Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lubliniez 30 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Lu 678/19

Uzasadnienie

Decyzją z dnia [...] września 2019 r., znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. - na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.), dalej jako "pr. bud." odmówił nakazania H. i L. małżonkom W. zamurowania otworów okiennych usytuowanych w ścianie budynku mieszkalnego (zlokalizowanego na działce nr ewid.[...] ark. m. [...] położonej w B. przy ul. [...]), zwróconej w stronę granicy z działką nr ewid.[...] ark. m. [...] należącą do R. P., która zainicjowała niniejsze postępowanie.

Organ wyjaśnił, że podczas oględzin w dniu [...] kwietnia 2019 r. ustalono, że na działce nr ewid. [...] zlokalizowany jest murowany budynek mieszkalny o wymiarach 6,95 m x m 14,47 m z dachem dwuspadowym o konstrukcji drewnianej, pokrytym blachą trapezową ze spadkiem w stronę własnego podwórza i w kierunku jezdni. Budynek zlokalizowany jest w odległości 3,05 m od ogrodzenia z działką nr ewid.[...] i 4,90 m od krawędzi drogi; budynek jest użytkowany, wyposażony w instalację elektryczną, wodno-kanalizacyjną; ściana szczytowa znajduje się w odległości 3,05 m od ogrodzenia z działką nr ewid.[...] i w odległości 6,06 m od murowanego budynku mieszkalnego na działce sąsiedniej nr ewid.[...] W ścianie budynku od strony działki sąsiedniej nr ewid.[...] usytuowane są cztery otwory okienne o wymiarach - na parterze 2 otwory: 1,24 m x 2,12 m, na piętrze 1 otwór - 1,44 mx 1,38 m; 1 otwór na drugim piętrze - 0,74 m x 1,90 m.

W wyjaśnieniach złożonych do protokołu oględzin inwestor L. W. wskazał, że budynek wybudował na podstawie pozwolenia na budowę z 1981 r. Według niego granica z działką nr ewid.[...] nie jest sporna i wyznacza je ogrodzenie. Okna w ścianie budynku od strony działki nr ewid.[...] zostały zrealizowane w momencie budowy budynku. R. P. natomiast wyjaśniła, że kupiła działkę nr ewid.[...] w 1997 r., kiedy okna już istniały, jednak wg niej ogrodzenie zostało przesunięte w jej działkę. Żąda więc zamurowania czterech okien znajdujących się w ścianie od strony granicy z jej działką jako nielegalne.

Organ ustalił, że sporny budynek rzeczywiście został zrealizowany na podstawie pozwolenia na budowę tj. decyzji z dnia [...] października 1981 r., wydanej przez Naczelnika Miasta B.. Stwierdził jednak, że projekt budowlany stanowiący załącznik do pozwolenia na budowę przewidywał natomiast lokalizację otworów okiennych w ścianie budynku od strony granicy z działką nr ewid.[...]

W uzasadnieniu podstaw prawnych rozstrzygnięcia, organ I instancji wskazał, że budynek został zrealizowany w okresie obowiązywania ustawy z dnia 24 października 1974 roku Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r., Nr 38, poz. 229 ze zm.), dalej jako "pr. bud. z 1974r." oraz rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1980 r., Nr 17, poz. 62 ze zm.), dalej jako "rozporządzenie z 1980r." Wyjaśnił, że w związku z przepisem art. 103 ust. 2 pr. bud. z 1994 r. oraz ustalenia, że sporny budynek nie stanowi samowoli budowlanej, sprawę należało rozpatrywać w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 pr. bud. z 1994 r. tj. z uwagi na to, że otwory okienne od strony działki nr ewid.[...] zostały wykonane w momencie realizacji całego budynku. Oceniając zgodność inwestycji z przepisami organ I instancji wyjaśnił, że zgodnie z § 12 ust. 1 rozporządzenia z 1980 r., budynki mieszkalne o ścianach z materiałów niepalnych i pokryciu z materiałów niepalnych lub trudno zapalnych powinny być usytuowane w odległości co najmniej 4 m od granicy działki.

Odległość ta może być zmniejszona do 3 m, jeżeli ściana budynku od strony sąsiedniej działki nie ma otworów okiennych lub drzwiowych. Z kolei mający w niniejszej sprawie zastosowanie § 12 ust. 2 tego rozporządzenia stanowi, że przy istniejącej zabudowie na sąsiedniej działce w odległości większej niż 4 m od granicy działki, odległości określone w § 12 ust. 1 mogą ulec zmniejszeniu, z tym, że odległość między budynkiem istniejącym, a projektowanym powinna wynosić co najmniej 8 m.

Organ ustalił, że w chwili wydawania pozwolenia na budowę sąsiednia działka nie była zabudowana, a więc usytuowanie spornych otworów okiennych w odległości 3,05 m od granicy działki sąsiedniej nie narusza przepisu § 12 ust. 2 rozporządzenia z 1980r., obowiązującego w okresie wznoszenia obiektu. Budynek mieszkalny na działce nr ewid.[...] powstał natomiast w 1998 r. (wpis w ewidencji gruntów i budynków).

Ponadto organ I instancji wskazał, że w projekcie budowlanym stanowiącym załącznik do pozwolenia na budowę spornego budynku mieszkalnego, uwzględnione zostały otwory okienne w ścianie budynku od strony granicy z działką nr ewid.[...]

Mając na uwadze powyższe organ uznał, że nie ma podstaw prawnych do wydania nakazu zamurowania otworów okiennych w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 pr. bud. z 1994 r.

Od powyższej decyzji odwołanie wniosła R. P., zarzucając, że organ I instancji dokonał błędnej interpretacji § 12 rozporządzenia z 1980 r. Skoro bowiem ustalił, że sporny budynek znajduje się w odległości 3,05 m od granicy, zaś budynek mieszkalny skarżącej znajduje się w odległości 3 m od granicy, to całkowita odległość pomiędzy obydwoma budynkami wynosi 6 m, a nie wymagane w tym przepisie - 8 m. Poza tym, w ocenie R. P., organ I instancji ustalił błędnie datę budowy jej budynku, który w rzeczywistości został wybudowany w latach 80 - tych, najprawdopodobniej równocześnie ze spornym budynkiem mieszkalnym na działce nr [...], jednak przez wiele lat stał jako pustostan w stanie surowym zamkniętym.

Po rozpatrzeniu odwołania R. P. L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2019 r. - na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 80 ust. 2 pkt 2 oraz art. 83 ust. 2 pr. bud. z 1994 r. - uchylił w całości decyzję organu I instancji i na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 pr. bud. z 1994 r. nakazał H. i L. W. - właścicielom budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce o nr ewid.[...] ark. m. 32 położonej w B. przy ul. [...], wypełnienie czterech otworów okiennych tj. dwóch otworów okiennych na parterze o wymiarach: 1,24 m x 2,12 m, jednego otworu okiennego na piętrze o wymiarach 1,44 m x 1,38 m oraz jednego otworu okiennego na drugim piętrze o wymiarach 0,74 m x 1,90 m, usytuowanych w ścianie ww. budynku mieszkalnego od strony działki o nr ewid.[...] ark. m. 32, materiałem ściennym lub materiałem przepuszczającym światło, takim jak luksfery czy cegła szklana - w terminie do dnia [...] grudnia 2019 r. w celu doprowadzenia tego budynku do stanu zgodnego z prawem.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił ustalenia organu I instancji co do tego, że sporny budynek został wybudowany na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę oraz co do tego, że w sprawie mają zastosowanie przepisy art. 51 pr. bud. z 1994 r., co wynika z art. 103 ust. 1 tej ustawy.

Za prawidłowe uznał również organ odwoławczy, że badając zgodność inwestycji z przepisami powszechnie obowiązującymi należało brać pod uwagę przepisy obowiązujące w dacie realizacji robót budowlanych, w tym przepisy techniczno-budowlane.

W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji dokonał jednak niewłaściwej interpretacji tych przepisów, gdyż wbrew uzasadnieniu organu I instancji, wykonanie spornej ściany budynku mieszkalnego na działce nr [...] wraz z otworami okiennymi, zlokalizowanej w odległości 3,05 m od granicy (na której znajduje się ogrodzenie) z działką nr ewid.[...] i w odległości 6,06 m od murowanego budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce sąsiedniej nr ewid.[...] narusza przepisy § 12 ust 1 i ust. 2 rozporządzenia z 1980r.

Zgodnie bowiem z § 12 tego rozporządzenia, budynki mieszkalne i gospodarcze na działkach zagrodowych w indywidualnych gospodarstwach rolnych oraz wolnostojące jednorodzinne domy mieszkalne o ścianach z materiałów niepalnych i o pokryciu z materiałów niepalnych lub trudno zapalnych powinny być sytuowane w odległości co najmniej 4 m od granicy działki. Odległość ta może być zmniejszona do 3 m, jeżeli ściana budynku od strony sąsiedniej działki nie ma otworów okiennych lub drzwiowych (ust. 1 ww. rozporządzenia). Przy istniejącej zabudowie na sąsiedniej działce w odległości większej, niż 4 m od granicy działki, odległości określone w ust. 1 mogą ulec zmniejszeniu, z tym że odległość między budynkiem istniejącym a projektowanym powinna wynosić co najmniej 8 m (ust. 2 ww. rozporządzenia) – w rzeczywistości odległość ta wynosi 6, 06 m.

W ocenie organu odwoławczego błędny jest również pogląd organu I instancji, że § 12 ust. 2 rozporządzenia z 1980 r. dopuszcza umieszczenie okien w ścianie spornego budynku usytuowanej w odległości 3,05 m, gdyż zdaniem organu odwoławczego, przepis ten pozwala na zmniejszenia odległości ustalonych w § 12 ust. 1 ww. rozporządzenia, ale tylko wówczas, gdy ściana budynku od strony działki sąsiedniej nie ma otworów okiennych lub drzwiowych (por. wyrok NSA z dnia 29 maja 2009 r. o sygn. akt II OSK 861/08). Wykonanie spornego budynku mieszkalnego wraz z otworami okiennymi w ścianie zlokalizowanej w odległości w odległości 3,05 m od granicy działki narusza także aktualnie obowiązujące przepisy techniczno-budowlane tj. przepisy § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1065), dalej jako "rozporządzenie z 2002r."

Ponadto, zdaniem organu odwoławczego - wykonanie spornych robót budowlanych na podstawie pozwolenia na budowę, nie oznacza automatycznie, że roboty te zostały wykonane zgodnie z tym pozwoleniem na budowę, zwłaszcza, że z zatwierdzonego projektu budowlanego spornego budynku, nie wynika jakie wymiary posiadały zaprojektowane otwory okienne. Gdyby jednak nawet obiekt został zrealizowany zgodnie z projektem budowlanym, to w orzecznictwie sądów administracyjnych oraz w doktrynie utrwalone jest stanowisko, że celem decyzji wydawanych na podstawie art. 51 pr. bud. z 1994 r. jest sanowanie naruszeń przepisów techniczo- budowlanych, pomimo wykonywania robót budowlanych zgodnie z pozwoleniem na budowę oraz projektem budowlanym. Przepis art. 50 ust. 1 pkt 4 pr. bud. z 1994 r. odnosi się bowiem także do wykonywania robót budowlanych na podstawie pozwolenia na budowę, lecz z naruszeniem przepisów, w tym przepisów techniczo-budowlanych (zob. R. Tymiec, Komentarz do art. 50, [w:] D. Okolski, G. Kuźma, R. Tymiec, Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2015, SIP Legalis, nb. 3; wyrok WSA w Lublinie z dnia 6 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Lu 542/17; wyrok WSA w Lublinie z dnia 20 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Lu 97/17).

Organ dodał, że gdy roboty budowlane zostały już wykonane, nie wydaje się postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, nakłada na właściwy podmiot obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 pr. bud. z 1994 r., dlatego organ nakazał inwestorom na podstawie tego przepisu wykonanie określonych w sentencji robót budowlanych.

Ubocznie wskazał, że wykonanie przez inwestorów nałożonego obowiązku nie musi polegać na zamurowaniu otworów okiennych w sposób uniemożliwiający dopływ światła do pomieszczeń, gdyż organ odwoławczy dopuścił możliwość wypełnienia tych otworów luksferami lub cegłą szklaną, a więc materiałem przepuszczającym światło, spełniającym jednocześnie wymagania w zakresie wytrzymałości i bezpieczeństwa pożarowego (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 8 marca 2010 r. o sygn. akt II SA/Lu 36/10).

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie L. W. i H. W. domagali się uchylenia decyzji organu odwoławczego, jako wadliwej i sprzecznej ze stanem faktycznym. Skarżący podkreślili, że budynek został zrealizowany zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego osiedla "[...]" w B.. Plan osiedla przewidywał zabudowę budynków bliźniaczych w taki sposób, że odległość między budynkami wyznaczono na podstawie przepisów przeciwpożarowych tzn. jeżeli nie została zachowana odległość 8 m między budynkami, jedną ze ścian sąsiednich działek projektowano jako ścianę oddzielenia przeciwpożarowego. Świadczy o tym usytuowanie innych budynków bliźniaczych przy ulicy [...] w B.. Istniejąca lokalizacja budynków na działce skarżących nr [...] i na działce sąsiedniej nr [...] upoważnia do twierdzenia, że ścianą oddzielania pożarowego ustalono ścianę południową budynku usytuowanego na działce nr [...], mimo to w ścianie tej wykonano samowolnie jedno okno w piwnicy lub suterynie.

Skarżący podnieśli, że warunki techniczne jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, obowiązujące zarówno w czasie realizacji spornego budynku, jak i obecnie, dopuszczały i dopuszczają inne usytuowanie budynku na działce, jeżeli to wynika z decyzji o warunkach zabudowy lub z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nakazanie skarżącym zamurowania otworów okiennych jest więc bezpodstawne.

Skarżący wskazali również, że skoro - jak stwierdził organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji budynek usytuowany na działce nr [...] " przez wiele lat stał jako pustostan w stanie surowym zamkniętym", to jego realizacja w 1998 r. nastąpiła, gdy pozwolenie na budowę utraciło swoją ważność. Właściciel działki nr [...] miał obowiązek wznowić roboty na podstawie nowej decyzji o pozwoleniu na budową, na podstawie projektu budowlanego uwzględniającego istniejącą sytuacją na działce, jednak tego obowiązku nie dopełniono. Wobec powyższego, okno w piwnicy tego budynku wykonano w ramach samowoli budowlanej, za którą nie powinni ponosić konsekwencji skarżący.

W ocenie skarżących, prawidłowa jest więc decyzja organu I instancji z dnia [...] lipca 2019 r., która potwierdza, że otwory okienne w spornym budynku zostały wykonane zgodnie z projektem i pozwoleniem na budowę oraz że działka sąsiednia nr [...] nie była zabudowana. Skarżący podnoszą, że decyzja organu odwoławczego jest dla nich krzywdząca, gdyż budynek był realizowany z udziałem organów administracji publicznej: naczelnik miasta opracował miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, na tej podstawie opracowano projekt zagospodarowania działki skarżących i projekt budowlany, (skarżący nie miał prawa wyboru projektu), budowę prowadził kierownik budowy, komisja dokonała odbioru budynku i budynek został dopuszczony do użytkowania przez odpowiednie służby budowlane, które potwierdziły, że został on wykonany zgodnie z przepisami i pozwoleniem na budowę. W tej sytuacji – zdaniem skarżącego - niedopuszczalne jest obecnie wnoszenie uwag i zastrzeżeń do tego budynku, tym bardziej obciążanie skarżącego, który nie miał żadnego faktycznego wpływu na proces budowlany, kosztami usuwania stwierdzonych obecnie nieprawidłowości.

W piśmie uzupełniającym skargę [...]skarżący podnieśli dodatkowe zarzuty tj.

1) naruszenia przepisów prawa materialnego: § 12 ust. 1 rozporządzenia z 1980 r. polegającego na błędnym przyjęciu, że odstęp co najmniej 4 m od granicy bez możliwości zmniejszenia tej odległości do 3 m wymagany jest także w przypadku budowy budynku przy braku zabudowy nieruchomości sąsiedniej; art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 pr. bud. z 1994 r. poprzez niewłaściwe zastosowanie, gdyż nie zachodzi sprzeczność budowy z przepisami prawa budowlanego, w szczególności z przepisami rozporządzenia z 1980 r., a także ze względu na to, zastosowanie nakazu wynikającego z art. 51 ust. 1 pkt. 2 pr. bud. z 1994 r. powinno być poprzedzone uchyleniem decyzji o pozwoleniu na budowę

2) naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj. art. 7 i 77 k.p.a., art. 9 k.p.a. oraz art. 12 § 1 k.p.a. - poprzez prowadzenie przez organ II instancji postępowania w sposób opieszały oraz niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie dla sprawy, a także poprzez brak wszechstronnego rozważenia przepisów prawa budowlanego oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewłaściwe uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji, prowadzące w konsekwencji do naruszenia także art. 138 § 1 ust. 2 k.p.a.

W uzasadnieniu tych zarzutów skarżący podnieśli, że w momencie budowy spornego budynku działka sąsiednia nie była zabudowana, a zatem można było zmniejszyć odległość 4 m określoną w § 12 ust. 1 rozporządzenia z 1980 r. do 3 m Skoro bowiem ustawodawca przewidział możliwość zmniejszenia odległości do granicy działki w sytuacji, kiedy na działce sąsiedniej znajduje się budynek mieszkalny, to tym bardziej istnieje możliwość zmniejszenia tej odległości do granicy przy niezabudowanej nieruchomości. Istotą tej regulacji jest bowiem ochrona istniejącej już zabudowy sąsiedniej lub projektowanej zabudowy na sąsiedniej działce, a nie pozbawienie uprawnienia do zmniejszenia odległości budynku od granicy, kiedy to nie występują określone zabudowania na nieruchomości sąsiedniej. Przepis ten należy wykładać w ten sposób, że w związku z wybudowaniem obiektu budowlanego wcześniej, to na właścicielu działki sąsiedniej spoczywa obowiązek usytuowania budynku na swojej nieruchomości w odległości co najmniej 4 m od granicy.

Skarżący mogli więc usytuować na swojej nieruchomości budynek w odległości nieco ponad 3 m, gdyż na sąsiedniej działce nie istniała jeszcze zabudowa mieszkalna z otworami od strony ich działki. Interpretacja przedstawiona przez organ odwoławczy jest więc niezgodna z wykładnią celowościową i funkcjonalną § 12 ust. 1 rozporządzenia z 1980r.

Ponadto, w ocenie skarżących, nawet gdyby przyjąć, że doszło do pewnych naruszeń przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę spornego budynku, organ powinien najpierw rozważyć, czy istnieje możliwość wzruszenia decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę, następnie uchylić pozwolenie, a dopiero później ewentualnie podjąć postępowanie naprawcze i nakazać decyzją zasłonięcie otworów okiennych. Wskazali, że "prowadzenie przez właściwy organ nadzoru budowlanego postępowania w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 jest możliwe nawet po przyjęciu bez sprzeciwu zawiadomienia o zakończeniu budowy. Wynika to z tego, że przyjęcie przez organ zawiadomienia o przystąpieniu do użytkowania danego obiektu budowlanego nie jest tożsame z uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, która - jak każda decyzja - dopóki nie została uchylona lub nie stwierdzono jej nieważności, korzysta z domniemania jej prawidłowości" (wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2013 r., II OSK 1616/11, LEX nr 1341549).

Jeżeli natomiast w obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego, to wszczęcie postępowania naprawczego może mieć miejsce dopiero po uchyleniu lub stwierdzeniu nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (wyroki NSA: z dnia 5 lutego 2010 r., II OSK 294/09, LEX nr 592041; z dnia 20 kwietnia 2011 r., II OSK 708/10, LEX nr 1081861; z dnia 20 maja 2011 r., II OSK 887/10, LEX nr 992654; z dnia 1 sierpnia 2012 r., II OSK 2012/11, LEX nr 1225725; z dnia 27 września 2012 r., II OSK 1009/11, LEX nr 1971092; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 18 kwietnia 2013 r., II SA/GI 1430/12, LEX nr 1320781).

Uzasadniając naruszenie przepisów postępowania, skarżący wskazali, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów z art. 107 § 3 k.p.a. Brak jest należytego ustosunkowania się organu do konkretnych faktów i okoliczności, które legły u podstaw rozstrzygnięcia. Powołując się na wybrane orzeczenia sądów administracyjnych i stanowisko komentatorów skarżący podnieśli, że prawidłowe uzasadnienie decyzji ma nie tylko znaczenie prawne, ale i wychowawcze, bowiem pogłębia zaufanie uczestników postępowania do organów administracyjnych. Motywy decyzji winny odzwierciedlać rację decyzyjną i wyjaśnić tok rozumowań prowadzących do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego do rzeczywistej sytuacji faktycznej, powinny być tak ujęte, aby strona mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy.

Organ musi zająć stanowisko wobec całego materiału procesowego oraz uzasadnić jasno i należycie swoje zdanie. Samo wymienienie w uzasadnieniu decyzji tylko numeracji artykułów przepisów prawnych przyjętych za podstawę prawną nie spełnia wymogu przytoczenia przepisów prawa. Często się zdarza, że ten sam przepis jest interpretowany czy wyjaśniany w różny sposób, stąd w uzasadnieniu decyzji tak ważną rolę odgrywa przyjęta przez organ administracji i zastosowana w danej sprawie interpretacja (wykładnia) przepisu prawa.

Zdaniem skarżących, organ odwoławczy poprzestał na przytoczeniu przepisów prawa, stosując przy tym fragmentaryczną i błędną ich wykładnię. Organ zastosował wykładnię językową przy wykładni § 12 ust 1 rozporządzenia z 1980r., nie odnosząc się do wykładni celowościowej i funkcjonalnej, pomijając wnioskowanie z mniejszego na większe (a maiore ad minus). Organ nie odniósł się w sposób obszerny do regulacji ustawowych dotyczących budowy spornego budynku, a także do treści planu zagospodarowania przestrzennego lub ustalonych warunków zabudowy. Przeprowadził postępowanie dowodowe w sposób mało dokładny, nie biorąc pod uwagę okoliczności budowy tego rodzaju inwestycji i zwyczaju budowlanego w latach 80 – tych XX wieku.

Organ nie wziął pod uwagę okoliczności, które wskazują, że sporny budynek został wybudowany wcześniej, niż budynek sąsiedni, dopiero po wielu latach od rozpoczęcia prac budowlanych – wg wiedzy skarżących - budynek sąsiedni zaczął być użytkowany. Należałoby więc – zdaniem skarżących - wyjaśnić dokładnie, kiedy budynek sąsiedni został odebrany, kiedy rozpoczęto prace na podstawie pozwolenia na budowę, czy budowa na sąsiedniej działce była zgodna z przepisami prawa budowlanego oraz czy i kiedy budynek sąsiedni uzyskał pozwolenie na użytkowanie.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje

Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze. zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", sąd kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z przepisami prawa, powszechnie obowiązującymi w dacie jego wydania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd administracyjny kontrolując zaskarżoną decyzję w powyższym zakresie może ją wzruszyć jedynie wówczas, gdy narusza ona przepisy prawa materialnego lub postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 p.p.s.a.).

Skarga jest zasadna.

W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że sprawa dotyczy budynku zrealizowanego na podstawie pozwolenia na budowę z 1981 r. Zrealizowanie robót budowlanych na podstawie pozwolenia na budowę nie wyklucza obecnie ich kontroli przez organ nadzoru budowlanego w trybie art. 50-51 w związku z art. 103 ust. 2 Pr. bud. Przepis ten stanowi, że przepisu art. 48 tej ustawy nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy – przed 1 stycznia 1995 r. Do takich obiektów stosuje się przepisy poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. nr 38, poz. 229 ze zm.). Nie ulega zatem wątpliwości, że art. 103 ust. 2 ustawy nakazuje stosowanie przepisów dotychczasowych tylko w sprawach, o których mowa w art. 48 ustawy – rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Do pozostałych spraw z zakresu prawa budowlanego zastosowanie mają przepisy aktualnie obowiązujące (zob. przykładowo jedynie: wyrok NSA z dnia 21 września 2006 r., sygn. akt II OSK 1098/05, ONSAiWSA 2007, Nr 4, poz. 95; wyrok WSA w Krakowie z dnia 21 kwietnia 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 309/07).

Zgodnie z powołanym art. 50 - w przypadkach innych, niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 - właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych:

1. 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub
2. 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub
3. 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub
4. 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach.

Następnie na podstawie art. 51 – organ wydaje jedną z wymienionych w tym przepisie decyzji:

1. 1) nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo
2. 2) nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo
3. 3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę – nakładającą, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian (...).

Z art. 50 wynika, że organ nadzoru budowlanego może podejmować odpowiednie czynności w odniesieniu do obiektów zrealizowanych na podstawie pozwolenia na budowę w kilku sytuacjach:

1. 1) gdy roboty zostały wykonane z istotnym odstępstwem od warunków pozwolenia lub warunków projektu budowlanego,
2. 2) z istotnym odstępstwem od warunków określonych w przepisach (pkt 4)
3. 3) gdy roboty zostały wykonane w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska.
4. - przy czym każda z nich samodzielnie stanowi podstawę interwencji organu nadzoru budowlanego.

W odniesieniu do przesłanki drugiej, choć w orzecznictwie zasadniczo dopuszcza się kompetencje tego organu do oceny zgodności z przepisami robót budowlanych zrealizowanych na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę, to jednak należy zwrócić uwagę również na pogląd, który wskazuje granice uprawnień organu nadzoru budowlanego w tym zakresie. "Zgodnie z art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b. nadzór budowlany bada zgodność z pozwoleniem na budowę w odniesieniu do robót, które takie pozwolenie uzyskały, natomiast w odniesieniu do pozostałych robót bada zgodność robót z przepisami" (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 8 maja 2018 r., II SA/Wr 70/18). Akcentuje się, że w odniesieniu do obiektów zrealizowanych na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę, dopuszczalność kontrolowania takich robót w zakresie zgodności z przepisami przez organ nadzoru budowalnego jest możliwe tylko w razie istotnego naruszenia takich przepisów, przez które rozumie się w szczególności przepisy techniczno – budowlane, czy przepisy planowania i zagospodarowania przestrzennego.

Ustalanie "istotnego" naruszenia przepisów przez organ nadzoru musi dać się pogodzić z zasadą zaufania stron do organów władzy publicznej, przejawiającą się w realizacji inwestycji zgodnie z udzielonym pozwoleniem budowlanym i zatwierdzonym - przez organy władzy publicznej, tj. organy architektoniczno - budowlane - projektem budowlanym. Nie do pogodzenia z tą zasadą jest, by różne organy na przestrzeni nawet kilkudziesięciu lat odmiennie oceniały legalność inwestycji budowlanej, a w konsekwencji wydawały orzeczenia sprzeczne wobec inwestora. W sytuacji zrealizowania obiektu na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę, pojęcia "istotnego naruszenia warunków określonych w przepisach" nie można odnosić do prostego porównania przez organ nadzoru budowlanego rozwiązań przewidzianych w zatwierdzonym projekcie budowlanym i warunków udzielonego pozwolenia z przepisami obowiązującymi w dacie wydawania pozwolenia na budowę.

Zasada praworządności zakłada, że organ administracji działa na podstawie i w granicach przepisów prawa, a więc jeśli jego rozstrzygnięcie nie zostanie zakwestionowane skutecznie, objęte jest domniemaniem, że jest ono zgodne z prawem. Eliminowanie z obrotu prawnego wadliwych ostatecznych rozstrzygnięć następuje bowiem w trybach nadzwyczajnych, przez organy do tego uprawione, w szczególności poprzez stwierdzenie nieważności. W związku z tym, ponowna ocena ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę przez inny organ tj. organ nadzoru budowlanego, który wprawdzie "stosownie do przepisów art. 84 ust. 1 pkt 1 i art. 84a ust. 1 pkt 1 pr. bud. ma obowiązek kontroli przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego, w tym kontroli zgodności wykonania robót budowlanych z przepisami techniczno - budowlanymi. (zob. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2016 r., II OSK 712/15) - nie może następować według tych samych reguł i przesłanek, co kontrola nadzwyczajna dokonywana przez organ architektoniczno – budowlany. "Istotność" naruszenia przepisów, o czym mowa w art. 51 ust. 1 pkt in fine pr. bud. należy odnosić więc tylko do takich sytuacji, w których pozostawanie danego obiektu, zrealizowanego na podstawie pozwolenia na budowę, nie jest do pogodzenia z zasadami państwa prawa, czy z interesem publicznym bądź słusznym interesem strony.

Potrzebę szczególnego charakteru naruszenia podkreśla się w orzecznictwie: "Hipoteza przepisu art. 50 ust. 1 pkt 4 pr. bud. obejmuje sytuację faktyczną, w której inwestor nie dopuszcza się odstępstw od pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia, ale wykonał roboty budowlane w sposób istotnie odbiegający od przepisów, to jest naruszył je tak dalece, że wymaga to ingerencji nadzoru budowlanego." (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 5 lutego 2020 r., II SA/Gd 458/19; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7 listopada 2019 r., II SA/Po 685/19). Kontrola takiej inwestycji przez organ nadzoru budowlanego nie może polegać wyłącznie na ocenie zgodności warunków pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego z obowiązującymi w dacie wydawania pozwolenia przepisami. Niezgodność takiej inwestycji nawet rażąca, nie daje organowi nadzoru budowlanego automatycznie prawa do wydania decyzji w trybie art. 51 pr. bud.

Ostateczność decyzji o pozwoleniu na budowę zakłada, że inwestor działał w zaufaniu do instytucji publicznych, a więc nie można go automatycznie obciążać negatywnymi konsekwencjami takiej wadliwej decyzji. Jak stwierdził NSA - badanie zgodności wykonania, robót objętych pozostającym w obrocie prawnym pozwoleniem na budowę, z prawem, w oderwaniu od warunków pozwolenia oraz projektu budowlanego, stanowiłoby niedopuszczalne weryfikowanie ostatecznej decyzji administracyjnej. (zob. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2018 r., II OSK 947/16). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowany jest również pogląd, że samo stwierdzenie, że roboty budowlane wykonane zostały bez zachowania prawem wymaganych odległości od granicy z działką sąsiednią nie wystarczy do uznania, że jest to istotne odstępstwo od ustaleń zawartych w przepisach. Organ winien rozważyć, kwestię zaistnienia przesłanek warunkujących podjęcie działań w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.

W szczególności organ winien wziąć pod uwagę, czy zbliżenie do granicy z działką sąsiednią spowoduje ograniczenia w zagospodarowaniu tej działki, albo w inny sposób będzie negatywnie oddziaływać na tą nieruchomość, a także czy nie narusza innych przepisów prawa (zob. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 23 marca 2011 r., wyrok NSA z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 1236/11; wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2017 r., II OSK 1176/15).

W każdym wypadku, organ nadzoru budowlanego, powołując się na "istotne naruszenie warunków określonych w przepisach" powinien to bardzo starannie wykazać w uzasadnieniu.

Samodzielną przesłanką wydania przez organ nadzoru budowlanego decyzji nakazującej podjęcie określonych robót budowalnych jest także stwierdzenie wykonania robót budowlanych w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia lub mienia. (pkt 2). Podkreślić należy, że przesłanki tej nie można utożsamiać z "istotnym odstąpieniem od warunków określonych w przepisach" (pkt 4). Samo stwierdzenie niezgodności inwestycji z przepisami techniczno - budowlanymi nie przesądza, że istnieje stan zagrożenia. Stan zagrożenia musi być stwierdzony jako istniejący faktycznie, na podstawie okoliczności faktycznych.

Jeden z najczęstszych przypadków kwestionowania prawidłowości pozwolenia na budowę dotyczy niezachowania określonej w przepisach techniczno-budowlanych odległości obiektu od granicy z działką sąsiednią bądź budynkami na działce sąsiedniej. Sądy czasem przyjmują, że już samo niezachowanie odległości od granic powoduje takie zagrożenie. W cenie składu niniejszego, nie ma tu jednak automatyzmu. "Wyłącznie okoliczność posadowienia obiektu budowlanego w odległości mniejszej niż wynikająca z szerokości strefy kontrolowanej nie może sama przez się uzasadniać twierdzenia o istnieniu stanu zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Gdyby to wyłącznie naruszenie stanowiło zagrożenie omawianego bezpieczeństwa, to nieuzasadnione byłoby wyszczególnienie powyższego zagrożenia jako dodatkowej przesłanki uzasadniającej interwencję organów nadzoru budowlanego. Realizacja z naruszeniem przepisów prawa wyczerpywałaby wówczas obydwie przesłanki z art. 50 ust. 1 pkt 2 i 4 pr. bud." (zob. wyrok WSA w Białymstoku, II SA/Bk 539/18).

Zagrożenie bezpieczeństwa nie jest więc jednoznaczne z naruszeniem przepisów techniczno - budowlanych i może wynikać z innych okoliczności; usytuowanie budynku zbyt blisko nie przesądza o istnieniu takiego zagrożenia. Jedynie konkretne zagrożenie może stanowić asumpt do podejmowania odpowiednich środków, na tę okoliczność organy powinny dysponować rzetelnymi i przekonującymi dowodami.

Niezachowanie odległości może stwarzać zagrożenie, jeśli jest związane równocześnie z naruszeniem przepisów z zakresu ochrony przeciwpożarowej. W takim przypadku, nawet w odniesieniu do starych budynków, realizowanych kilkadziesiąt lat temu, jest możliwe nałożenie obowiązku wykonania określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia ich do zgodności z aktualnie obowiązującymi wymaganiami p.p.o.ż., co wynika wprost z § 2 pkt 2 rozporządzenia z 2002 r. Podkreślić należy, że dotyczy to tylko budynków, które na podstawie przepisów szczególnych zostały uznane za stwarzające takie zagrożenie.

Niezachowanie wymaganych odległości od granicy z działką sąsiednią może być także oceniane w aspekcie naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 9 pr. bud.. Należy jednak podkreślić, że kwestia poszanowania interesów osób trzecich jest również przedmiotem oceny przez organ architektoniczno- budowlany, udzielający pozwolenia na budowę. Ponowna ocena przez organ nadzoru budowalnego nie może więc uwzględniać tych samych okoliczności, które brał pod uwagę organ architektoniczno-budowlany i prowadzić do odmiennych wniosków.

To okoliczności konkretnej sprawy o tym decydują. Zarówno kolejność zabudowy działek, kwestia intensywności oddziaływań wynikających ze zbliżenia budynków, możliwości prawnej zagospodarowania działki sąsiedniej powinny w takim przypadku decydować, czy zrealizowany na podstawie ostatecznego, ale naruszającego warunki techniczne, pozwolenia na budowę budynek oddziałuje na działkę sąsiednią, a pozostawienie go w dotychczasowym stanie nie daje się pogodzić z zasadami państwa prawa i uzasadnionych interesów osób trzecich. Organ powinien uwzględnić również szczególne okoliczności procesu budowlanego, które podnoszą skarżący, w szczególności to, że w istocie nie mieli oni żadnego wpływu na treść projektu budowlanego, który był sporządzany podobnie do wszystkich budynków w tym osiedlu przy ul. [...], i zgodnie z obowiązującym wówczas miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Jak wynika z treści pkt 6.3. m.p.z.p. osiedla "[...]" w B. (s. 7 planu), szerokość działek pod zabudowę bliźniaczą przewidziano na 10 - 12,5 m. Natomiast podczas oględzin przedmiotowego budynku ustalono, że jego szerokość wynosi 6,95 m, zaś odległość od ogrodzenia oddzielającego nieruchomości nr ewid.[...] i [...] wynosi 3,05 (zatem szerokość działki to 10 m). Biorąc zatem pod uwagę powyższe wymiary tj. szerokość działki i szerokość budynku- nie było możliwości, by usytuować ścianę z oknami w większej odległości od granicy z działką nr ewid.[...] Wiarygodne jest także twierdzenie skarżących, że nie mieli wpływu na wybór projektu budowlanego, bowiem z w/w zapisu planu wynika, jakie projekty przewidziano dla zabudowy bliźniaczej.

Organ odwoławczy nakazując inwestorom zlikwidowanie otworów okiennych w ścianie północnej tego budynku nie stwierdził żadnej z przedstawionych wyżej przesłanek - nie stwierdził, by budynek stwarzał zagrożenie bezpieczeństwa życia lub mienia art. 50 ust. 1 pkt 2), nie stwierdził też, by zbliżenie budynku do granicy działki sąsiedniej nr [...] naruszało przepisy przeciwpożarowe, w końcu nie uzasadnił dostatecznie "istotnego naruszenia przepisów" (art. 50 ust. 1 pkt 4 i fine) w przedstawionym rozumieniu, wręcz przeciwnie, stwierdził, że budynek zrealizowano zgodnie z tym pozwoleniem. Organ odwoławczy dokonał w rzeczywistości wyłącznie oceny inwestycji w takim samym zakresie, w jakim uczynił to organ architektoniczno - budowlany udzielający pozwolenia na budowę. Rację mają przy tym skarżący, że organ wadliwie zinterpretował przepis § 12 rozporządzenia, gdyż przepis ten stosuje się także w sytuacji, gdy sąsiednia nieruchomość nie jest zabudowana.

Zgodnie bowiem z wnioskowaniem a maiori ad maius - skoro przepis ten pozwala na zbliżenie budynku do 3 m od granic działki, jeśli na sąsiedniej działce znajduje się już budynek, to tym bardziej jest to możliwe, gdy działka sąsiednia nie jest zabudowana. O ile więc działka nr [...] w dacie wydania pozwolenia na budowę spornego budynku była niezabudowana, dopuszczenie sytuowania tego budynku w odległości 3 m od granicy nie naruszało tego przepisu. Jeśli organ odwoławczy powołuje się na naruszenie tego przepisu, powinien jednoznacznie ustalić, czy na działce sąsiedniej istniała w dacie wydania pozwolenia zabudowa, bo kwestia ta nie jest jasna.

Natomiast nie ma znaczenia w sprawie to, czy budynek uzyskał decyzję o pozwoleniu na użytkowanie. W świetle art. 41 i art. 42 Prawa budowlanego z 1974 r. przekazywanie obiektów do użytkowania następowało bez konieczności uzyskania pozwolenia na użytkowania, co – jak słusznie podnoszą skarżący – pozwalało im na domniemanie, że w trakcie przekazania spornego budynku do użytkowania właścicielowi, nie stwierdzono odstępstw od warunków pozwolenia na budowę i projektu budowlanego, ani naruszenia przepisów. (zob. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2018 r., II OSK 947/16).

Powyższe okoliczności oznaczają, że decyzja organu odwoławczego, nakazująca skarżącym zlikwidowanie otworów okiennych została wydana bez należytego uzasadnienia i podstaw prawnych.

W związku z tym Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję, jako wydaną z naruszeniem art. 7, 77 i 107 § 3 i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 pr. bud.

Organ odwoławczy jeszcze raz rozpatrzy odwołanie, uwzględniając przedstawioną wykładnię art. 50 ust. 1 pkt 4 pr. bud. i stanowisko Sądu o braku podstaw prawnych do wydania wobec skarżących decyzji w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 pr. bud.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 205 p.p.s.a. w zw. z w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1801 ze zm.).