Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 28 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2380/13

Uzasadnienie

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 5 czerwca 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1148/12, oddalił skargę [...] S.A. w W. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie.

W motywach wyroku Sąd powołał się na następujący stan sprawy.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2004 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lesku nakazał E. S. – K. rozbiórkę tymczasowego obiektu budowlanego – budynku letniskowego o konstrukcji stalowo – drewnianej i wymiarach 5,00 m x 4,50 m, wybudowanego bez wymaganego prawem budowlanym pozwolenia na budowę, na działce nr [...] położonej w miejscowości R., stanowiącej własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym [...] w S. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane przez Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie decyzją z dnia [...] maja 2005 r. Obie ww. decyzje zostały następnie uchylone przez Wojewódzki Sądu Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 23 marca 2006 r. sygn. akt II SA/Rz 608/05. Zdaniem Sądu, konieczne było określenie kto i w jakim czasie ustawił na działce nr [...] obiekt budowlany, co pozwoli na określenie podmiotu zobowiązanego do działań wynikających z przepisów prawa budowlanego i wskaże, jakie przepisy mają zastosowanie w sprawie.

Ponownie rozpoznając sprawę, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2009 r. nakazał E. S. – K. rozbiórkę obiektu budowlanego tj. budynku letniskowego o konstrukcji stalowo-drewnianej, o wymiarach 5,00 m x 4,50 m, wybudowanego bez wymaganego prawem budowlanym pozwolenia na budowę na ww. działce nr [...]. Rozstrzygnięcie to zostało uchylone w całości przez organ odwoławczy decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r.

Postanowieniem z dnia [...] maja 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zobowiązał E. S. – K. do dostarczenia opinii rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych dotyczącej lokalizacji przedmiotowego budynku letniskowego w stosunku do granic działek sąsiednich i budynków oraz inwentaryzacji budowlanej budynku wraz z ekspertyzą techniczną sporządzoną przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane w terminie do 31 sierpnia 2011 r.

Po przedłożeniu w zakreślonym terminie ww. dokumentów, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lesku decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. znak: [...] na podstawie art. 104 K.p.a. oraz art. 42 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.- zwanej dalej Prawem budowlanym z 1974 r.) w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623 ze zm.- zwanej dalej Prawem budowlanym z 1994 r.) udzielił E. S.– K. pozwolenia na użytkowanie budynku rekreacji indywidualnej, zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości R. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła [...] S.A. (użytkownik wieczysty działki nr [...]), wnosząc o jej uchylenie i podnosząc, że przedmiotowy budynek został wybudowany samowolnie, bez wymaganego pozwolenia na budowę i bez zgody właściciela terenu, opisanego w ewidencji symbolem "W" - wody stojące.

Decyzją z dnia [...] października 2012 r. Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie organu I instancji w całości.

Jak wskazał organ odwoławczy, na części działki nr [...] w miejscowości R. usytuowany jest tymczasowy obiekt budowlany, pełniący funkcję użytkową budynku o przeznaczeniu letniskowym o wymiarach zewnętrznych 5,00 m x 4,50 m i wysokości 2,50 m do 3,40 m. Jest to obiekt wolno stojący, parterowy, posadowiony na stopach betonowych i elementach betonowych przy krótszych bokach, nietrwale połączony z gruntem. Konstrukcję obiektu stanowi kontener blaszany, którego ściany z zewnątrz obite są deskami. Obiekt od strony frontowej posiada taras o konstrukcji drewnianej o szerokości 1,95 m. Przykryty jest dachem dwuspadowym, pokrytym papą, od strony tarasu wsparty na słupach, wyposażony w instalację wodno-kanalizacyjną i elektryczną. Ścieki odprowadzane do biooczyszczalni zlokalizowanej na działce nr 79. Budynek usytuowany jest w odległości ok. 39 m od granicy z działką [...]. Działka nr [...] stanowi własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym (obecnie) [...] S.A.

Na podstawie umowy z dnia 24 września 2001 r., nr [...], E. S. –K. jest dzierżawcą części działki nr [...] o powierzchni 500 m², na której usytuowany jest obiekt. Przedmiotowy obiekt został ustawiony przez A. S. − ojca E. S. – K. w 1993 r. bez wymaganego pozwolenia na budowę, co potwierdza pismo z dnia 1 lutego 1995 r., poprzedzone zgodą Sanockiego Zakładu [...] na korzystanie z pomieszczenia poczekalni pracowniczej typu kontenerowego dla celów rekreacyjno- wypoczynkowych (pismo z dnia 28 kwietnia 1993 r.) oraz umowa dzierżawy z dnia 16 czerwca 1993 r. z Zakładem [...] na część działki [...] o pow. 500 m². W latach 1993-1994 A. S. wykonał drewniany taras przy kontenerze i przykrył całość dwuspadowym dachem zabezpieczonym papą. W 2003 r. E. S. – K., już jako właścicielka obiektu, obiła deskami ściany kontenera stalowego. Organ zakwalifikował te roboty jako konserwację obiekt budowlanego. Przedmiotowy obiekt użytkowany jest jako letniskowy w okresie letnim, zatem jest to budynek rekreacji indywidualnej, tj. budynek przeznaczony do okresowego wypoczynku.

Zdaniem organu odwoławczego, skoro przedmiotowy obiekt budowlany został wzniesiony w 1993 r., to zaistniałą samowolę należy oceniać w oparciu o Prawa budowlanego z 1974 r. Cytując treść art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 40 i 42 ust. 1 i 3 tej ustawy organ II instancji podał, że E. S. –K. legitymuje się ostateczną decyzją Wójta Gminy Solina o warunkach zabudowy z dnia [...] listopada 2010 r., ustalającą warunki zabudowy terenu dla inwestycji polegającej na przebudowie istniejącego kontenera i zmianie sposobu użytkowania na cele rekreacyjne na działce nr [...] w miejscowości R. Tym samym potwierdzone zostało, że przedmiotowy obiekt budowlany pozostaje w zgodzie z obowiązującymi na terenie inwestycji uregulowaniami z zakresu zagospodarowania przestrzennego. Nie zachodzą zatem okoliczności określone w art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. i spełniony został pierwszy warunek legalizacji.

Odnośnie drugiego warunku (pkt 2 ww. przepisu) organ odwoławczy stwierdził, że z przedłożonej opinii technicznej wynika, że przedmiotowy obiekt spełnia ze względu na ochronę przeciwpożarową wymagania rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Nadto, z przedłożonej inwentaryzacji wraz z ekspertyzą techniczną wynika, że stan techniczny obiektu jest dobry. Wykonany jest on zgodnie z przepisami i sztuką budowlaną, nie stwarza zagrożenia dla zdrowia i życia użytkowników i może być użytkowany zgodnie z przeznaczeniem na cele rekreacji indywidualnej. Obiekt nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi i mienia ani też pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Nie zachodzą zatem również okoliczności określone w art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r.

Jako nieznajdujące uzasadnienia uznał natomiast Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowanego rozstrzygnięcie organu I instancji. W świetle art. 42 ww. ustawy udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego jest zasadne, gdy organ nadzoru budowlanego zobowiąże inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego do dokonania określonych zmian lub przeróbek w tym obiekcie w myśl art. 40 ustawy. Taka sytuacja w okolicznościach sprawy nie wystąpiła. Skoro zaś prowadzone postępowanie wykazało, że nie zachodzą przesłanki uzasadniające wydanie nakazu rozbiórki ani też wydania decyzji nakazującej wykonania zmian lub przeróbek, to postępowanie stało się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu.

Odnosząc się do zarzutów odwołania, organ II instancji stwierdził, że kwestie własnościowe i spory wynikłe na tym tle rozstrzygane są przez sądy powszechne. Z Prawa budowlanego z 1974 r. nie wynika zaś obowiązek uzyskania prawa do dysponowania terenem na cele budowlane, zatem organ nie może badać tej kwestii. Nadto, ewidencja gruntów nie wskazuje, jakie jest przeznaczenie działki, bowiem decyduje o tym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W okolicznościach sprawy Wójt Gminy Solina decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. ustalił takie warunki zabudowy. Z analizy urbanistyczno-architektonicznej wynika, że w rzeczywistości teren na którym usytuowany jest obiekt, to łąka powyżej skarpy brzegowej.

Skargę na powyższą decyzję złożyła [...] S.A., wnosząc o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania. Podtrzymując w całości zarzuty odwołania, strona skarżąca wnioskowała o wyjaśnienie, czy użytkowanie obiektu usytuowanego na terenach oznaczonych w ewidencji gruntów symbolem "W" nie będzie powodować zagrożenia niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Zwrócono uwagę, że zarządzeniem nr 62/10/71 z dnia 20 września 1971 r. Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Lesku ustaliło strefę przybrzeżną dla zbiornika wodnego na rzece San w Solinie. Działka nr [...] w miejscowości R. znajduje się na obszarze wywłaszczenia terenu wokół zbiornika dla potrzeb Elektrowni, stanowiła i nadal stanowi część zbiornika wodnego oraz jest niezbędna i konieczna dla bezpiecznej i prawidłowej pracy zbiornika Solina. Użytkowanie przedmiotowego obiektu powodować może niebezpieczeństwo dla ludzi i mienia oraz niedopuszczalnie pogarszać warunki zdrowotne lub użytkowe dla otoczenia. Nadto, decyzja Wójta Gminy Solina, z dnia [...] listopada 2010 r., ustalająca warunki zabudowy terenu została wydana z rażącym naruszeniem prawa, dlatego wystąpiono o stwierdzenie jej nieważności.

W odpowiedzi na skargę Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie wniósł o oddalenie skargi.

Oddalając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie podkreślił na wstępie, iż sprawa była już przedmiotem kontroli Sądu, który prawomocnym wyrokiem z dnia 23 marca 2006 r., sygn. akt II SA/Rz 608/05, uchylił decyzję organów obu instancji, którym stosownie do treści art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.- zwanej dalej p.p.s.a.) pozostaje związany. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, organ wykonał wytyczne zawarte tym wyroku. Skarga nie jest zaś zasadna, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Następnie analizując treść art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w świetle poglądów doktryny i orzecznictwa (w związku z art. 105 § 1 k.p.a.), Sąd podkreślił, że w toku postępowania zostało ustalone, że na części działki [...] o powierzchni 500 m2 w miejscowości R., usytuowany jest obiekt budowlany, pełniący funkcję domu letniskowego, a stanowiący własność E. S. –K., która korzysta z tej działki na podstawie umowy dzierżawy z dnia 24 września 2001 r. Obiekt został wzniesiony w 1993 r. bez wymaganego zezwolenia, a zatem postępowanie w przedmiocie samowoli budowlanej w świetle art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. należało oceniać na podstawie przepisów Prawa budowlanego z 1974 r. (art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2). Relacjonując zajmowane przez organy stanowiska w sprawie opisane powyżej, Sąd uznał je za zasadne i znajdujące oparcie w przepisach prawa.

Nie mogły zostać uwzględnione podnoszone przez stronę skarżącą zarzuty w przedmiocie naruszenia zarządzenia z dnia 20 września 1971 r. Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Lesku, skoro w obiegu prawnym pozostaje ostateczna decyzja Wójta Gminy Solina o warunkach zabudowy z dnia [...] listopada 2010 r., zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 647). Także w prowadzonym postępowaniu administracyjnym nie mogą być dochodzone inne roszczenia, w tym własnościowe, dla których właściwy jest inny tryb postępowania i przed innymi organami, czy też przed sądem powszechnym.

Sąd nie podzielił również zarzutów naruszenia przepisów postępowania, ponieważ stan faktyczny sprawy nie jest sporny, zaś odmienna od stanowiska skarżących ocena dokonana przez organ, respektująca treść art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. nie stanowi naruszenia zasad postępowania.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła [...] S.A. w W., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca zarzuciła:

1. 1) naruszenie przepisów postępowania, a to art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie innego postępowania przed sądem administracyjnym, którego wynik może mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie, a to postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy Solina z dnia [...] listopada 2010 r. ustalającej warunki zabudowy terenu,
2. 2) naruszenie prawa materialnego polegające na uznaniu, że skoro E. S. –K. dysponuje decyzją Wójta Gminy Solina z dnia [...] listopada 2010 r. o warunkach zabudowy dla inwestycji oraz opinią techniczną dla tego obiektu, to brak jest podstaw do wydania decyzji o rozbiórce obiektu, mimo iż na decyzji tej ciąży zarzut, że wydana została z rażącym naruszeniem prawa, a postępowanie o jej uchylenie nie zostało zakończone,
3. 3) naruszenie prawa materialnego, a to przepisu art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 i art. 5 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r., przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, poprzez:
4. • uznanie, że stanowisko organu, że postępowanie jako bezprzedmiotowe winno zostać umorzone, jest zasadne i znajduje oparcie w przepisach prawa,
5. • nieuwzględnienie faktu, że obiekt znajduje się na terenie, który nie jest przeznaczony pod tego rodzaju zabudowę oraz że obowiązuje w tej mierze Zarządzenie nr 62/10/71, z dnia 20 września 1971 r., Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Lesku ustalające strefę przybrzeżną dla zbiornika wodnego na rzece San w Solinie, w związku z czym użytkowanie obiektu w tej strefie może powodować niebezpieczeństwo dla ludzi i mienia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego i będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia zarzutów tej skargi.

Zarzuty skargi kasacyjnej nie mają usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. "Sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego lub przed Trybunałem Konstytucyjnym". Z powyższego przepisu wynika, że podstawową kwestią wymagającą rozważania w ramach wniosku o zawieszenie postępowania sądowego to istnienie bezpośredniej zależności pomiędzy prowadzonym postępowaniem a wynikiem innego, jeszcze nie zakończonego postępowania. Pośredni wpływ nie stanowi natomiast przesłanki zawieszenia postępowania na tej podstawie.

Przez zagadnienie wstępne (kwestię prejudycjalną) należy zatem rozumieć przeszkodę powstającą lub ujawniającą się w toku postępowania sądowego, której usunięcie jest istotne z punktu widzenia możliwości prawidłowej realizacji celu postępowania sądowoadministracyjnego i ma bezpośredni wpływ na jego wynik.

Dla sądu kwestią wstępną jest zatem wyłącznie takie zagadnienie, którego rozstrzygnięcie jest niezbędne do sformułowania wypowiedzi, czy zaskarżony akt jest zgodny z prawem (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2011 r. sygn. akt I GZ 461/10 oraz z dnia 18 kwietnia 2013 r. sygn. akt II OZ 286/13- orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (CBOSA) pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak podkreśla się również w orzecznictwie, przesłankę zawieszenia należy badać także pod kątem celowości, ekonomiki procesowej i sprawiedliwości. Celowość zawieszenia postępowania przez sąd administracyjny na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. powinna być analizowana z punktu widzenia wystąpienia w przyszłości przesłanek do wznowienia postępowania administracyjnego, zakończonego zaskarżoną decyzją lub innym aktem, jak i przesłanek do wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego na skutek rozstrzygnięcia wydanego w innym już toczącym się postępowaniu.

Kwestią priorytetową jest bowiem konieczność rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Celowość zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego nie może być zatem brana pod uwagę w oderwaniu od zasady szybkości postępowania. Zawieszenie postępowania w sytuacji, gdy brak jest ku temu wystarczających przesłanek, naruszałoby bowiem zasadę szybkości. Reasumując, Sąd podejmujący rozstrzygnięcie oparte o art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. powinien oceniać okoliczności w kontekście konieczności rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, co ma niebagatelne znaczenie w świetle konstytucyjnego nakazu rozpoznawania spraw bez zbędnej zwłoki (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP) oraz zasady szybkości postępowania sądowoadministracyjnego (art. 7 p.p.s.a.). Postępowanie to cechuje przede wszystkim wypełnianie funkcji kontrolnej w stosunku do aktów wydawanych przez administrację publiczną, co implikuje fakt, iż postępowanie sądowoadministracyjne nie jest kontynuacją postępowania zwykłego, a zadaniem sądu nie jest zastępowanie administracji w jej czynnościach.

Z tych powodów czynności dokonywane w postępowaniu sądowoadministracyjnym, co do zasady, ograniczają się do ocen stanu faktycznego i prawnego, który stanowił podstawę wydania decyzji przez organ administracji. Ocena z tego punktu widzenia nie dostarcza argumentów za tym, aby uznać niezbędność zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego w oczekiwaniu na wynik postępowania nadzwyczajnego związanego z ustaleniem ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, skoro organy opierały zaskarżoną decyzję na ustaleniach i decyzji o warunkach zabudowy, która była ostateczna i ważna w dacie wydawania zaskarżonej decyzji.

Należy bowiem odróżnić sytuację, gdy w postępowaniu zwyczajnym nie ma ostatecznego aktu administracyjnego, od istnienia, którego zależy rozstrzygniecie danej sprawy, od sytuacji, gdy istnieje taki ostateczny akt, lecz jest on podważany w postępowaniu nadzwyczajnym. Rozpoznanie wniosku wszczynającego postępowanie nadzwyczajne nie stanowi zagadnienia wstępnego a ewentualny pozytywny efekt tego wniosku może być podstawą do wznowienia postępowania. Por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2008 r., sygn. akt I FSK 299/07, LEX nr 471086.

Stwierdzić zatem należy, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie zachodzi bezpośredni związek pomiędzy postępowaniem sądowoadministracyjnym, a postępowaniem w sprawie unieważnienia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu a rozstrzygnięcie zagadnienia mowa w skardze kasacyjnej nie mas bezpośredniego wpływu na wynik postępowania sądowoadministracyjnego.

W tym stanie rzeczy zarzut naruszenia art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. nie ma usprawiedliwionej podstawy. Nie ma też takiej podstawy, jak wynika z jego zapisu, powiązany z ww. zarzut drugi opisany w skardze kasacyjne jako naruszenie prawa materialnego. Nie wiadomo jednak, który przepis prawa materialnego strona skarżąca kasacyjnie miała na myśli, skoro nie wymieniła go w petitum skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny będąc związany podstawami zarzutów skargi kasacyjnej nie ma zaś podstaw do tego, aby domyślać się o który przepis chodzi.

Dodatkowo wskazać tu należy, a dotyczy to również zarzutu trzeciego, że zgodnie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego stanowi podstawę kasacyjną, jeżeli nastąpiło przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię polega na mylnym rozumieniu treści określonej normy prawnej, natomiast uchybienie prawu materialnemu przez niewłaściwe zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumcji, co wyraża się w tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej albo że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie "podciągnięto" pod hipotezę określonej normy prawnej.

Zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego błędna wykładnia prawa materialnego może polegać na nieprawidłowym odczytaniu normy prawnej wyrażonej w przepisie, mylnym zrozumieniu jego treści lub znaczenia prawnego, bądź też na niezrozumieniu intencji ustawodawcy (por. wyrok NSA z dnia 13 września 2005 r., sygn. akt II OSK 16/05, LEX nr 192124, wyrok NSA z dnia 23 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 539/04, LEX nr 165771, czy wyrok NSA z dnia 2 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1026/04, LEX nr 171170). Skuteczność tak podniesionego zarzutu należy oceniać w oderwaniu od ustaleń faktycznych, a jedynie w odniesieniu do bezspornych okoliczności faktycznych sprawy i uzasadnienia.

Jeśli podstawę kasacji stanowi zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, to uzasadnieniem takiego zarzutu powinno być wyjaśnienie, dlaczego przepis przyjęty za podstawę prawną nie ma związku z ustalonym stanem faktycznym i jaki przepis sąd powinien zastosować, zob. wyrok NSA z dnia 14 października 2005 r., sygn. akt I FSK 107/05. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może zatem nastąpić przez postawienie zarzutu naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Ewentualnie może być ona skuteczna tylko w ramach podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Por. wyrok NSA z dnia 6 lipca 2004 r., sygn. akt FSK 192/04 (ONSAiWSA 2004, nr 3, poz. 68).

Jak z powyższego wynika, zarzut naruszenia prawa materialnego nie może być skutecznie uzasadniony próbą zwalczenia poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych, zob. np. wyrok NSA z dnia 22 października 2004 r., sygn. akt GSK 811/04 (ONSAiWSA 2005, nr 4, poz. 68). W skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 i art. 5 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. postawiono zarzucając błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Nie wynika jednak ze skargi kasacyjnej jaką konkretnie postać - w ocenie jej autora – miało przybrać naruszenie ww. przepisów, gdyż nie wykazano ani tego, że Sąd Wojewódzki mylnie rozumiał treść ww. normy prawnej, ani też tego, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w ww. normie prawnej. Podnoszenie zaś zarzutów błędnej oceny stanu faktycznego, a do tego w istocie sprowadza się próba wykazania wadliwego zastosowania ww. przepisów, jak wyżej powiedziano nie może być skuteczną podstawą zarzutu naruszenia prawa materialnego.

Z tych wszystkich względów uznając, iż skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.