Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 5 września 2019 r., sygn. akt II OSK 2377/17

Uzasadnienie

1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 10 listopada 2016 r. sygn. IV SA/Wa 1548/16, oddalił skargę K. P., A. P. i T. P. (dalej skarżący) na decyzję Wojewody [...] z [...] maja 2016 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Starosty P. z [...] kwietnia 2016 r. nr[...], odmawiającą stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z [...] czerwca 1973 r. nr[...], zatwierdzającej plan realizacyjny na zagospodarowanie Ośrodka [...], na nieruchomości o powierzchni 3,1579 ha, stanowiącej własność B. P. (dalej plan realizacyjny) - poprzedniczki prawnej skarżących.

Sąd I instancji stwierdził, że w świetle art. 162 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23; dalej Kpa) brak jest podstaw do wygaszenia powołanej decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego.

1. 2.1. Skarżący wnieśli od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżając go w całości.

1. 2.2. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie następujących przepisów postępowania:
2. 1) art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016, poz. 718 ze zm.; dalej Ppsa) mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez jego niezastosowanie i oddalenie skargi strony na ww. decyzję Wojewody [...] zapadłej z naruszeniem przepisów postępowania w postaci art. 6, art. 7, art. 77 § 1 Kpa w zw. z art. 80 Kpa w zw. z art. 7 Kpa poprzez:
3. a) zaniechanie przez organa obu instancji brak podjęcia działań mających na celu ustalenie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie wydania zakwestionowanej decyzji, a w szczególności nie wiadomo w oparciu o jakie dokumenty organ II instancji stwierdził, że decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia [...] czerwca 1973 r. jest decyzją ostateczną, skoro w żaden sposób nie dowiedziono, czy choćby nie uprawdopodobniono, że od tej decyzji strony postępowania nie wniosły odwołania;
4. b) zaniechanie jakichkolwiek ustaleń w zakresie uzyskania przez inwestora pozwoleń na budowę;
5. c) zaniechanie jakichkolwiek ustaleń własnych w przedmiocie terminu i sposobu realizacji inwestycji polegającej na zagospodarowaniu Ośrodka [...] w P. i poprzestanie w tym względzie na powieleniu uzasadnienia wyroku WSA w Warszawie z dnia 7 marca 2013 r. sygn. akt I Sa/Wa 1512/12 pomimo tego, że przedmiotem postępowania o wskazanej wyżej sygnaturze było zupełnie inne żądanie, a w ślad za tym inna decyzja administracyjna;
6. d) pominięcie okoliczności związanej z przeznaczeniem gruntu w obecnie obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego, a także zaniechanie ustaleń w przedmiocie przeznaczenia gruntu w planie z obowiązującym w dacie wydania decyzji objętej wnioskiem, w konsekwencji naruszenie art. 162 § 1 Kpa poprzez pozostawienie w obrocie prawnym planu realizacyjnego, co do którego wystąpiły przesłanki do stwierdzenia jego wygaśnięcia. Oddaleniem skargi Sąd I instancji zaakceptował postępowanie administracyjne, które nie czyniło zadość zasadom obowiązującym w państwie prawa, tj. zasadzie praworządności, zasadzie prawdy obiektywnej i zasadzie zaufania obywateli do organów państwa, w szczególności poprzez niezebranie całego materiału dowodowego oraz błędną, dowolną i przedwczesną jego ocenę, oraz nieznajdującą oparcia w przepisach prawa, a przez to przekraczającą granice swobodnej oceny dowodów.

Naruszenie przez organy administracji art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa doprowadziło do wadliwego ustalenia, że nie zaistniała żadna przesłanka do zastosowania art. 162 § 1 kpa;

1. 2) art. 153 Ppsa mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez jego zastosowanie w niniejszej sprawie i stwierdzenie, że Sąd I instancji był związany częściowo ustaleniami zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 7 marca 2013 r. w sprawie sygn. I SA/Wa 1512/12 pomimo tego, że przedmiotem rozpoznania w postępowaniu prawomocnie zakończonym zakresem rozpoznania objęte było inne żądanie skarżącej K. P. i pozostałych stron tj. zwrotu nieruchomości w trybie art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami na podstawie przesłanek wynikających z art. 137 w/w ustawy;
2. 3) art. 141 § 4 Ppsa mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niewyjaśnienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zakresu związania Sądu orzeczeniem wydanym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie z 7 marca 2013 r. w sprawie sygn. I SA/Wa 1512/12;
3. 4) art. 134 § 1 Ppsa mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez zaniechanie rozpoznania z urzędu zarzutów zgłoszonych przez stronę w piśmie z 28 czerwca 2016 r. i w konsekwencji naruszenie prawa materialnego w postaci § 34 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 stycznia 1973 r. w sprawie ustalania miejsca realizacji inwestycji budowlanych oraz państwowego nadzoru budowlanego nad budownictwem powszechnym (Dz. U. Nr 4, poz. 29, dalej: rozporządzenie) poprzez pominięcie okoliczności uzyskania przez inwestora — Ośrodek [...] — tytułu prawnego do gruntu dopiero [...] kwietnia 1977 r. na podstawie decyzji nr [...] Naczelnika Miasta i Gminy P., a więc w blisko 5 lat po rozpoczęciu inwestycji oraz § 34 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia poprzez zaniechanie ustalenia zaistnienia bądź niezaistnienia przesłanki opisanej w rzeczonym przepisie a to w postaci ewentualnej utraty ważności ogólnej decyzji o lokalizacji inwestycji.
4. 2.3. Ponadto w skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie następujących przepisów prawa materialnego:

1. 1) art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz.
2. 64) w zw. z § 34 rozporządzenia, poprzez pominięcie okoliczności w postaci nabycia gruntu od B. P. przez Skarb Państwa bez podstawy prawnej wymienionej w tym przepisie, skoro podpisanie aktu notarialnego nastąpiło przed dniem wydania i uprawomocnienia decyzji w przedmiocie zatwierdzenia planu realizacyjnego;

1. 2) art. 162 § 1 Kpa w zw. z art § 34 ust. 2 rozporządzenia poprzez zaniechanie analizy zaistnienia bądź niezaistnienia tej przesłanki do wygaśnięcia planu realizacyjnego i w konsekwencji naruszenie prawa procesowego mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art. 134 § 1 Ppsa.
2. 2.4. W związku z powyższymi zarzutami w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

1. 3.1. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

3.2 W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zdanie drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez Sąd I instancji.

1. 3.3. W pierwszej kolejności wskazać należy, że Sąd I instancji nie naruszył art. 141 § 4 w zw. z art. 153 Ppsa. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego zasadniczo w sytuacji, gdy nie zawarto w nim stanowiska odnośnie stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia, jak również, gdy sporządzone jest w sposób uniemożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Taka sytuacja nie występuje w rozpoznawanej sprawie, gdyż analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że odpowiada ono wymaganiom stawianym w tym przepisie, tj. zawarto w nim zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku umożliwia tym samym Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę zasadności przesłanek, na których oparto zaskarżony wyrok.

1. 3.4. Zarzuty skargi kasacyjnej wskazują na całkowite niezrozumienie instytucji wygaszenia decyzji i celów jakim ma ona służyć. Wskazana regulacja art. 162 § 1 K.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej, który wydał decyzją w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja:
2. 1) stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony;
3. 2) została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę określonego warunku, a strona nie dopełniła tego warunku.

W niniejszym przypadku mogłaby być rozpatrywana sytuacja z pkt 1 tego artykułu, która ściśle wiąże się z bezprzedmiotowością danej decyzji.

Jeśli chodzi o interpretację pojęcia owej bezprzedmiotowości, to występować może zarówno bezprzedmiotowość w aspekcie przedmiotowym, jak i podmiotowym. W pierwszej sytuacji ma miejsce wówczas, gdy przestanie istnieć przedmiot rozstrzygnięcia w postaci praw i obowiązków stron. W drugiej następuje wówczas, gdy podmiot, którego decyzja dotyczyła, utracił wymagane kwalifikacje lub przestał istnieć (por. P. Czepiel, Glosa do wyr. NSA z dnia 12 listopada 1993 r., sygn. akt II SA 2000/92, s. 106).

1. 3.5. W doktrynie prawa administracyjnego fundamentalne znaczenie w tej materii ma wypowiedź T. Wosia, który stwierdził, że "z istoty decyzji wynika, że konieczną przesłanką obowiązywania w czasie decyzji musi być istnienie takiego samego stosunku prawnego, jaki został skonkretyzowany w decyzji. W rezultacie więc decyzja administracyjna wiąże tak długo, jak długo mamy do czynienia z elementami decydującymi o istnieniu danego, skonkretyzowanego w decyzji stosunku prawnego. Powstanie po wydaniu decyzji sytuacji czy układu stosunków społecznych odbiegających od czynników indywidualizujących dany stosunek prawny, ukształtowany lub ustalony w decyzji, kładzie kres istnieniu tego stosunku i musi oddziaływać na obowiązywanie decyzji, która jest wyrazem tych stosunków." ("Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji administracyjnej jako bezprzedmiotowej (art. 162 Kpa)" - Państwo i Prawo 1992/7/49-57).

1. 3.6. W świetle powyższych rozważań w odniesieniu do planu realizacyjnego wydanego w okresie obowiązywania ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym, w ogóle nie może być dziś mowy o jego bezprzedmiotowości skutkującej koniecznością jego wygaszenia, ponieważ nie kreuje on obecnie jakiegokolwiek stosunku prawnego i jego obowiązywanie w czasie z istoty tych decyzji było ograniczone. Zgodnie z § 34 powołanego rozporządzenia plan realizacyjny tracił ważność, a więc nie było potrzeby wygaszania takich decyzji:
2. 1) w razie nieprzystąpienia do budowy bądź zmiany sposobu wykorzystania terenu w ciągu 3 lat od daty wydania decyzji, jeżeli inwestor nie przedłoży oświadczenia, że przystąpi do budowy lub zmiany sposobu wykorzystania terenu w ciągu najbliższych 2 lat,
3. 2) jeżeli inwestor nie uzyska praw do terenu lub utraci prawo do terenu,
4. 3) jeżeli decyzja o lokalizacji inwestycji (ogólnej) wydana dla inwestycji objętych planem realizacyjnym utraci ważność.

Natomiast jeżeli inwestor uzyskał w oparciu o plan realizacyjny pozwolenie na budowę, to właśnie to pozwolenie konsumowało plan i również nie mogło być mowy o bezprzedmiotowości samego planu.

Decyzja o zatwierdzeniu planu realizacyjnego z uwagi na treść przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wywołuje aktualnie jakichkolwiek skutków prawnych i nie ma jakiejkolwiek potrzeby jej wygaszenia. W świetle przepisów powołanego rozporządzenia decyzja taka wygasała z upływem 3 lat względnie została skonsumowana przez wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny w całości podziela stanowisko Sądu I instancji co do wykładni art. 162 § 1 Kpa dokonanej w przedmiotowej sprawie.

Tym samym zarzut naruszenia art. 162 § 1 Kpa w zw. z § 34 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska w sprawie ustalania miejsca realizacji inwestycji budowlanych oraz państwowego nadzoru budowlanego nad budownictwem powszechnym jest całkowicie niezasadny. Innymi słowy art. 162 § 1 Kpa nie ma zastosowania do wygaszania decyzji lokalizacyjnych wydanych przed kilkudziesięciu laty, ponieważ w świetle przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i Prawa budowlanego nie mogą być one podstawą wydania zgody budowlanej czy zmiany sposobu użytkowania terenu. "Stare decyzje" lokalizacyjne w żaden sposób nie kształtują statusu planistycznego nieruchomości.

1. 3.7. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 3 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. w zw. z § 34 powołanego rozporządzenia, to stwierdzić należy, że w ramach postępowania o wygaszenie decyzji Sąd I instancji nie badał tak legalności planu realizacyjnego i jego wykonania, jak również prawidłowości zawarcia umów wywłaszczeniowych. Kwestie te nie mają żadnego znaczenia w niniejszej sprawie. Również ten zarzut jest więc całkowicie nieusprawiedliwiony.

1. 3.8. Nie zasługują na uwzględnienie także zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Stan faktyczny sprawy był jednoznaczny i oczywisty i akceptując go Sąd I instancji nie naruszył art. 6, art. 7, art. 77 § 1 Kpa w zw. z art. 80 Kpa w zw. z art. 7 Kpa. Okoliczność czy decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z [...] czerwca 1973 r. zatwierdzająca plan realizacyjny jest decyzją ostateczną, nie ma znaczenia dla wygaszenia decyzji, ponieważ wygasić można zarówno decyzję ostateczną, jak i nieostateczną. To czy inwestor uzyskał pozwolenie na budowę i kwestie terminu oraz sposobu realizacji inwestycji polegającej na zagospodarowaniu Ośrodka [...] w P. nie miały jakiegokolwiek znaczenia dla zbadania przesłanki bezprzedmiotowości. Analogicznie nie było potrzeby badania przeznaczenia gruntu w obecnie obowiązującym planie miejscowym.

1. 3.9. Sąd I instancji nie naruszył również art. 153 Ppsa wskazując na związanie wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 7 marca 2013 r. sygn. I SA/Wa 1512/12. Zgodnie z art. 153 Ppsa każdy prawomocny wyrok bez względu na przedmiot w jakim został wydany wiąże sąd. To, że wyrok ten został wydany w sprawie o zwrot nieruchomości wywłaszczonej nie wyłącza związania nim w innej sprawie. Niemniej jednak w przedmiotowej sprawie odwołanie się przez Sąd I instancji do tego orzeczenia miało w istocie tylko charakter dodatkowy, ponieważ powołany wyrok nie przesądzał kwestii bezprzedmiotowości planu realizacyjnego.

1. 3.10. Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 134 Ppsa, ponieważ dla kwestii bezprzedmiotowości planu realizacyjnego nie ma znaczenia czy inwestor uzyskał tytułu prawny do gruntu. W ramach postępowania o wygaśnięcie decyzji nie jest bowiem badana kwestia legalności wykonania decyzji.

1. 3.11. W tym stanie rzeczy podstawy kasacyjne okazały się niezasadne.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 Ppsa, skargę kasacyjną oddalił.