Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 19 lipca 2022 r., II SA/Po 103/22, w sprawie ze skargi P. J. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej WINB) z dnia 23 grudnia 2021 r. w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego; w punkcie pierwszym - uchylił zaskarżoną decyzję; zaś w punkcie drugim - zasądził od WINB na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.
Wyrok zapadł w następujących okolicznościach prawnych i faktycznych:
Zaskarżoną decyzją WINB, po rozpatrzeniu odwołania M. K. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Środzie Wielkopolskiej (dalej PINB) z dnia 20 września 2021 r., nakładającej na M. K. obowiązek wykonania robót budowlanych, w wyniku których część jednorodzinnego budynku mieszkalnego położonego na działce nr [...], przy ul. [...] w Z., usytuowana w granicy z działką nr [...], zostanie doprowadzona do stanu zgodnego z § 272 ust. 3 z uwzględnieniem § 232 ust. 4 i 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (j.t.Dz.U.2019.1065), gdyż "ściana usytuowana w granicy winna być ścianą oddzielenia przeciwpożarowego", uchylił decyzję PINB i umorzył postępowanie.
Skargę na tę decyzją do WSA wniósł P. J. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uwzględnił skargę.
Sąd podał, że jak wynika z uzasadnienia decyzji WINB, okolicznością stanowiącą przeszkodę do merytorycznego rozpoznania sprawy dotyczącej zgodności robót budowlanych wykonanych przy budynku mieszkalnym jednorodzinnym znajdującym się na działce przy ul. [...] w Z. z przepisami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, stanowić miało uprzednie wydanie przez PINB decyzji z dnia 15 czerwca 2020 r., którą umorzono postępowania w sprawie legalności budowy przedmiotowego budynku. Z kolei z uzasadnienia decyzji z dnia 15 czerwca 2020 r. wynika, iż PINB przyjął, że brak decyzji udzielającej pozwolenia na budowę z powodu zniszczenia lub zaginięcia nie daje podstaw do przyjęcia, że budynek został zrealizowany w warunkach samowoli budowlane, co w konsekwencji wyklucza prowadzenie postępowania legalizacyjnego. Obowiązujące w dniu posadowienia przedmiotowego budynku przepisy przewidywały obowiązek przechowywania przez organy administracji publicznej dokumentów dotyczących wydanych pozwoleń na budowę tylko przez 5 lat.
Jednocześnie przepisy te nie przewidywały takiego obowiązku po stronie inwestora. Zatem w decyzji z dnia 15 czerwca 2020 r. zostało przesądzone tylko to, że przedmiotowy budynek nie został zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej.
W ocenie Sądu nie sposób przyjąć za organem odwoławczym, iż w sprawie występuje przedmiotowa tożsamość spraw, uniemożliwiająca prowadzenie postępowania, skoro postępowanie zakończone decyzją PINB z 15 czerwca 2020 r. dotyczyło oceny, czy obiekt budowlany został zrealizowany bez uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę, natomiast w kolejnym wszczętym postępowaniu organ na podstawie innych przepisów ustalał, czy roboty budowlane, zrealizowane na podstawie pozwolenia na budowę, w sposób istotny nie naruszają przepisów techniczno-budowlanych. W konsekwencji WINB dopuścił się naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej kpa) w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, co skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł WINB, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i oddalenia skargi, a także zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokowi temu zarzucił:
- I. naruszenie przepisów postępowania, przy czym uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy - art. 174 pkt 2, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U.2022.329 ze zm.; dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 i art. 105 § 1 kpa, poprzez bezpodstawny zarzut, że WINB wydając w dniu 23 grudnia 2021 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa decyzję administracyjną o charakterze reformatoryjnym w stosunku do decyzji PINB z dnia 20 września 2021 r. naruszył art. 138 § 1 pkt 2 i art. 105 § 1 kpa poprzez to, że "Nie sposób zatem przyjąć za organem odwoławczym, iż w sprawie występuje przedmiotowa tożsamość spraw, uniemożliwiająca prowadzenie postępowania, skoro postępowanie zakończone decyzją PINB z dnia 15 czerwca 2022 r. dotyczyło oceny, czy obiekt budowlany został zrealizowany bez uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę, natomiast w kolejnym wszczętym postępowaniu organ na podstawie innych przepisów ustalał, czy roboty budowlane, zrealizowane na podstawie pozwolenia na budową, w sposób istotny nie naruszają przepisów techniczno-budowlanych. W konsekwencji WINB dopuścił się naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, co skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji";
- II. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy - art. 174 pkt 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. polegający na błędnej wykładni przepisów art. 50-51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t.Dz.U.2021.2351 ze zm.; dalej p.b.), że jest możliwe wydanie decyzji legalizacyjnej w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b., mimo że w stosunku do tego samego przedmiotu postępowania administracyjnego w przeszłości umorzono postępowanie w sprawie legalności jego budowy: "Podkreślenia wymaga, że zrealizowanie robót budowlanych na podstawie pozwolenia na budowę, nie wyklucza Ich kontroli przez organy nadzoru budowlanego w trybie art. 50-51 p.b. Tryb ten znajduje zastosowanie również do robót budowlanych zrealizowanych przez wejściem w życie obecnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane (zob. art. 103 ust. 2 p.b.). Art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b. przewiduje możliwość prowadzenia postępowania naprawczego w sytuacji wykonania robót budowlanych sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, projekcie zagospodarowania działki lub terenu, projekcie architektoniczno-budowlanym lub w przepisach. Zatem w odniesieniu do obiektów zrealizowanych na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę, dopuszczalność kontrolowania takich robót w zakresie zgodności z przepisami przez organ nadzoru budowlanego jest możliwe w razie istotnego naruszenia przepisów, przez które rozumie się w szczególności przepisy techniczno - budowlane. Hipoteza przepisu art 50 ust. 1 pkt 4 p.b. obejmuje sytuację faktyczną, w której inwestor nie dopuszcza się odstępstw od pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia, ale wykonał roboty budowlane w sposób istotnie odbiegający od przepisów, to jest naruszył je tak dalece, że wymaga to ingerencji nadzoru budowlanego, (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 30 czerwca 2020 r., II SA/Lu 678/19; WSA w Gdańsku z dnia 5 lutego 2020 r., II SA/Gd 458/19; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7 listopada 2019 r., II SA/Po 685/19; http://arzeczenia.nsa.gov.pl)".
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący w I instancji, reprezentowany przez profesjonalnych pełnomocników, wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2023.1634 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.
Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Istota podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów sprowadza się do tego, czy uprzednie wydanie przez PINB decyzji z dnia 15 czerwca 2020 r., którą umorzono postępowania w sprawie legalności budowy przedmiotowego budynku, uniemożliwiało rozpoznanie sprawy w trybie art. 50-51 p.b.
Zauważyć przede wszystkim wypada, że w art. 50-51 p.b. unormowano postępowanie naprawcze, a nie legalizacyjne, które uregulowane jest w art. 48 p.b. Do zastosowania trybu naprawczego konieczne jest ustalenie, że roboty budowlane zostały wykonano w sposób określony w art. 50 ust. 1 pkt 1-4 p.b. Spośród tych punktów tylko pkt 1 dotyczy robót budowlanych wykonywanych bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo zgłoszenia, pozostałe zaś punkty dotyczą robót budowlanych również wykonanych czy to na podstawie uzyskanego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, czy też w sytuacji, gdy uzyskanie pozwolenia na budowę bądź dokonanie zgłoszenia nie było wymagane. Fakt, że roboty budowlane nie zostały zrealizowane samowolnie nie wyklucza zatem możliwości zastosowania trybu z art. 50-51 p.b. Nie ma więc racji skarżący kasacyjnie organ, że uprzednie wydanie przez PINB decyzji z dnia 15 czerwca 2020 r., którą umorzono postępowania w sprawie legalności budowy przedmiotowego budynku, uniemożliwia wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b.
Jak trafnie podniósł WSA, skoro postępowanie zakończone decyzją PINB z 15 czerwca 2020 r. dotyczyło oceny, czy obiekt budowlany został zrealizowany bez uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę, a w kolejnym postępowaniu organ na podstawie innych przepisów ustalał, czy roboty budowlane, zrealizowane na podstawie pozwolenia na budowę, w sposób istotny nie naruszają przepisów techniczno-budowlanych, to nie było podstaw do przyjęcia, że w sprawie występuje przedmiotowa tożsamość spraw, uniemożliwiająca wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b.
Podobne stanowisko było prezentowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (np. wyroki NSA z 6 listopada 2019 r., II OSK 3132/17, LEX nr 2744412; z 30 października 2019 r., II OSK 759/19, LEX nr 3065847, z 10 kwietnia 2019 r., II OSK 1298/17, LEX nr 2664562 oraz uchwała siedmiu sędziów NSA z 3 października 2016 r., II OPS 1/16, ONSAiWSA 2017/1/2).
Sąd I instancji dokonał zatem prawidłowej wykładni przepisów art. 50-51 p.b. i słusznie uznał, że WINB wydając zaskarżoną decyzję naruszył art. 138 § 1 pkt 2 i art. 105 § 1 kpa.
Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 174 pkt 2, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 i art. 105 § 1 kpa oraz art. 174 pkt 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 50-51 p.b. nie mają w tych okolicznościach usprawiedliwionych podstaw.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 oraz art. 204 pkt 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.