Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 102/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę M. B.-S., na decyzję Nr [...] Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie, z dnia [...] listopada 2016 r., znak: [...], w przedmiocie nakazu rozbiórki.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła M. B.-S.. Wyrok zaskarżyła w całości i zarzuciła naruszenie:
- 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. w zw. z art. 3 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane przez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że w sprawie doszło do rozbudowy obiektu budowlanego;
- 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. w zw. z art. 48 ust. 1 i art. 51 Prawa budowlanego przez jego niewłaściwe zastosowanie w sprawie;
- 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 134 § 1, art. 135 i art. 151 P.p.s.a. polegające na uznaniu zaskarżonej decyzji za odpowiadającą prawu i oddaleniu skargi zamiast uchylenia decyzji zgodnie z treścią skargi, gdy tymczasem decyzja ta była błędna, bowiem organ odwoławczy podtrzymał rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji w przedmiocie nakazu rozbiórki;
- 4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 7 K.p.a. przez przyjęcie, że w sprawie zebrano cały materiał dowodowy oraz wyjaśniono wszystkie okoliczności mające znaczenie dla sprawy, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
- 5. art. 145 § 1 pkt 1 lit c) P.p.s.a w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 11 K.p.a. przez przyjęcie, że organ wyjaśnił zasadności wszystkich przesłanek, którymi kierował się przy wydaniu decyzji, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
- 6. art. 145 § 1 pkt 1 lit c) P.p.s.a w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. przez przyjęcie, że w postępowaniu przed organem drugiej instancji nie wystąpiło zagadnienie wstępne, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenie decyzji nr [...] Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] listopada 2016 r., znak: [...] oraz poprzedzającej ją decyzję organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm prawem przepisanych oraz nieprzeprowadzenie w sprawie rozprawy.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania D. S. wniósł o przeprowadzenie rozprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny w przedmiocie wniesionej skargi kasacyjnej, a także zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. aż do chwili rozstrzygnięcia przez Sąd Rejonowy dla Krakowa- Podgórza w Krakowie, Wydział I Cywilny, postępowania rozgraniczeniowego toczącego się do sygn. akt I Ns [...], które to stanowi przedmiot zagadnienia wstępnego dla toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie skargi kasacyjnej.
Postanowieniem z dnia 19 października 2017 r. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek o zawieszenie postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Postępowanie sądowoadministracyjne zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wyartykułowanych w podstawie skargi kasacyjnej.
W pierwszej kolejności dostrzec trzeba wadliwą konstrukcję podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Z art. 176 § 1 pkt 2 w związku z art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. wynika obowiązek skonkretyzowania materialnego lub procesowego charakteru podniesionej podstawy kasacji, a w ramach podstawy materialnej należy określić sposób naruszenia (błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie), zaś w ramach podstawy procesowej wskazać, czy uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Analizowana skarga kasacyjna nie w pełni spełnia te wymagania. Wnosząca kasację nie określiła procesowego lub materialnego charakteru żadnego z zarzutów.
Mimo tej wadliwości, wobec powołania określonych przepisów prawa procesowego lub materialnego oraz wskazania w każdym zarzucie jednego z przepisów: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. lub art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., a także w świetle treści opisu naruszenia i uzasadnienia skargi kasacyjnej, możliwe jest merytoryczne odniesienie się do kwestii prawnych wynikających z podniesionych zarzutów.
Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 107 § 3 K.p.a. w związku z art. 11 K.p.a. przez przyjęcie, że organ wyjaśnił zasadność wszystkich przesłanek, którymi kierował się przy wydaniu decyzji. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę na to, że z opisu naruszenia nie wynika, na czym konkretnie naruszenie polegało. W myśl art. 107 § 3 K.p.a., uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.
Wnosząca kasację nie sprecyzowała, czy kwestionuje uzasadnienie faktyczne, czy uzasadnienie prawne decyzji. Użycie, w opisie naruszenia, określenia "zasadność przesłanek" może wskazywać na aspekt materialnoprawny, a więc nawiązanie do wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji. Jednak powołanie się na art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. oraz treść uzasadnienia skargi kasacyjnej w tym zakresie mogą prowadzić do wniosku, że wnosząca kasację w rzeczywistości podnosi zarzut nieodniesienia się w uzasadnieniu decyzji do kwestii nieprzeprowadzenia postępowania dowodowego i niewskazania wpływu tego naruszenia na wynik sprawy. Postępowanie to miałoby, zdaniem wnoszącej kasację, dotyczyć wpływu rozbiórki "remontowanej części obiektu budowlanego" na jego pierwotną konstrukcję.
Tak sformułowany zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 107 § 3 K.p.a. w związku z art. 11 K.p.a. byłby zasadny w sytuacji potwierdzenia się zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 77 § 1 w związku z art. 7 K.p.a. poprzez przyjęcie, że w sprawie zebrano cały materiał dowodowy oraz wyjaśniono wszystkie okoliczności. Abstrahując bowiem na razie od trafności stanowiska merytorycznego organów, odnotować należy, że organy wywiązały się, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji, z obowiązku przedstawienia stanowiska faktycznego i prawnego, w sposób wymagany przepisem art. 107 § 3 K.p.a.
Zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 77 § 1 w związku z art. 7 K.p.a. poprzez przyjęcie, że w sprawie zebrano cały materiał dowodowy oraz wyjaśniono wszystkie okoliczności nie jest zasadny.
W postępowaniu wyjaśniającym należało ustalić okoliczności istotne z punktu widzenia prawa materialnego, tj. art. 48 ust. 1-4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (w dacie wydania decyzji PINB: Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm. – w dacie wydania zaskarżonej decyzji: Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.) w związku z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 443 ze zm.). Okoliczności te zostały ustalone. Na podstawie oględzin, fotografii, dokumentów (akt postępowania administracyjnego dotyczącego budowy wewnętrznej instalacji gazowej, mapy sytuacyjno-wysokościowej, informacji z Wydziału Architektury UMK, aktu notarialnego), zeznań świadka Z. K.-F. i przesłuchania stron organy ustaliły charakter wykonanych robót, zakres tych robót oraz datę wykonania robót. Na podstawie tych ustaleń, przedstawionych w uzasadnieniach obu decyzji, organy mogły dokonać subsumcji stanu faktycznego pod istotne unormowania materialne. Odnotować warto, że ustalenia faktyczne dokonane przez PINB zostały poddane weryfikacji w postępowaniu odwoławczym i po przeprowadzeniu postępowania uzupełniającego potwierdziły się.
Organom nie można także zarzucić naruszenia art. 77 § 1 K.p.a. w związku z art. 7 K.p.a. co do wpływu rozbiórki części obiektu na pierwotna konstrukcje obiektu budowlanego. Po pierwsze, dyspozycja art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego przewiduje obligatoryjną rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Co do zasady więc nie ma przeszkód do nakazania rozbiórki części obiektu budowlanego. Jest to wprost przewidziane w analizowanej normie prawnej. Jeśli organ wyspecjalizowany, w tym przypadku organ nadzoru budowlanego, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego nie dostrzega okoliczności stwarzających zagrożenie, na skutek wykonania decyzji, dla części obiektu niepodlegającej rozbiórce, to nie ma obowiązku podejmowania dodatkowych czynności wyjaśniających w tym zakresie. To stanowisko procesowe organu podlega ocenie w trakcie kontroli instancyjnej i sądowej.
Pamiętać należy, że po noweli art. 7 K.p.a., dokonanej ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r., organy w dalszym ciągu są zobowiązane do podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, ale strony są także zobowiązane do aktywności dowodowej. Co do zasady, strona, która nie zgłosiła dowodów mających uzupełnić zebrany przez organy z urzędu materiał dowodowy, dotyczący okoliczności istotnych z punktu widzenia prawa materialnego, nie może skutecznie podnosić zarzutu naruszenia art. 7 K.p.a. M. B.-S. uczestniczyła w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, ale jej stanowisko polegało na kwestionowaniu wykonania robót podlegających obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę. Nie złożyła wniosków dowodowych dotyczących wpływu ewentualnej rozbiórki na pozostałą część obiektu. Takiego wniosku współwłaściciele budynku, którym nakazano rozbiórkę rozbudowanej części budynku, nie złożyli ani w odwołaniu, ani w trakcie postępowania odwoławczego.
Zarzuty w tym zakresie podniesiono dopiero w skardze wniesionej przez M. B.-S.. Od razu, mimo że zarzut koncentruje się na uchybieniu organu, warto zauważyć, że Sąd pierwszej instancji odniósł się do zagadnienia wpływu rozbiórki na pozostałą część obiektu. Opierając się na stanowisku organów w zakresie związku między rozbudowaną częścią a obiektem budowlanym, Sąd uznał obawy strony co do tego, że rozbiórka określonych w nakazie części pociągnie za sobą istotną ingerencję w pierwotną bryłę budynku, za nieuzasadnione. Dla oceny zasadności analizowanego zarzutu nie bez znaczenia jest i to, że jak wskazał Sąd pierwszej instancji, na rozprawie przed tym Sądem pełnomocnik strony skarżącej nie sprecyzował, jakie kwestie techniczne uniemożliwiają nakazaną rozbiórkę.
Bezzasadność zarzutu wynika również z tego, że współwłaściciele nie skorzystali z możliwości legalizacji. W ramach trybu określonego w art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, na podstawie postanowienia PINB z dnia 10 kwietnia 2013 r., M. B.-S. i D. S. mieli obowiązek przedstawienia m.in. czterech egzemplarzy projektu budowlanego. Niezależnie od materialnych skutków niewykonania obowiązków nałożonych postanowieniem, skonstatować można, że PINB umożliwił inwestorom przedstawienie swego stanowiska również w kwestiach technicznych należących do zakresu projektu budowlanego.
Bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Argumentacja skargi kasacyjnej w tym zakresie stanowi merytorycznie błędną polemikę ze stanowiskiem powołanym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, opartym na utrwalonym orzecznictwie sądowoadministracyjnym, powołanym przez Sąd pierwszej instancji. Według prawidłowego poglądu w tej mierze, organy mają obowiązek uwzględnienia stanu własności i stanu granic istniejących w obrocie prawnym w dacie rozstrzygania sprawy. Spór w tym zakresie nie stanowi więc zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Pamiętając o tym, że podstawa zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego związana z innym toczącym się postępowaniem została określona w art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a., zaś podstawę zawieszenia postępowania administracyjnego stanowi odpowiednio art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., należy jednak odnotować, że w niniejszej sprawie zostało wydane postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania kasacyjnego.
Powołanie się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego ma sens, gdyż Sąd uzasadnił odmowę zawieszenia postępowania kasacyjnego przede wszystkim tym, że decyzja lub postanowienie sądowe o rozgraniczeniu mają charakter konstytutywny, co powoduje że od daty ich ostateczności lub prawomocności można z ustalonego stanu wywodzić skutki prawne.
W niepodważonym przez skarżącą stanie faktycznym, inwestorzy wykonali roboty budowlane polegające na dobudowie do istniejącego budynku mieszkalno-usługowego, pomieszczenia wielofunkcyjnego o pow. 15 m2 i pomieszczenia wc o pow. 2,4 m2. Takie roboty spełniają przesłanki rozbudowy w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego. Argumentacja zawarta w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, według której, został wykonany remont, jest błędna i nie odpowiada hipotezie art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego. Koniecznym warunkiem uznania robót budowlanych za remont jest to, że polegają one na odtworzeniu stanu pierwotnego. Jest niewątpliwe, że w wyniku robót do których przystąpiono w 2002 r. rozebrano poprzedni obiekt drewniany, a następnie wykonano obiekt o innych parametrach, niż obiekt istniejący do 2002 r. Nie było to zatem odtworzenie stanu pierwotnego.
W konsekwencji, Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Rozbudowa obiektu budowlanego stanowi jeden z rodzajów budowy obiektu budowlanego i wymaga pozwolenia na budowę. Brak tego pozwolenia uzasadnia uruchomienie trybu określonego w przepisach art. 48 ust. 1-4 Prawa budowlanego. Podkreślić należy, że organ umożliwił skarżącej i uczestnikowi. S. legalizację samowolnej rozbudowy. W myśl art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego, niespełnienie w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w art. 48 ust. 3, skutkuje zastosowaniem przepisu art. 48 ust.
1. Utrwalony jest pogląd, według którego, wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę, jest w takiej sytuacji obligatoryjne (patrz m.in. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2524/11; wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 828/17; wyrok NSA z dnia 28 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 874/17).
Dodać można, że prawidłowe zastosowanie, na podstawie art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego, przepisu art. 48 ust. 1 tej ustawy, jest możliwe gdy spełnione są przesłanki hipotezy art. 48 ust.
1. Sąd pierwszej instancji poddał wyczerpującej analizie sytuację, w której następuje wyłączenie zastosowania art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego z powodu braku możliwości rozbiórki nielegalnej rozbudowy bez naruszenia konstrukcji całego obiektu budowlanego. Z takim stanem faktycznym, jak wynika z poprzedzających uwag, nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Bezpodstawny jest więc zarzut niezastosowania trybu określonego przepisami art. 50-51 Prawa budowlanego.
Zarzut naruszenia art. 52 Prawa budowlanego poprzez pominięcie w nakazie rozbiórki właściciela sąsiedniej nieruchomości, na której częściowo jest usytuowany sporny obiekt, został podniesiony jedynie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Tymczasem przepis art. 176 § 1 pkt 2 P.p.s.a. wyraźnie rozróżnia podstawy kasacyjne od ich uzasadnienia. Niezależnie od tej wadliwości można zauważyć, że leżąca u podstaw zarzutu teza, według której, właściciel sąsiedniej nieruchomości uzyskał tytuł własności do obiektu jest błędna. Uprawnienia właściciela sąsiedniego gruntu zostały wskazane w art. 151 zdanie drugie Kodeksu cywilnego. Może on żądać albo stosownego wynagrodzenia w zamian za ustanowienie odpowiedniej służebności gruntowej, albo wykupienia zajętej części gruntu, jak również tej części, która na skutek budowy straciła dla niego znaczenie gospodarcze. W konsekwencji, nie było podstaw prawnorzeczowych do skierowania nakazu również do właściciela działki nr [...].
Właściciel działki nr [...] nie był również inwestorem lub zarządcą spornego obiektu budowlanego. Organy prawidłowo zastosował więc art. 52 Prawa budowlanego, zgodnie z którym, inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51.
Skoro nieskuteczne okazały się zarzuty procesowe i materialne, to bezpodstawny jest również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 134 § 1, art. 135 P.p.s.a. i art. 151 P.p.s.a. Sąd pierwszej instancji, w braku podstaw do uwzględnienia skargi, prawidłowo zastosował art. 151 P.p.s.a. i oddalił skargę.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.