkę obiektów wybudowanych w warunkach samowoli budowlanej.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, H. K. zarzuciła naruszenie przepisów postępowania tj.art. 7, 8, 9 i 11 k.p.a. Organy błędnie jej zdaniem oceniły także dowody zebrane w sprawie. W kolejnych pismach i decyzjach organów wystąpiły rozbieżności. Raz zabudowa była kwalifikowana jako domki letniskowe, innym razem jako obiekty tymczasowe, w efekcie skarżąca nie wie, jak obiekty, w stosunku do których orzeczono nakaz rozbiórki, zostały zakwalifikowane. Ma to o tyle znaczenie, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy [...], dla terenu oznaczonego symbolem [...], na którym posadowione są przedmiotowe domki, dopuszczalna jest zabudowa usług turystycznych (§ 18 planu). W Urzędzie Gminy [...] [...] skarżąca uzyskała informację, że istniejąca zabudowa jej działki jest zgodna z ustaleniami planu. Pomimo obowiązywania planu miejscowego pozwalającego na legalizację, już w 2012 r. organ I instancji powoływał się na zapisy poprzednio obowiązującego planu, np. w postanowieniu z dnia [...] lipca 2012 r. odmawiającym zmiany terminu na przedłożenie dokumentów umożliwiających legalizację.
Także rozpoznając wniosek o zmianę tego terminu, organ dopuścił się uchybień. Odmowę zmiany terminu uzasadnił niepodaniem konkretnej daty, do której termin miałby zostać przedłużony. Tymczasem w razie wątpliwości organ winien był wezwać skarżącą do podania konkretnej daty, czego nie uczynił. Przez 2,5 roku organ I instancji nie udzielał skarżącej odpowiedzi na wniosek o zmianę terminu, a następnie wobec uchylenia przez organ odwoławczy jego decyzji, wyznaczył rażąco krótki termin na przedłożenie dokumentów. Skarżąca, wobec braku odpowiedzi organu na jej wniosek o zmianę terminu do przedłożenia dokumentów była przekonana, że jej wniosek został uwzględniony i może spokojnie kontynuować inwestycję i gromadzić dokumenty.
W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 18 marca 2014 r. pełnomocnik skarżącej przedłożył pismo Wójta Gminy [...] [...] z dnia [...] lipca 2013 r., z którego wynika, że istniejąca zabudowa letniskowa na działce nr [...] jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Rady Gminy w [...] [...] Nr [...] z dnia [...] listopada 2010 r. (Dz.Urz. Woj. [...] Nr [...] poz. [...]). Działka ta znajduje się na obszarze oznaczonym symbolem [...] przeznaczonym pod zabudowę usług turystycznych z możliwością lokalizacji zabudowy mieszkaniowej i usługowej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalając skargę stwierdził, że w świetle art. 28 ustawy Prawo budowlane, na wybudowanie domków letniskowych wymagane było pozwolenie na budowę, którego skarżąca nie posiadała. Następnie przywołał treść art. 48 ust. 1-4 ww. ustawy, wskazując, że ustawodawca pozostawił uznaniu organu określenie terminu w jakim powinny być przedstawione dokumenty wymagane do legalizacji samowoli budowlanej. Termin ten nie może być zbyt długi, byłaby to bowiem czasowa legalizacja samowoli budowlanej, ale jednocześnie na tyle długi, aby umożliwić inwestorowi wywiązanie się z nałożonych obowiązków.
Sąd wskazał, że w wykonaniu postanowienia z dnia [...] lutego 2010 r. skarżąca przedłożyła 1 egzemplarz opracowania zawierającego projekt domków letniskowych na działce nr [...] sporządzony w marcu 2012 r. Pozostałych dokumentów określonych ww. postanowieniem nie przedłożyła. W tej sytuacji organ był zobowiązany wydać decyzję nakazującą rozbiórkę obiektu budowlanego.
W ocenie Sądu okoliczność, że skarżąca złożyła w dniu 31 marca 2010 r. wniosek o przedłużenie wyznaczonego terminu, nie oznacza, że organ był zobowiązany wniosek ten uwzględnić lub prowadzić postępowanie mające na celu ustalenie, jaki termin byłby dla niej odpowiedni. Wskazany w ww. postanowieniu termin na przedłożenie dokumentów umożliwiał skarżącej wywiązanie się z nałożonych obowiązków. W tej sytuacji okoliczność, że obowiązujący od stycznia 2011 r. na przedmiotowym terenie plan miejscowy umożliwił legalizację zabudowy letniskowej nie ma znaczenia dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, skoro skarżąca nie przedłożyła w zakreślonym terminie stosownego zaświadczenia Wójta Gminy [...] [...]. Skarżąca przedłożyła tylko jeden egzemplarz projektu budowalnego domków letniskowych, pozostałych dokumentów nie przedłożyła, zatem orzeczenie nakazu rozbiórki odpowiada prawu, tj. art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 4 ustawy Prawo budowlane.
W skardze kasacyjnej H. K. zarzuciła powyższemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego tj. art. 48 ust. 1-4 ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że w okolicznościach niniejszej sprawy orzeczenie nakazu rozbiórki odpowiada prawu, oraz że obowiązujący od stycznia 2011 r. plan miejscowy umożliwiający legalizację zabudowy letniskowej nie ma znaczenia dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji.
Zarzucono także naruszenie przepisów postępowania:
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 i art. 11 k.p.a. poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organy podstawowych zasad k.p.a.;
- – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 77, art. 6, art. 7 k.p.a. oraz art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane poprzez pominięcie naruszenia przepisów postępowania i wydanie postanowienia z dnia [...] lipca 2012 r. na błędnej podstawie art. 77 k.p.a. zamiast na podstawie art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane oraz poprzez pominięcie błędnych ustaleń w treści tego postanowienia;
- – art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez oddalenie skargi pomimo wykazania, że skarżąca w toku postępowania starała się wykonać wszystkie zalecenia organów administracji i zrealizować wszystkie nałożone obowiązki.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej m.in. wskazano, że w dniu 31 marca 2010 r. skarżąca złożyła wniosek o przedłużenie terminu ustalonego w postanowieniu PINB w [...] z dnia [...] lutego 2010 r., który pozostał bez rozpoznania do czasu wydania postanowienia z dnia [...] lipca 2012 r. o odmowie zmiany terminu. Podkreślono, że intencją ustawodawcy było przede wszystkim umożliwienie inwestorowi zalegalizowania samowoli budowlanej a w sprawie istnieją prawne możliwości legalizacji oraz wola skarżącej w przedmiocie legalizacji. Skarżąca przedłożyła w dniu 21 marca 2012 r. cztery egzemplarze projektu budowlanego, a nie jeden jak stwierdził Sąd pierwszej instancji. Podniesiono, że kluczowe znaczenie w niniejszej sprawie ma to, że od stycznia 2011 r. obowiązuje nowy plan miejscowy umożliwiający legalizację zabudowy letniskowej. Sądowi zarzucono ponadto błędną interpretację art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, poprzez przyjęcie, że organ miał prawo odmówić zmiany terminu, w sytuacji gdy skarżąca nie dostarczyła część wymaganych dokumentów bez swojej winy.
Powyższy przepis powinien bowiem być wykorzystany do tego, aby umożliwić skarżącej, po raz ostatni, wypełnienie obowiązku nałożonego przez organ. Na poparcie tego stanowiska przywołano wyrok NSA w sprawie II OSK 1761/11. Zaznaczono ponadto, że od daty złożenia wniosku o wydłużenie terminu (17 marca 2010 r.), organ przez prawie dwa lata nie podejmował żadnych czynności, a zatem skarżąca mogła zasadnie twierdzić, że jej wniosek został uwzględniony. W tym kontekście przywołano wyrok NSA w sprawie II OSK 28/07.Uzasadniając zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego, skarżąca wyjaśniła, że wskazany w postanowieniu z dnia [...] lutego 2010 r. termin na przedłożenie dokumentów uniemożliwiał skarżącej wywiązanie się z obowiązku, dlatego w dniu 31 marca 2010 r. wystąpiła o jego wydłużenie. Brak reakcji organu przez prawie dwa lata uprawniał skarżącą do przyjęcia, że termin został zgodnie z wnioskiem wydłużony.
Wydanie postanowienia z dnia [...] lipca 2012 r. o odmowie wydłużenia terminu na dostarczenie dokumentów, "niejako z mocą wsteczną", jest w ocenie skarżącej sprzeczne nie tylko z podstawowymi zasadami ustalonymi w art. 6, art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a., ale też ma na celu pokrzywdzenie strony. Ponadto w dacie wydania postanowienia z dnia [...] lipca 2012 r., organ I instancji miał już wiedzę o nowym planie miejscowym obowiązującym od stycznia 2011 r., a nadto dysponował czterema egzemplarzami projektu budowlanego; do uzupełnienia pozostawała już tylko część dokumentacji potrzebnej do przeprowadzenia procedury legalizacji samowoli budowlanej. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 77, art. 6, art. 7 k.p.a. oraz art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane podniesiono, że w przypadku złożenia wniosku o wydłużenie terminu dostarczenia dokumentów, w obowiązujących przepisach nie ma wymogu wskazania przez wnioskodawcę konkretnej daty wykonania tego obowiązku i brak w tym zakresie nie może stanowić podstawy odmowy wydłużenia terminu.
Organ powinien więc wystąpić do skarżącej o wyjaśnienia lub samemu wskazać nowy, uzasadniony okolicznościami sprawy termin. Ponadto, wskazując na ustalenia planu miejscowego organ powołał się na plan nie obowiązujący już od półtora roku, przez co naruszył art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. Na postanowienie z dnia [...] lipca 2012 r. nie przysługiwało zażalenie, stąd możliwość jego kwestionowania pojawiła się dopiero na etapie postępowania odwoławczego. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 k.p.a. podniesiono, że skarżąca starała się wykonać wszystkie zalecenia organów administracji, zrealizować wszystkie nałożone na nią obowiązki, jednak z przyczyn od niej niezależnych dążenie do zalegalizowania samowoli budowlanej nie zostało wzięte pod uwagę. Podkreślono, że obecnie w aktach sprawy znajdują się już wszystkie dokumenty niezbędne do zakończenia procedury legalizacji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) dalej jako p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zachodzą, zaś granic Rozpoznając skargę kasacyjną w tak określonych granicach NSA uznał, że jest ona pozbawiona zasadnych podstaw.
Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a., przy czym zarzuty naruszenia przepisów postępowania stanowią pochodną zarzutów naruszenia prawa materialnego, stąd ocena zarzutów odnoszących się do naruszeń prawa materialnego determinowała ocenę zarzutów procesowych.
Przedmiotem kontroli Sądu pierwszej instancji była decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] listopada 2012 r. utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (PINB) w [...] z dnia [...] sierpnia 2012r. nakazującą H. K. rozbiórkę pięciu domków letniskowych położonych na działce nr [...].
Kontrolowana decyzja została podjęta na podstawie art. 48 ust. 4 ustawy z dnia z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 290, dalej: Prawo budowlane). Prowadząc postępowanie w trybie w/w art. 48, organ I instancji poprzedził wydanie decyzji nakładającej obowiązek rozbiórki ww. domków letniskowych postępowaniem legalizacyjnym. Art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego stanowi, że właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego stanowi zaś, że w przypadku, gdy budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub w przypadku braku takiego planu – z treścią decyzji ustalającej warunki zabudowy i nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem - właściwy organ nie nakłada się obowiązku rozbiórki i prowadzi postępowanie zmierzające do tzw. legalizacji budowy
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadne są te podstawy kasacyjne, w których podnosi się zarzut naruszenia art. 48 ust. 1 - 4 Prawa budowlanego. Zarzut ten, jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej, sprowadza się do twierdzenia, że postępowanie legalizacyjne było przeprowadzone nieprawidłowo.
Choć nie można w pełni zgodzić się ze wszystkimi argumentami uzasadniającymi ten zarzut, to w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego postępowanie legalizacyjne w tej sprawie zostało przeprowadzone wadliwie. Dla zobrazowania wad ocenianego postępowania niezbędne jest przypomnienie chronologii podejmowanych przez organ nadzoru budowlanego czynności.
Mianowicie: w sprawie niesporne jest, że skarżąca usytuowała domki letniskowe bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę na działce nr ew. [...] w U., w związku z czym w sprawie ma zastosowanie art.48 Prawa budowlanego. Postępowanie w tej sprawie toczy się z urzędu od sierpnia 2006r.
W jego trakcie powiatowy organ nadzoru budowlanego wydał decyzje rozbiórkowe: w dniu [...] listopada 2006r. i [...] grudnia 2008r., które zostały uchylone przez organ odwoławczy.
W konsekwencji organ pierwszej instancji rozpoczął postępowanie legalizacyjne i na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego nałożył na inwestorkę postanowieniem z dnia [...] lutego 2010r. r. obowiązek przedstawienia zaświadczenia Wójta Gminy [...] o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku tego planu, czterech egzemplarzy projektu budowlanego oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zakreślając termin wykonania tego obowiązku do dnia 31 marca 2010r.
Zaznaczyć tutaj należy, że tytuł własności działki nr [...] w postaci umowy o zniesienie współwłasności nieruchomości z dnia 16.04.2007r. zawartej w formie aktu notarialnego, aktualny wyrys z mapy oraz wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] uchwalonego uchwałą z dnia [...] września 2003r. skarżąca złożyła wcześniej - w dniu 14 sierpnia 2008r.- zobligowana do tego przez powiatowego inspektora nadzoru budowlanego, prawdopodobnie podczas pobytu w siedzibie tego organu, na co wskazuje treść notatki służbowej z dnia 28 lipca 2008r.(k.19, wypis z aktu notarialnego, wyrys i wypis z planu, informacja z ewidencji gruntów k.20-21 akt. adm. organu I inst.).
Skarżąca w dniu 31 marca 2010r. złożyła wniosek o przedłużenie terminu wykonania obowiązku nałożonego postanowieniem z dnia [...] lutego 2010r. do czasu zakończenia budowy domu mieszkalnego.
Organ pierwszej instancji nie odniósł się do tego wniosku, by następnie decyzją [...] lutego 2012r., a więc po dwóch latach od złożenia w/w wniosku, nakazać rozbiórkę pięciu domków letniskowych.
W dniu 15 marca 2012r. skarżąca wniosła odwołanie od tej decyzji. Przy złożonym odwołaniu w aktach sprawy (bez adnotacji organu kiedy i kto złożył te dokumenty) znajdują się: projekt budowlany domków letniskowych opracowany przez uprawnionego projektanta oraz wypis z treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] uchwalonego przez Radę Gminy w [...] uchwałą z dnia [...].11.2010r nr [...] dotyczący obszaru oznaczonego symbolem [...], na którym położona jest działka nr [...].
Przekazując w/w odwołanie w trybie art.133 k.p.a. organowi II instancji - organ I instancji odnosząc się pisemnie do argumentów skarżącej wskazał m.in. że dopiero w dniu 21 marca 2010r. przedłożyła ona 4 egz. projektu budowlanego, którego jeden egzemplarz dołącza do akt, natomiast pozostałych dokumentów skarżąca nie złożyła (pismo PINB z 22.03.2012r. akta adm. II inst., brak numeracji karty akt).
Po uchyleniu decyzji z dnia [...] lutego 2012r. przez organ II instancji z powodu nierozpoznania wniosku o przedłużenie terminu do wykonania obowiązku nałożonego postanowieniem z dnia [...] lutego 2012r. - organ pierwszej instancji wydał postanowienie w dniu [...] lipca 2012r., którym nie uwzględnił wniosku o przedłużenie terminu do wykonania obowiązku, a następnie wydał kolejną decyzję rozbiórkową w dniu [...] sierpnia 2012r. utrzymaną w mocy przez zaskarżoną w tej sprawie decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2012r. Organ odwoławczy w uzasadnieniu wskazał, że skarżąca złożyła tylko jeden egzemplarz projektu budowlanego domków letniskowych, a pozostałych dokumentów o których mowa w postanowieniu z dnia [...] lutego 2010r. nie przedstawiła, co uzasadnia nakaz rozbiórki domków letniskowych na podstawie art. 48 ust.4 Prawa budowlanego.
W dniu 18 marca 2014r. na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym skarżąca złożyła zaświadczenie z dnia 15 lipca 2013r. wydane przez Wójta Gminy [...], z którego wynika, że przedmiotowa zabudowa letniskowa jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego przez Radę Gminy [...] w dniu [...].11.2010r. uchwałą nr [...],działka skarżącej znajduje się na terenie oznaczonym w planie symbolem [...] – tereny zabudowy usług turystycznych z możliwością lokalizacji zabudowy mieszkaniowej i usługowej, a więc planu z którego wypis treści skarżąca przedstawiła organowi nadzoru budowlanego w dniu 15 marca 2012r.
Przedstawione wyżej okoliczności wskazują na to, że w dniu wydania ostatecznej decyzji o nakazie rozbiórki przedmiotowych domków letniskowych, organ nadzoru budowlanego posiadał złożone przez skarżącą: tytuł własności nieruchomości, z którego wynikało, że jest ona właścicielką działki nr [...], na której samowolnie usytuowała domki letniskowe, cztery egzemplarze projektu budowlanego (zgodnie z informacją organu I instancji z tym, że w aktach administracyjnych pozostawiono jeden egzemplarz tego projektu) wiedział, że obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego [...], uchwalony przez Radę Gminy w [...] w dniu [...].11.2010r nr [...], z treści którego wypis złożyła skarżąca twierdząc, że jego ustalenia umożliwiają legalizację domków letniskowych.
Przechodząc do oceny prawnej powyższego stanu faktycznego wynikającego z akt sprawy wskazać trzeba, że w świetle art.48 ust.2 i 3 Prawa budowlanego, organ nadzoru budowlanego powinien w pierwszym rzędzie zbadać powstałą samowolę pod kątem możliwości jej legalizacji i dopiero w sytuacji, gdy legalizacja nie jest możliwa z uwagi na zawarte w art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane obwarowania, jest zobowiązany wydać decyzję o rozbiórce. Nakazanie rozbiórki jest wówczas obligatoryjne i niezależne od woli organu. Decyzje podejmowane na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane mają charakter związany. Oznacza to, że jeśli istnieje możliwość legalizacji samowoli budowlanej, organ nie jest uprawniony do wydania nakazu rozbiórki, przy czym przepis art. 48 ust. 3 omawianej ustawy określa czynności organu prowadzącego postępowanie w przedmiocie likwidacji samowoli budowlanej sprowadzające się do nałożenia na inwestora obowiązków dotyczących przedstawienia wskazanych dokumentów, które mają posłużyć organowi do oceny, czy istnieją przesłanki legalizacji samowoli budowlanej.
Organ poucza o skutkach niezastosowania się do obowiązków nałożonych trybie art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane i dopiero niespełnienie ich przez inwestora w wyznaczonym terminie, z mocy art. 48 ust. 4 tej ustawy skutkuje zastosowaniem przepisu art. 48 ust. 1, a więc orzeczeniem o nakazie rozbiórki.
W toku postępowania legalizacyjnego organ nie może pomijać naczelnych zasad wynikających z art. 7 k.p.a. (prawdy obiektywnej), art. 8 k.p.a. (pogłębiania zaufania do organów państwa) i art. 9 k.p.a. (udzielania informacji).
Organy nadzoru budowlanego w rozpatrywanej sprawie, umożliwiły skarżącej legalizację popełnionej samowoli budowlanej nakładając na nią w trybie art.48 ust.3 Prawa budowlanego obowiązek złożenia określonych dokumentów. Skarżąca powinna wobec tego okazać się aktywnością i w termie wskazanym przez organ złożyć dokumenty, aby proces legalizacji zakończyć pozytywnie.
Skarżąca podjęła działania zmierzające do legalizacji popełnionej samowoli budowlanej. Jeszcze przed wydaniem przez powiatowy organ nadzoru budowlanego postanowienia w trybie art.48 ust.2 i 3 Prawa budowlanego złożyła po ustaleniach z inspektorem nadzoru budowlanego wyrys i wypis z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tytuł własności, wypis z ewidencji gruntów, a później wykonując postanowienie z [...] lutego 2010r. cztery egzemplarze projektu budowlanego. Prawdą jest, że podejmowane przez nią czynności nie były terminowe oraz, że nie złożyła w trakcie trwania postępowania legalizacyjnego wymaganego zaświadczenia od Wójta Gminy, co jest wymagane w przypadku obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jednak w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, dysponując już złożonym przez skarżącą tytułem własności do działki, na której znajdują się przedmiotowe domki letniskowe, złożonym projektem budowlanym w czterech egzemplarzach, co wynika z pisma organu pierwszej instancji, a nie jednym egzemplarzem, jak twierdzi organ odwoławczy, uwzględnienie przez organy administracyjne orzekające w niniejszej sprawie w/w zasad ogólnych prowadzenia postępowania administracyjnego jak: prawdy obiektywnej, pogłębiania zaufania do organów administracji publicznej, udzielania informacji a także sposobu zbierania i oceny dowodów (art. 77§1 k.p.a.) wymagało od organów oceny tych dokumentów i dodatkowo poinformowania skarżącej o konieczności złożenia zaświadczenia Wójta Gminy o zgodności budowy z tym planem zagospodarowania przestrzennego, a nie składania wypisu z treści tego planu.
Zaniechanie obowiązku informacji jest nadmiernym rygoryzmem w okolicznościach tej sprawy, a przeoczenie złożenia przez skarżącą (jak to wynika z pisma organu pierwszej instancji) czterech egzemplarzy projektu budowlanego świadczy o naruszeniu przez organ odwoławczy art. 7 i 77 §1 k.p.a.
O naruszeniu powyższych reguł postępowania administracyjnego przy prowadzeniu postępowania legalizacyjnego świadczy również to, że organ nie rozpoznał wniosku skarżącej o wyznaczenie nowego terminu do złożenia dokumentów służących legalizacji samowoli budowlanej przez ponad dwa lata, co mogło uzasadniać u skarżącej przekonanie, że wniosek ten został uwzględniony. Po formalnej odmowie wyznaczenia nowego terminu do złożenia dokumentów w lipcu 2012r. organ pierwszej instancji po upływie miesiąca wydał w sierpniu 2012r. decyzję nakazującą rozbiórkę domków letniskowych. W okolicznościach tej sprawy nie można zatem uznać, że organ podjął wszystkie niezbędne kroki zmierzające do legalizacji przedmiotowych obiektów budowlanych. Oczywiście nie chodzi o to, aby działania organu zastępowały samą stronę, ale winny w zależności od przebiegu postępowania legalizacyjnego umożliwić realizację jej praw poprzez informowanie o możliwości i sposobie legalizacji samowolnie zbudowanego obiektu budowlanego.
Tej cechy nie spełnia negatywne rozpoznanie po ponad dwóch latach wniosku o ponowne wyznaczenie terminu do wykonania obowiązku złożenia dokumentacji niezbędnej do legalizacji obiektów budowlanych, nie mówiąc już o niezauważeniu złożenia wymaganej ilości egzemplarzy projektu budowalnego.
Podkreślić także należy, że dniu 18 marca 2014r. na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym skarżąca złożyła zaświadczenie z dnia 15 lipca 2013r. wydane przez Wójta Gminy [...], z którego wynika, że przedmiotowa zabudowa letniskowa jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego przez Radę Gminy [...] w dniu [...].11.2010r. uchwałą nr [...],działka skarżącej znajduje się na terenie oznaczonym w planie symbolem [...] – tereny zabudowy usług turystycznych z możliwością lokalizacji zabudowy mieszkaniowej i usługowej, a więc planu, z którego wypis treści skarżąca przedstawiła organowi nadzoru budowlanego w dniu 15 marca 2012r.
Powyższe okoliczności wskazują na to, że w sprawie doszło do naruszenia art.48 ust.2- 4 Prawa budowlanego w związku z art. 145 §1 pkt.1 lit.a i c i art. 6, art.7,art. 8, art.9, art.77 § 1 k.p.a. Nie można jednak przy tym zgodzić się z argumentacją skargi kasacyjnej, że Sąd pierwszej instancji naruszył art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego przez przyjęcie, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miał prawo odmówić "zmiany terminu" do wykonania obowiązków. Zdaniem skarżącej wbrew treści tego przepisu organ odmówił wydłużenia czasu do złożenia dokumentów niezbędnych do legalizacji samowoli budowlanej, gdy tymczasem obligatoryjnie powinien wyznaczyć dodatkowy termin. Pogląd ten jest błędny. Trafnie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że okoliczność złożenia przez skarżącą w dniu 31 marca 2010r. wniosku o przedłużenie terminu do złożenia dokumentów, nie oznacza, iż organ był zobowiązany wniosek ten uwzględnić lub prowadzić postępowanie mające na celu ustalenie, jaki termin byłby dla niej odpowiedni.
Z przepisu art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego nie wynika, aby organ nadzoru budowlanego miał obowiązek, na wniosek strony, ponownego wyznaczania terminu do przedstawienia wskazanych w tym przepisie dokumentów. Powinien to natomiast uczynić, jeśli z okoliczności sprawy wynika, że inwestor z przyczyn od siebie niezależnych nie może wykonać we wskazanym terminie nałożonych obowiązków
Biorąc pod uwagę fakt, że w tej sprawie, jak wyżej to wyjaśniono, nie przeprowadzono właściwie procedury określonej w art. 48 ust.2-3 Prawa budowlanego, czego nie dostrzegł Sąd pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił skargę kasacyjną. Jednocześnie uznał, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona. W związku z tym, na podstawie art. 188 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznając skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 48 Prawa budowlanego oraz w zw. z art. 6,art. 7,art. 8, art. 9 art. 77 § 1 k.p.a., a także na podstawie art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną przed Sądem pierwszej instancji decyzję organu drugiej instancji i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.
W związku z uchyleniem decyzji organów administracji obu instancji, sprawa będzie ponownie rozpoznana i jak wynika z przyczyn uwzględnienia skargi kasacyjnej, ponownie rozpoznając sprawę organ nadzoru budowlanego dokona pełnej oceny, co do spełnienia przesłanek z art.48 ust.2 i 3 Prawa budowlanego, przy czym umożliwi skarżącej złożenie zaświadczenia w przedmiocie zgodności przedmiotowych obiektów z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Kolejne czynności organu uzależnione będą od podjętych przez skarżącą działań.
Wobec uwzględnienia skargi kasacyjnej od wyroku, którym oddalono skargę, na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzono od organu administracji na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania za obie instancje.