Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 3 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 240/13

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 24 października 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 388/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, w sprawie ze skargi [...] Sp. z o. o. z siedzibą w W. na uchwałę Rady Miasta Wejherowa z dnia 20 marca 2012 r. nr VIk/XV/187/2012 w przedmiocie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stwierdził nieważność ww. uchwały Rady Miasta Wejherowa oraz zasądził od Rady Miasta Wejherowa na rzecz Spółki kwotę 780 zł tytułem zwrotu koszów postępowania.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

W dniu 20 marca 2012 r. Rada Miasta Wejherowa podjęła uchwałę nr VIk/XV/187/2012 w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu miasta Wejherowa w rejonie ul. Kwiatowej. Obszar objęty planem przeznaczono na teren węzła integracyjnego obsługującego podsystemy transportu zbiorowego - kolej oraz komunikację autobusową (KW/U), teren drogi publicznej (KDL), teren obsługi transportu drogowego - parking (KS).

Pismem z dnia 2 kwietnia 2012 r. Spółka wezwała Radę Miasta Wejherowa do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie w całości uchwały w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu miasta Wejherowa w rejonie ul. Kwiatowej, podnosząc że zarówno tryb uchwalenia jak i treść uchwalonego planu naruszają istotne naruszenie zasady sporządzania i uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i skutkują nieważnością planu zgodnie z art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.).

W odpowiedzi na wezwanie, uchwałą z dnia 24 kwietnia 2012 r. nr VIk/XVI/225/2012, w sprawie rozpatrzenia wezwania do usunięcia naruszenia uprawnienia w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, Rada Miasta Wejherowa stwierdziła, że przyjęta zmiana planu została sprawdzona zgodnie z art. 20 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez Wojewodę Pomorskiego pod względem zgodności z przepisami prawa, o czym poinformowano Prezydenta Miasta Wejherowa pismem z dnia 5 kwietnia 2012 r. Odpis tej uchwały został skarżącemu doręczony w dniu 2 maja 2012 r. Rada ustosunkowała się także do pozostałych zarzutów związanych z naruszeniem procedury uchwalania planu.

Pismem z dnia 1 czerwca 2012 r. [...] Sp. z o.o. wniosła skargę na ww. uchwałę Rady Miasta Wejherowa w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu miasta Wejherowa w rejonie ul. Kwiatowej. W skardze zarzucono naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego polegające na naruszeniu art. 1 ust. 2 pkt 7 i 9, art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 21, art. 64 ust. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji, poprzez nadużycie władztwa planistycznego polegającego na nieuzasadnionej i nieproporcjonalnej ingerencji w prawa skarżącego, jako użytkownika wieczystego nieruchomości objętej zaskarżonym planem miejscowym oraz naruszeniu art. 9 ust. 4 i art. 15 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez dokonanie ustaleń w planie miejscowym w sposób sprzeczny z ustaleniami "studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta W.", uchwalonego uchwałą nr IIIk/XXX/325/2001 Rady Miasta Wejherowa z dnia 26 czerwca 2001 r. Zarzucono również istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego polegające na naruszeniu art. 24 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uznanie za pozytywne uzgodnienie do projektu planu miejscowego Zarządu Powiatu Wejherowskiego z dnia [...] stycznia 2012 r., znak: [...], naruszeniu art. 20 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nierozpatrzenie przez Radę Miasta Wejherowa uwag do projektu planu miejscowego oraz naruszeniu art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niepodjęcie przez Radę Miasta Wejherowa stosownej uchwały w przedmiocie stwierdzenia sprzeczności planu miejscowego z ustaleniami studium. Zarzucając powyższe Spółka wniosła o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Wejherowa wniosła o jej oddalenie uznając zarzuty skargi za nieuzasadnione. Ustosunkowując się do zarzutów skargi Rada wyjaśniła, że podjęte prace planistyczne zostały wykonane w oparciu o "Koncepcję tunelu kołowo-pieszego pod trasą kolejową Gdynia – Szczecin wraz z rozwiązaniem węzła integracyjnego PKP w W. z prognozą ruchu ogólnomiejskiego", które to opracowanie zdefiniowało nową strukturę funkcjonalno – przestrzenną węzła integracyjnego klasy metropolitalnej [...]. Rozwiązania te w konsekwencji mają doprowadzić do eliminacji kolizyjnych przejazdów kolejowych w W. poprzez usprawnienie ruchu komunikacyjnego oraz stworzenie węzła integracyjnego obsługującego podsystemy transportu zbiorowego - kolej oraz komunikację autobusową. Rada Miasta Wejherowa nie zgodziła się z zarzutem naruszenia władztwa planistycznego przy uchwalaniu zmiany planu. Wskazała, że to działania skarżącego, który sprzedał 60% swojej nieruchomości z przeznaczeniem pod inwestycję w postaci obiektu usługowo – handlowego doprowadziły do ograniczenia obszaru prowadzenia działalności w zakresie obsługi komunikacyjnej mieszkańców miasta W. Rada Miasta Wejherowa uznała także za niezasadny zarzut braku zgodności przyjętej zmiany planu z postanowieniami studium.

W istocie przyjęta zmiana planu ma prowadzić do poprawy istniejącego obecnie układu komunikacyjnego w obrębie dworca PKS, który wraz z obiektami usługowymi pełni rolę węzła integracyjnego. Rada zaprzeczyła również uchybieniom w zakresie procedury uchwalania zmiany planu związanym z brakiem rozpatrzenia uwag do planu i stwierdzenia niezgodności ze studium.

W piśmie z dnia 3 października 2012 r. skarżąca Spółka podniosła, że budowa węzła "[...]" jest sprzeczna z zapisami studium, które przewiduje inne kierunki rozwoju sieci komunikacyjnych – powstanie trzech węzłów i bezkolizyjnych połączeń dwóch części W.: węzeł "[...]", węzeł "[...]" i węzeł "[...]". Rada Miasta opierając się na "Koncepcji tunelu kołowo - pieszego pod trasą kolejową Gdynia - Szczecin wraz z rozwiązaniem węzła integracyjnego PKP w W. z prognozą ruchu ogólnomiejskiego" pominęła ustalenia studium i zmieniła kierunki rozwoju sieci drogowej w W. Nadto Spółka wskazała, że jedyną przeszkodą utrzymania funkcji dworcowej na terenie objętym planem jest usytuowanie drogi 3.KDL.

Na rozprawie w dniu 10 października 2012 r. pełnomocnik Rady Miasta Wejherowa wskazał, że węzeł integracyjny w części opisowej studium przewidziany jest w jednostce T9, jednak w jednostce T8, w której znajduje się dworzec PKS również znajdują się zapisy dotyczące komunikacji. Zaś w formie załącznika do protokołu rozprawy Spółka złożyła analizę wpływu uchwały Rady Miasta Wejherowa Nr VIk/XV/187/2012 z dnia 20 marca 2012 r. na funkcjonowanie dworca autobusowego komunikacji regionalnej PKS, z której wynika, że zmiana przeznaczenia części terenu przewidziana w planie uniemożliwi dalsze funkcjonowanie dworca PKS.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że wniesiona skarga jest usprawiedliwiona.

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że skarżąca Spółka po uprzednim bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, złożyła w terminie skargę na przedmiotową uchwałę. Uznano również, iż skarżąca posiada interes prawny w zaskarżeniu ww. uchwały, a w konsekwencji przyjęto, iż uchwała z dnia 20 marca 2012 r. wpływa na zakres uprawnień skarżącej, a tym samym Spółka nabyła uprawnienie do kwestionowania zaskarżonej uchwały, bowiem stwierdzenie naruszenia interesu prawnego skarżącej otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi.

Dalej Sąd zauważył, że w pierwszej kolejności rozważenia wymaga zarzut braku zgodności uchwały Rady Miasta Wejherowa z dnia 20 marca 2012 r. nr VIk/XV/187/2012 z ustaleniami "studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta W.", uchwalonego uchwałą nr IIIk/XXX/325/2001 Rady Miasta Wejherowa z dnia 26 czerwca 2001 r. ze zmianami. W ocenie Sądu zarzut ten jest uzasadniony. Plan zagospodarowania dotyczy wprowadzenia funkcji drogi gminnej na nieruchomości skarżącej w jednostce planistycznej 3.KDL. Realizacja tej drogi nie ma charakteru samoistnego związanego z potrzebami komunikacyjnymi tej jednostki planistycznej i terenów sąsiednich, lecz jest elementem przebudowy układu komunikacyjnego miasta przez budowę nowego węzła komunikacyjnego objętego "Koncepcją tunelu kołowo-pieszego pod trasą kolejową Gdynia - Szczecin wraz z rozwiązaniem węzła integracyjnego PKP w W. z prognozą ruchu ogólnomiejskiego".

Rozwiązanie to, zwane węzłem "[...]" stanowi wybór bezkolizyjnego powiązania drogowego południowej części miasta z istniejącym i projektowanym układem ulicznym znajdującym się w północnej części W. Ma on połączyć komunikacyjnie obie części miasta tunelem pod torami trasy kolejowej Szczecin - Gdańsk oraz drogą krajową nr 6. Ustalenie planistyczne w tym zakresie nie stanowi zatem realizacji jednej z wielu ulic gminnych, lecz stanowi wprowadzenie części nowego rozwiązania drogowego dotyczącego ogólnego systemu transportowego miasta. Zapisy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta W. przewidują postanowienia odnośnie aktualnego i planowanego systemu transportowego miasta. Za cel strategiczny uznano usprawnienie powiązań transportowych pomiędzy dwiema częściami miasta podzielonego linią kolejową i drogą nr 6. W tym zakresie przewidziano budowę tzw. węzłów bezkolizyjnych (str. 112, 113).

W zapisach dotyczących założeń i celów rozwoju funkcji transportowej miasta w punkcie 5 "Przyszłe potrzeby transportowe miasta" wskazano, że decydujący wpływ na rozkład ruchu w sieci mają planowane węzły na drodze nr 6 i związane tym zamknięcia przejazdów kolejowych. W studium przewidziano 4 warianty rozwojowe:

1. 1. Drobne usprawnienie skrzyżowań i utwardzenia nawierzchni na obecnych ulicach gruntowych,
2. 2. Budowę węzłów "[...]" i "[...]" z jednoczesnym zamknięciem przejazdów kolejowych wzdłuż ulic [...],[...],[...] i [...],
3. 3. Budowę węzłów "[...]", "[...]" i "[...]", z jednoczesnym zamknięciem przejazdów kolejowych wzdłuż ulic [...],[...],[...] i [...],
4. 4. Budowę węzłów "[...]" i "[...]", z jednoczesnym zamknięciem przejazdów kolejowych wzdłuż ulic [...],[...],[...] i [...].

Nadto w studium wskazano, że z punktu widzenia kryteriów ekonomicznych, technicznych i funkcjonowania układu, najkorzystniejszy jest wariant oznaczony jako 2 (str. 114 studium). W studium nie przewidziano budowy połączenia komunikacyjnego dwóch części miasta w miejscu planowanego węzła komunikacyjnego "[...]" objętego "Koncepcją tunelu kołowo-pieszego pod trasą kolejową Gdynia - Szczecin wraz z rozwiązaniem węzła integracyjnego PKP w W. z prognozą ruchu ogólnomiejskiego". Rozwiązanie to stanowi wybór bezkolizyjnego powiązania drogowego południowej części miasta z istniejącym i projektowanym układem ulicznym znajdującym się w północnej części W. w okolicy ulic [...],[...] i [...]. Przewidziane w studium węzły komunikacyjne usytuowane są zatem w biegu zupełnie innych połączeń komunikacyjnych miasta. Studium nie tylko nie przewiduje realizacji węzła integracyjnego w rejonie przejazdu kolejowego na ul. [...], lecz przeciwnie, z jego postanowień wynika projekt likwidacji połączenia obu części północnej i południowej miasta w tym rejonie – przez zamknięcie przejazdu kolejowego wzdłuż ulicy [...].

Rozwiązanie przewidziane w "Koncepcją tunelu kołowo-pieszego pod trasą kolejową Gdynia - Szczecin wraz z rozwiązaniem węzła integracyjnego PKP w W. z prognozą ruchu ogólnomiejskiego", jest zatem sprzeczne z zapisami studium. Wprowadzona planem miejscowym droga gminna jest immanentnym elementem "Koncepcją tunelu kołowo-pieszego pod trasą kolejową Gdynia - Szczecin wraz z rozwiązaniem węzła integracyjnego PKP w W. z prognozą ruchu ogólnomiejskiego". Ponieważ konieczność jej realizacji jest bezpośrednio uzasadniana koniecznością wykonania tego połączenia komunikacyjnego miasta, którego element stanowi planowana droga, zatem jej realizacja winna być oceniana z punktu widzenia zgodności tej koncepcji z zapisami studium. Nie ma zatem racji, zdaniem Sądu, organ planistyczny wskazując, że planowana droga nie musiała być przewidziana w studium, które nie określa szczegółowych rozwiązań drogowych.

Taka ocena byłaby uzasadniona, gdyby realizacja drogi wynikała z innych niż budowa tunelu kołowo-pieszego potrzeb komunikacyjnych tej części miasta. Organ uzasadniając treść uchwały, poza budową planowanego tunelu, nie wskazywał żadnych okoliczności przemawiających za celowością budowy planowanej drogi.

Zdaniem Sądu nie uznano także za uzasadnione stanowisko Rady Miasta Wejherowa, że zapisy studium przewidują istnienie węzła integracyjnego na terenie dworca PKP i PKS, co świadczy o zgodności planu za studium. Istnienie w tym miejscu węzła komunikacyjnego skupiającego komunikację kolejową i autobusową nie budzi wątpliwości. Natomiast przedstawiona "Koncepcja tunelu kołowo-pieszego pod trasą kolejową Gdynia-Szczecin..." nie dotyczy istnienia tego węzła komunikacyjnego, który zgodnie ze studium nie miał pełnić funkcji bezkolizyjnego połączenia dwóch części miasta, lecz węzła "[...]" o innej funkcji komunikacyjnej łączącej komunikacyjnie obie części miasta.

W ocenie Sądu naruszenie ustaleń studium uzasadnia stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. Uchwalenie planu naruszającego ustalenia studium stanowi bowiem naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, skutkujące nieważnością uchwały. O ile naruszenie trybu sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego może stanowić podstawę nieważności uchwały tylko wówczas, gdy jest istotne, to przy naruszeniu zasad ich sporządzania, każde naruszenie wywołuje skutek nieważności uchwały.

Dalej Sąd wskazał, że postanowienia planu muszą być spójne z założeniami studium. Nie mogą one zatem pozostawać z postanowieniami studium w sprzeczności. Studium jest aktem kierunkowym wskazującym na kierunki zagospodarowania przestrzennego o znacznym stopniu ogólności i nie wszystkie postanowienia planu muszą wykazywać zgodność z jego ustaleniami. Plan z istoty swej jest bowiem aktem znacznie bardziej szczegółowym. Niemniej jednak w sytuacji, gdy określone kwestie są w studium wyraźnie uregulowane, w sposób niebudzący żadnych wątpliwości interpretacyjnych, treść planu zagospodarowania przestrzennego musi, dla zapewnienia spójności ze studium, uwzględniać te zapisy. W szczególności sytuacja taka zachodzi w niniejszej sprawie, gdzie uregulowaniu w studium podlegała zasadnicza kwestia kierunków rozwoju układu komunikacyjnego miasta, a treść planu zagospodarowania przestrzennego wprowadza odmienne rozwiązania nie tylko nie przewidziane w studium, lecz sprzeczne z zapisami studium.

Fakt, iż plan nie dotyczy całego zamierzenia dotyczącego budowy tunelu kołowo-pieszego pod trasą kolejową Gdynia - Szczecin, a jedynie części tego zamierzenia, nie zmienia, jak wyżej wskazano, oceny w tym zakresie.

W ocenie Sądu zarzut uchwalenia planu bez powzięcia uprzednio odrębnej uchwały o stwierdzeniu zgodności ze studium nie uzasadnia stwierdzenia nieważności uchwały planistycznej. W treści tej uchwały w § 1 stwierdzono, że ustalenia studium nie zostały naruszone, zaś w orzecznictwie sądowoadministracyjnym opowiedziano się za dopuszczalnością stwierdzenia zgodności projektu planu za studium w uchwale planistycznej, bez uprzedniego podejmowania odrębnej uchwały w sprawie zgodności ze studium.

W ocenie Sądu zarzut naruszenia art. 24 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przez uchwalenie planu, mimo braku uzgodnienia do projektu planu Zarządu Powiatu Wejherowskiego jest uzasadniony. Z art. 17 ust. 6 lit. b tej ustawy wynika, że projekt planu uzgadnia się z wojewodą, zarządem województwa, zarządem powiatu w zakresie odpowiednich zadań rządowych i samorządowych. Stanowiące uzgodnienie pismo Zarządu Powiatu z dnia [...] stycznia 2012 r., aczkolwiek nie zawiera formy orzeczenia tego organu, spełnia wszystkie wymogi postanowienia, zawiera bowiem wskazanie organu wydającego postanowienie, rozstrzygnięcie o negatywnym uzgodnieniu oraz podpis uprawnionej osoby. Organ nie uzgodnił projektu planu, kwestionując możliwość zmniejszenia nieruchomości zajętej pod dworzec PKS. Postanowienia organów uzgadniających mają, co do zasady, charakter wiążący dla organu planistycznego.

Rada Miasta Wejherowa powołała się na treść art. 24 ust. 2 ustawy, zgodnie z którym wójt, burmistrz albo prezydent miasta może uznać za uzgodniony projekt studium albo projekt planu miejscowego w przypadku, w którym organy, o których mowa w ust. 1, nie określą warunków, na jakich uzgodnienie może nastąpić. Rozważenia wymagało, czy w niniejszej sprawie organ mógł na podstawie tego przepisu uznać uzgodnienie za dokonane. W ocenie Sądu rozwiązanie przewidziane przez ustawodawcę w art. 24 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym miało na celu spowodowanie by negatywne i nieuzasadnione stanowisko organów uzgadniających, nie prowadziło do wstrzymania dalszego biegu procedury planistycznej.

Natomiast w sytuacji, w której organ uzgadniający uzna, że realizacja danej funkcji na określonym terenie w ogóle jest wykluczona, wskazywanie warunków uzgodnienia w takim przypadku byłoby równoznaczne z odstąpieniem od wprowadzenia zamierzonej funkcji, na co wskazał organ uzgadniający w niniejszej sprawie. Organ szczegółowo uzasadnił swoje stanowisko o konieczności rezygnacji z uchwalenia planu zmniejszającego teren zajęty pod dworzec PKS i przeznaczającego go pod drogę. Zatem uznanie uzgodnienia za dokonane w trybie art. 24 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie było uzasadnione. Organ planistyczny nie podzielając stanowiska organu uzgadniającego był upoważniony do jego zaskarżenia zażaleniem i ocena prawidłowości zajętego przez organ uzgadniający stanowiska winna zostać dokonana w tym trybie.

Zarzuty dotyczące naruszenia przysługującego skarżącej prawa użytkowania wieczystego nieruchomości Sąd uznał za uzasadnione w zakresie dotyczącym braku właściwego rozważenia przez organ planistyczny konieczności takiej ingerencji w prawo skarżącej i skutków tego naruszenia. W ocenie Sądu przy podjęciu zaskarżonej uchwały doszło do nadużycia władztwa planistycznego przez ograniczenie przysługującego skarżącemu prawa do nieruchomości bez szczegółowego rozważenia skutków przyjętego rozwiązania planistycznego. Podnoszona przez skarżącego kwestia ingerencji w prawo użytkowania wieczystego nieruchomości winna być prawidłowo przeanalizowana. Organ nie rozważył czy realizacja planowanej funkcji drogowej, nie wykluczy, bądź w sposób niezasadny znacznie nie ograniczy, możliwości realizacji przewidzianej w planie funkcji dworca PKS. W niniejszej sprawie prowadzi ona, z uwagi na realizację na nieruchomości celu publicznego, do wywłaszczenia części nieruchomości.

Co do zasady, możliwe jest wprowadzenie w planie zagospodarowania przestrzennego na części nieruchomości funkcji ograniczającej możliwość korzystania z pozostałej części nieruchomości. Stosowne instrumenty rekompensujące szkodę właściciela nieruchomości przewiduje w tym zakresie art. 36 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wskazano, że skarżący wykonuje na objętej planem nieruchomości działalność gospodarczą. Możliwość kontynuowania tej działalności na analizowanym obszarze ma dla skarżącej zasadnicze znaczenie związane z realizacją celu, dla którego Spółka została powołana. Jak słusznie podkreśla skarżąca, prowadzona przez nią działalność dotyczy komunikacji publicznej, a dworzec PKS jest obiektem transportu publicznego, podobnie jak planowana droga. Realizowana na nieruchomości skarżącego funkcja ma charakter celu publicznego w rozumieniu art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Możliwość realizacji tej funkcji ma istotne znaczenie zarówno dla skarżącej jak i dla lokalnej społeczności. Zastrzeżenia skarżącej odnośnie braku możliwości realizacji funkcji dworca PKS na zmniejszonej postanowieniami planu nieruchomości winny być zatem przez organ szczegółowo rozważone. Organ wprowadzając w planie przeznaczenie części terenu pod drogę gminną, uznał za właściwe pozostawienie funkcji dworca na dotychczasowym terenie. Organ ten ustalając takie rozwiązanie planistyczne winien mieć przekonanie, że teren ten jest wystarczający dla realizacji tej funkcji publicznej. Skarżąca wskazywała na brak możliwości prawidłowego zagospodarowania pozostałego terenu na dworzec PKS. Organ winien zatem wnikliwie rozważyć, czy zmniejszenie nieruchomości jaką dysponuje skarżący do rozmiaru wskazanego w planie wystarczy na realizację tej funkcji. Przesądzenie tej kwestii ma istotne znaczenie w sprawie i wymagało, w ocenie Sądu, wiadomości specjalnych.

Sąd nie posiada możliwości oceny tej kwestii technicznej w toku prowadzonego postępowania sądowoadministracyjnego. Jeżeli teren ten jest zbyt mały dla prawidłowego funkcjonowania dworca PKS, organ winien bądź zrezygnować z koncepcji przeprowadzenia drogi w sposób wskazany w planie, bądź wprowadzić inną funkcję planistyczną na pozostałym terenie, o ile z uwagi na konieczność realizacji drogi uzna to za rozwiązanie właściwe, z punktu widzenia zagospodarowania przestrzennego miasta. Skarżący w toku procedury planistycznej wskazywał na inny możliwy sposób realizacji planowanego połączenia komunikacyjnego z wykorzystaniem terenu zajętego pod tor kolejowy. Organ nie rozważył tej propozycji i nie ustosunkował się do wniosku Spółki. Organ winien ustalić czy taka alternatywna realizacja przebiegu drogi jest możliwa. Jeżeli tak, organ winien rozważyć stopień naruszenia interesów właścicieli lub użytkowników wieczystych obu nieruchomości.

Jeżeli realizacja innego przebiegu drogi byłaby pod względem technicznym równie możliwa i uzasadniona, a z porównania stopnia naruszenia prawa do nieruchomości obu podmiotów wynikałoby, że jej realizacja nie doprowadzi do istotnego uszczuplenia interesów właściciela sąsiedniej nieruchomości, doprowadzi natomiast do istotnego naruszenia uprawnień skarżącego, a organ wybierze rozwiązanie bez rozważenia tych interesów, to takie naruszenie prawa własności, czy też prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, należy uznać za nieadekwatne i naruszające granice władztwa planistycznego.

Odnośnie zarzutów dotyczących kwestii proceduralnych związanych w rozpatrzeniem uwag do projektu planu, Sąd zauważył, że art. 20 ust. 1 ustawy stanowi w tym zakresie, iż plan miejscowy uchwala rada gminy, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu. Mając na uwadze rozbieżności orzecznictwa w tym zakresie Sąd, co do zasady, opowiedział się za słusznością drugiego z tych stanowisk, jako w prawidłowy sposób zabezpieczającego interesy właścicieli nieruchomości objętych planem. W niniejszej sprawie organ w toku procedury planistycznej nie podjął uchwał rozstrzygających indywidualnie wniesione uwagi, rozpatrując uwagi jednocześnie z uchwaleniem planu.

Nadto Prezydent, wbrew treści art. 17 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przesyłając radzie gminy projekt planu miejscowego przedstawił go bez listy zgłoszonych uwag, wskazując, że do projektu planu nie wpłynęły żadne uwagi. Celem unormowania przewidzianego w art. 17 pkt 14 ustawy, zgodnie z którym prezydent przedstawia radzie gminy projekt planu miejscowego wraz z listą nieuwzględnionych uwag, o których mowa w pkt 11, jest umożliwienie radzie zapoznania się z wniesionymi uwagami i uzasadnieniem organu w sprawie ich nieuwzględnienia. W niniejszej sprawie listę nieuwzględnionych uwag przedstawiono radnym dopiero na sesji, w trakcie której głosowano nad uchwałą. Radni nie mieli w trakcie sesji możliwości zapoznania się z treścią wniesionych uwag i uzasadnieniem ich nieuwzględnienia przez prezydenta. Stanowiło to niewątpliwie naruszenie procedury planistycznej, w zakresie istotnym z punktu widzenia interesów właścicieli (użytkowników wieczystych) nieruchomości objętej planem.

Uwzględniając całokształt okoliczności sprawy, takie naruszenie trybu sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy, zdaniem Sądu, ocenić jako istotne z punktu widzenia unormowania art. 28 ust. 1 ustawy.

Nadto Sąd podniósł, że zarzut uchwalenia planu bez załącznika graficznego nie znalazł potwierdzenia w okolicznościach sprawy. Z protokołu obrad XV zwyczajnej sesji Rady Miasta Wejherowa wynika, że projekt planu został uzupełniony o rozstrzygnięcie listy nieuwzględnionych uwag i w tej wersji uchwalony.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiodła Gmina Miasto Wejherowo zaskarżając go w całości i zarzucając mu:

1/ naruszenie prawa materialnego:

1. - art. 3 ust. 1 w zw. z art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nieusprawiedliwioną naruszeniem zasad lub trybu sporządzania planu ingerencję we władztwo planistyczne gminy,
2. - art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez pominięcie, że Rada Miasta Wejherowa, jako twórca polityki przestrzennej dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny zgodności projektu zmiany planu miejscowego oraz poprzez przyjęcie, iż konieczne jest przed uchwaleniem planu podjęcie uchwał w sprawie rozpatrzenia uwag zgłoszonych do planu;
3. - art. 24 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego nieprawidłową interpretację i przyjęcie, iż uzgodnienie Zarządu Powiatu Wejherowskiego dla wywołania negatywnych skutków prawnych w postaci odmowy uzgodnienia nie musiało mieć formy postanowienia oraz nie musiało zawierać warunków, na podstawie których uzgodnienie może nastąpić;

2/ naruszenia przepisów postępowania, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 104, 106 § 5 i 133 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez uwzględnienie przy orzekaniu dowodu w postaci "analizy wpływu uchwały Rady Miasta Wejherowa Nr VIk/XV/l 87/2012 z dnia 20 marca 2012 r. na funkcjonowanie dworca autobusowego komunikacji regionalnej PKS" sporządzonej przez mgr inż. J.L., złożonego przez skarżącego przy piśmie z dnia 16 października 2012 r., będącego załącznikiem do protokołu rozprawy z dnia 10 października 2012 r.

Wskazując na powyższe Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu zaznaczono, że w zaskarżonym planie nie wyeliminowano funkcji dworca, a jedynie zmniejszono powierzchnię nieruchomości Spółki do zagospodarowania na funkcję dworca o 413 m² - cała nieruchomość ma 2.261 m². Zdaniem Gminy przeznaczenie fragmentu dużej nieruchomości na cel publiczny jakim jest droga, leży w zakresie władztwa planistycznego Gminy, a zwykłe doświadczenie życiowe pozwala ocenić możliwość zagospodarowania [...]. W przypadku planu analizy takiej dokonują uprawnieni urbaniści, a przepisy prawa nie wymagają szczegółowych analiz o których wspomina Sąd.

Nadto wskazano, że złożona przy piśmie z dnia 16 października 2012 r. "Analiza wpływu uchwały Rady Miasta Wejherowa Nr VIk/XV/187/2012 z dnia 20 marca 2012 r. na funkcjonowanie dworca autobusowego komunikacji regionalnej PKS" nie powinna zostać dowodem w sprawie. Gmina nie miała możliwości zapoznania się z tym dokumentem i ustosunkowania się do jego treści.

Zdaniem Gminy nietrafny jest również zarzut dotyczący niezgodności uchwalonej zmiany planu ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta W. W przedmiotowej sprawie Rada Miasta dokonała wymaganej analizy treści obu dokumentów oraz "jej autointerpretacji", przy czym nie wprowadziła w planie zagospodarowania przestrzennego odmiennego niż w tekście studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego zapisu w zakresie funkcji przedmiotowego terenu. Zaś dokonana przez Sąd interpretacja studium jest całkowicie nietrafna. Wymienione w studium przedsięwzięcia inwestycyjne zakładają budowę całkowicie nowych węzłów drogowych, lecz nie jest to działania jedyne, gdyż w studium postuluje się prowadzenie różnorodnych działań modernizujących układ komunikacyjny, organizację i funkcjonowanie transportu zbiorowego. W związku z czym podjęte planowanie jest zgodne z zasadą ulepszania stanu i sieci publicznych dróg gminnych, dojazdowych, umożliwiających polepszenie funkcjonalności układu komunikacyjnego i co za tym idzie, lepszego organizowania publicznego transportu zbiorowego.

Nadto Gmina wskazała, że po obu stronach torów kolejowych istnieją węzły drogowe, w odróżnieniu od węzłów które mają powstać dopiero w przyszłości, przy czym [...] zabezpiecza wszystkie relacje komunikacyjne, także dla dużych pojazdów. Wykorzystanie zgodnie ze studium istniejącej ulicy w celu adaptacji istniejącego rozwiązania komunikacyjnego łączącego północną i południową część miasta W. w obrębie planowanego węzła integracyjnego rangi metropolitarnej W., w celu polepszenia obsługi komunikacyjnej tego węzła, planowanego po obu stronach torów kolejowych, jest formą wprowadzenia ustaleń studium do sporządzonego planu i stanowi realizację idei tego węzła komunikacyjnego.

Zdaniem Gminy całkowicie nieprawidłowa jest ocena pisma Zarządu Powiatu z dnia [...] stycznia 2012 r. będącego odpowiedzią na wystąpienie Prezydenta Miasta Wejherowa o dokonanie uzgodnienia projektu planu, zgodnie z treścią art. 24 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Pismo to, wbrew twierdzeniom Sądu, nie zawierało elementów umożliwiających potraktowanie go jako formalnej odpowiedzi na wystąpienie o uzgodnienie. Uzgodnienie winno mieć formę postanowienia. Ponadto brak określenia warunków na których uzgodnienie może nastąpić upoważniało Prezydenta Miasta do uznania projektu za uzgodniony. Formułując swoje zastrzeżenia Zarząd Powiatu mógł wskazać jakie rozwiązania uważa za funkcjonalne.

Prezydent Miasta Wejherowa stoi na stanowisku, że dopuszczalne jest, w świetle przepisu art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jednoczesne rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag do planu i uchwalenie planu. Prezydent Miasta, zgodnie z treścią art. 17 pkt 14 powyższej ustawy, przesłał Radzie Miasta projekt planu miejscowego, przedstawiając go bez listy zgłoszonych uwag, zgodnie ze stanem rzeczy na dzień przesłania projektu. Następnie uwagi, po ich otrzymaniu przez Prezydenta, zostały przekazane Radzie. Radni, przed podjęciem uchwał, w drugiej dyskusji (potwierdzonej w protokole z posiedzenia Rady) uzyskali pełną informację i wszechstronnie przeanalizowali uwagi, co wyczerpało ustawowe wymagania w zakresie przedłożenia i rozpatrzenia uwag do planu.

Na rozprawie w dniu 3 lipca 2014 r. [...] Sp. z o.o. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej jako nieposiadającej usprawiedliwionych podstaw oraz zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a., tym samym sprawa ta mogła być rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny wyłącznie w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Natomiast skarga kasacyjna analizowana pod tym kątem, w okolicznościach przedmiotowej sprawy, nie zasługiwała na uwzględnienie.

Przystępując do wyjaśnienia przesłanek takiego stanowiska zauważyć należy, iż skarga kasacyjna w tej sprawie zawiera zarzuty naruszenia prawa materialnego i procesowego, przy czym zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego nie zostały właściwie skonstruowane.

Przypomnieć bowiem trzeba, że zarzut naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.) może polegać na jego błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu, gdy tymczasem w skardze kasacyjnej nie wskazano formy naruszenia przywołanych przepisów prawa materialnego, co niewątpliwie utrudnia rozpoznanie takiej skargi kasacyjnej. Pomimo tego przedmiotowa skarga kasacyjna podlegała rozpoznaniu w takim kształcie w jakim została przedstawiona Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu.

Eliminując z obrotu prawnego zaskarżoną uchwałę Sąd pierwszej instancji uznał, że naruszono zarówno zasady jak i w sposób istotny tryb sporządzania planu, co w pełni uzasadniało zastosowanie konstrukcji prawnej z art. 147 § 1 P.p.s.a. i stwierdzenie nieważności w całości zaskarżonej uchwały Rady Miasta Wejherowa z dnia 20 marca 2012 r. nr VIk/XV/187/2012 w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu miasta Wejherowa w rejonie ul. Kwiatowej.

Podstawą takiego stanowiska Sądu pierwszej instancji było przede wszystkim powołanie się na naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego poprzez występującą sprzeczność ocenianego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z ustaleniami "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta W.", uchwalonego uchwałą nr IIIk/XXX/325/2001 Rady Miasta Wejherowa z dnia 26 czerwca 2001 r. ze zmianami oraz nadużycie władztwa planistycznego przez Gminę przejawiające się ograniczeniem skarżącej Spółce przysługującego prawa do nieruchomości bez szczegółowego rozważania skutków przyjętego rozwiązania.

Ponadto, jako istotne naruszenie trybu uchwalania miejscowego planu uznano zarówno brak uzgodnienia projektu planu z Zarządem Powiatu Wejherowskiego, co wiązało się w niniejszej sprawie z podjęciem rozstrzygnięcia negatywnego przez ww. organ wykluczającego proponowane planem rozwiązanie zmniejszenia terenu zajętego pod dworzec PKS i przeznaczenia go pod drogę, jak i naruszenie kwestii proceduralnych związanych z rozpatrzeniem uwag do projektu planu, a to przegłosowania listy wniesionych uwag łącznie z uchwałą w sprawie miejscowego planu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko Sądu pierwszej instancji w pełni odpowiada prawu.

Nie jest trafny zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 3 ust. 1 w zw. z art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nieusprawiedliwioną naruszeniem zasad lub trybu sporządzania planu ingerencję we władztwo planistyczne gminy.

Przede wszystkim zaznaczyć należy, stosownie do treści art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej należy do zadań własnych gminy. W myśl zaś art. 4 ust. 1 cytowanej ustawy ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Uprawnienia planistycznego gminy, zwanego w doktrynie "władztwem planistycznym czy też "samodzielnością planistyczną gminy" nie należy rozumieć jako pełnej swobody w określaniu przeznaczenia i zasad zagospodarowania poszczególnych obszarów. Uprawnienie gminy do ustalania przeznaczenia terenu i sposobu jego zagospodarowania nie może być nadużywane i niezależnie od legalności jest oceniane pod kątem ewentualnego nadużywania uprawnień. Prawnie wadliwymi ustaleniami planu będą zatem nie tylko te, które naruszają przepisy prawa, ale także te, które będą wynikiem nadużycia przysługujących gminie uprawnień.

Nie ulega wątpliwości, że prawo własności korzysta z najdalej idących gwarancji ochrony wynikających z ustaw oraz z Konstytucji. Jak wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie nie jest to jednakże prawo nieograniczone i absolutne. Regulacjom przewidującym ochronę prawa własności towarzyszą jednocześnie normy dopuszczające ingerencję w to prawo. Wskazać tu należy przede wszystkim na przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, stanowiący, że własność i inne prawa majątkowe podlegają równej ochronie prawnej, obok których znajdują się jednocześnie regulacje dopuszczające ograniczoną ingerencję we własność (art. 21 ust. 2 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP) – w granicach określonych ustawowo i w zakresie nienaruszającym istoty własności, w tym przy wywłaszczeniu – jedynie na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Trzeba również zwrócić uwagę na przepisy ustawowe przewidujące ochronę prawa własności, zwłaszcza na przepis art. 140 Kodeksu cywilnego, który stanowi, że uprawnienia właścicielskie (posiadanie, korzystanie z rzeczy i rozporządzanie nią) mogą być wykonywane w granicach określonych przez ustawę i zasady współżycia społecznego – a zatem nie w sposób absolutny.

Zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla bezpieczeństwa lub porządku publicznego bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Ingerencja w sferę prawa do nieruchomości (własności, użytkowania wieczystego) musi zatem pozostawać w racjonalnej, odpowiedniej proporcji do wskazanych celów (por. wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 1708/09, [w:] CBOSA).

Skoro miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalany jest na podstawie delegacji ustawowej, to ograniczenia w prawie własności wprowadzane tym planem są prawnie dopuszczalne. Ustalenia planu mogą ograniczać własność i takie regulacje nie stanową naruszenia prawa, o ile dzieje się to z poszanowaniem prawa, w tym chronionych wartości konstytucyjnych – również przywołanej wcześniej zasady proporcjonalności.

Wymóg proporcjonalności, zwany także zakazem nadmiernej ingerencji, oznacza konieczność zachowania proporcji pomiędzy ograniczeniem danego konstytucyjnego prawa lub wolności (czyli nałożonymi na jednostkę obciążeniami), a zamierzonym celem (pozytywnym efektem) danej regulacji prawnej. Wymóg proporcjonalności oznacza konieczność wyważania dwóch dóbr (wartości), których pełna realizacja jest niemożliwa (por. J. Zakolska, Zasada proporcjonalności w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 27-28).

Brzmienie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jednoznacznie wskazuje, że "interes publiczny" nie uzyskał prymatu pierwszeństwa w odniesieniu do interesu jednostki. Rozwiązania prawne przyjęte w ustawie opierają się na zasadzie równowagi interesu ogólnopaństwowego, interesu gminy i interesu jednostki. Oznacza to obowiązek rozważnego wyważenia praw indywidualnych (interesów obywateli) i interesu publicznego, co ma szczególne znaczenie w przypadku kolizji tych interesów.

Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że w rozpoznawanej sprawie ingerencja w sferę prawa do nieruchomości (własności, użytkowania wieczystego) skarżącej Spółki nie pozostawała w racjonalnej, odpowiedniej proporcji do wskazanych celów ujętych w miejscowym planie, przede wszystkim nie wykazano tego w sposób czytelny i jasny. Dlatego też z takim nadużyciem władztwa planistycznego mamy do czynienia w tej sprawie w odniesieniu do terenu nieruchomości [...] Sp. z o.o. gdzie znajduje się obecnie dworzec PKS, a którego część przeznaczona została w uchwalonej zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu miasta Wejherowa w rejonie ul. Kwiatowej pod drogę publiczną – ulicę lokalną. Z analizy akt sprawy wynika, iż przeznaczenie w projekcie pod drogę terenu wykorzystywanego obecnie jako dworzec PKS spowoduje konieczność likwidacji istniejącego dworca - porównaj treści postanowienia Zarządu Powiatu Wejherowskiego z dnia [...] stycznia 2012 r.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przekroczenie przysługującego gminie władztwa planistycznego poprzez niezgodne z zasadą równości i zasadą proporcjonalności ograniczenie prawa własności nieruchomości stanowi naruszenie zasad sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Natomiast w trybie art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, sąd administracyjny kontroluje zaskarżony akt pod względem zgodności z prawem w zakresie, czy zaskarżony plan miejscowy nie został uchwalony: z naruszeniem zasad sporządzania planu, istotnym naruszeniem trybu sporządzania planu lub naruszeniem właściwości organów w tym zakresie. Albowiem naruszenie zasad sporządzania planu, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także właściwości organów w tym zakresie powoduje zawsze nieważność uchwały rady gminy w całości albo części.

Przepis ten ma na celu zagwarantowanie ochrony praw podmiotowych, które mogą zostać naruszone w wyniku sporządzania (zmiany) w szczególności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Niewątpliwie uchwalony plan miejscowy nie może być sprzeczny ze studium uwarunkowań i kierunków rozwoju. Zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały.

Stosownie do treści art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zgodność planu ze studium nie może oznaczać wyłącznie dowolnego nawiązania do rozwiązań ze studium. Przepis ten bowiem stanowi o związaniu lokalnego prawodawcy ustaleniami studium przy sporządzaniu i uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podobnie odnoszący się do wcześniejszego etapu procedury planistycznej przepis art. 15 ust. 1 omawianej ustawy stanowi, że wójt, burmistrz, prezydent sporządza projekt planu zgodnie z zapisami studium, w którym organ dokonuje podstawowych ustaleń w zakresie kształtowania polityki przestrzennej. I pomimo tego, że studium nie jest aktem prawa miejscowego (art. 9 ust. 5 omawianej ustawy), to będąc aktem planistycznym określa politykę przestrzenną gminy i bezwzględnie wiąże organy gminy przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Związanie ustaleniami studium przy sporządzaniu planu miejscowego polega zatem na kształtowaniu postanowień planu określonych w art. 4 ust. 1, art. 14 ust. 1 i w art. 15 ust. 2 i 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w sposób uwzględniający i wręcz wynikający z określonych w studium ustaleń kierunków zagospodarowania przestrzennego. Studium jest niewątpliwie prawnie określonym instrumentem kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na terenie gminy, służącej ustalaniu lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego. Studium wiąże co do ogólnych wytycznych jeżeli założenia polityki przestrzennej gminy są w takim stopniu oznaczone, natomiast gdy stopień szczegółowości jest większy to wówczas konieczna jest zgodność w takim kształcie tego aktu planistycznego z uchwalanym planem miejscowym.

Jak wynika z utrwalonych poglądów w orzecznictwie Naczelnego Sądu administracyjnego zgodność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie może być rozumiana ogólnie. Nie kwestionując kompetencji jednostki samorządu terytorialnego do kształtowania ładu przestrzennego i prowadzenia polityki przestrzennej na swoim terenie, trzeba wskazać, iż wyrażana w planie zagospodarowania przestrzennego swoboda kształtowania ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju mieścić się musi w granicach zakreślonych przez ustawy i pozostawać w zgodności z uwarunkowaniami zakreślonymi w obowiązującym studium – porównaj wyrok NSA z dnia 12 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2460/12, publikowany LEX nr 1351346.

Sąd pierwszej instancji zgodnie z wyżej wskazanymi wymogami ocenił prawidłowość podjętej uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z rozwiązaniami przyjętymi w "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta W.", uchwalonego uchwałą nr IIIk/XXX/325/2001 Rady Miasta Wejherowa z dnia 26 czerwca 2001 r., ze zmianami i jak już wyżej podkreślono trafnie uznał, że w tym zakresie doszło do naruszenia prawa, albowiem występuje tu oczywista sprzeczność co świadczy o tym, iż doszło przy uchwalaniu przedmiotowego miejscowego planu do złamania zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowani przestrzennego.

Jak trafnie przyjął to Sąd pierwszej instancji przedmiotowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dotyczy wprowadzenia funkcji drogi gminnej na nieruchomości skarżącej Spółki w jednostce planistycznej 3.KDL. Realizacja tej drogi nie ma charakteru samoistnego związanego z potrzebami komunikacyjnymi tej jednostki planistycznej i terenów sąsiednich, lecz jest elementem przebudowy układu komunikacyjnego miasta przez budowę nowego węzła komunikacyjnego objętego "Koncepcją tunelu kołowo-pieszego pod trasą kolejową Gdańsk - Szczecin wraz z rozwiązaniem węzła integracyjnego PKP w W. z prognozą ruchu ogólnomiejskiego". Rozwiązanie to, zwane węzłem "[...]" stanowi wybór bezkolizyjnego powiązania drogowego południowej części miasta z istniejącym i projektowanym układem ulicznym znajdującym się w północnej części W. Ma on połączyć komunikacyjnie obie części miasta tunelem pod torami trasy kolejowej Szczecin - Gdańsk oraz drogą krajową nr 6. Niewątpliwie zasadnie Sąd pierwszej instancji podkreślił, że ustalenie planistyczne w tym zakresie nie stanowią zatem realizacji jednej z wielu ulic gminnych, lecz stanowią wprowadzenie części nowego rozwiązania drogowego dotyczącego ogólnego systemu transportowego miasta.

Takie prawidłowe ustalenie celu planowanej zmiany poddane zostało następnie analizie treści uregulowań obowiązującego na terenie W. studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta W. Uregulowania te zaś przewidują postanowienia odnośnie aktualnego i planowanego systemu transportowego miasta. Za cel strategiczny uznano usprawnienie powiązań transportowych pomiędzy dwiema częściami miasta podzielonego linią kolejową i drogą nr 6, w tym zakresie przewidziano budowę tzw. węzłów bezkolizyjnych (str. 112, 113 studium) W zapisach dotyczących założeń i celów rozwoju funkcji transportowej miasta w punkcie 5 "Przyszłe potrzeby transportowe miasta" wskazano, że decydujący wpływ na rozkład ruchu w sieci mają planowane węzły na drodze nr 6 i związane tym zamknięcia przejazdów kolejowych. W studium przewidziano 4 warianty rozwojowe, na które powołał się Sąd pierwszej instancji.

Nadto w studium wskazano, że z punktu widzenia kryteriów ekonomicznych, technicznych i funkcjonowania układu, najkorzystniejszy jest wariant oznaczony jako 2 (str. 114 studium). Oceniając tak przyjęte w studium rozwiązania jednoznacznie prawidłowo Sąd pierwszej instancji uznał, iż w studium nie przewidziano budowy połączenia komunikacyjnego dwóch części miasta w miejscu planowanego węzła komunikacyjnego "[...]" objętego "Koncepcją tunelu kołowo-pieszego pod trasą kolejową Gdańsk-Szczecin wraz z rozwiązaniem węzła integracyjnego PKP w W. z prognozą ruchu ogólnomiejskiego". Rozwiązanie to stanowi wybór bezkolizyjnego powiązania drogowego południowej części miasta z istniejącym i projektowanym układem ulicznym znajdującym się w północnej części W. w okolicy ulic [...],[...] i [...]. Przewidziane w studium węzły komunikacyjne usytuowane są zatem w biegu zupełnie innych połączeń komunikacyjnych miasta.

Należy zgodzić się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, iż Studium nie przewiduje realizacji węzła integracyjnego w rejonie przejazdu kolejowego na ul. [...], lecz przeciwnie, z jego postanowień wynika projekt likwidacji połączenia obu części północnej i południowej miasta w tym rejonie – przez zamknięcie przejazdu kolejowego wzdłuż ulicy [...]. Rozwiązanie przewidziane w "Koncepcją tunelu kołowo-pieszego pod trasą kolejową Gdańsk-Szczecin wraz z rozwiązaniem węzła integracyjnego PKP w W. z prognozą ruchu ogólnomiejskiego", jest zatem sprzeczne z zapisami studium. Koncepcja wykonania istotnego połączenia obu części miasta właśnie w tym rejonie nie tylko nie była przewidziana do realizacji, lecz przeciwnie, ze studium wynika zamiar likwidacji istniejącego na tym terenie połączenia komunikacyjnego obu części miasta.

Tym samym kwestia zgodności uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z postanowieniami studium została w tej sprawie prawidłowo oceniona przez Sąd pierwszej instancji, a zaprezentowane w tym zakresie stanowisko w motywach pisemnych odnoszące się również do argumentacji podnoszonej przed Sądem pierwszej instancji przez Miasto Gminę Wejherowo jest w całości podzielane przez Naczelny Sąd Administracyjny. Skarga kasacyjna kwestionując stanowisko Sądu pierwszej instancji nie zawiera takiej argumentacji, która doprowadziłaby do odmiennej interpretacji postanowień studium w odniesieniu do uregulowań miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w jednostce planistycznej 3.KDL. Strona wnosząca skargę kasacyjną wskazuje w tym zakresie na pewną dowolność przy interpretacji studium podnosząc, że Gmina dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium. Z treści uregulowań przywołanych we wstępnej części tego uzasadnienia wyraźnie wynika, iż gmina przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania była związana rozwiązaniami wskazanymi w studium tym bardziej, iż ten akt planistyczny Gminy Miasta Wejherowo zawiera bardzo precyzyjnie oznaczone rozwiązania komunikacyjne a te nie mogą być poddawane, jak to wskazuje skarga kasacyjna, "autointerpretacji" w sposób wypaczający ich treść.

Tym samym nieusprawiedliwiony jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez pominięcie, że Rada Miasta Wejherowa, jako twórca polityki przestrzennej dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny zgodności projektu zmiany planu miejscowego oraz poprzez przyjęcie, iż konieczne jest przed uchwaleniem planu podjęcie uchwały w sprawie rozpatrzenia uwag zgłoszonych do planu.

W zarzucie tym zakwestionowano również pogląd Sądu pierwszej instancji, iż konieczne jest przed uchwaleniem planu podjęcie uchwały w sprawie rozpatrzenia uwag zgłoszonych do planu. Zarzut ten nie jest usprawiedliwiony.

Skoro zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uchwalenie planu miejscowego ma nastąpić jednocześnie z rozstrzygnięciem o sposobie uwzględnienia uwag do planu, to podkreślić należy, że ustawa nie zawiera rozstrzygnięcia co do sposobu rozpatrzenia uwag do projektu planu, jednakże jak wynika z utrwalonych poglądów doktryny rozstrzygnięcie w tym zakresie ma charakter merytoryczny i towarzyszy mu ocena zasadności uwag (por. red. Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2009 r., s. 190 i n.). W kontekście całego uregulowania art. 20 ust. 1 omawianej ustawy przyjąć należy, iż aby rozstrzygnąć o sposobie rozpatrzenia uwag, rada gminy musi uprzednio uwagi te rozpatrzyć, a więc poddać ocenie ich zasadność i ewentualną możliwość uwzględnienia, czy też brak takiej możliwości, nie sugerując się tym, jakie stanowisko w tym względzie zajął organ wykonawczy gminy, gdyż nie ma ono charakteru wiążącego.

Już tylko z tego względu należy wyprowadzić wniosek, że nie jest możliwe poddanie pod głosowanie rady gminy, podejmującej uchwałę w kwestii rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu "listy" uwag nieuwzględnionych przez organ wykonawczy gminy, gdyż nie odpowiada to w żadnej mierze wymogowi rozpatrzenia uwag. Każda ze zgłoszonych uwag musi być bowiem rozpatrzona indywidualnie, a w konsekwencji rozstrzygnięcie w tym zakresie także musi mieć charakter indywidualnej uchwały. Wobec tego, chociaż wykładnia gramatyczna nie daje jednoznacznej odpowiedzi jak dokładnie miałoby wyglądać rozstrzygnięcie w kwestii uwag do planu, to wykładnia funkcjonalna i systemowa tej normy pozwala uznać, że rozpatrzenie uwag powinno być czynnością odrębną od uchwalenia planu i poprzedzającą jego uchwalenie, aby ewentualnie uwzględnione uwagi zawrzeć w projekcie planu. W takiej sytuacji akt zawierający rozstrzygnięcie w sprawie uwag może stanowić załącznik do uchwały w sprawie planu, a uwagi powinny zostać poddane indywidualnym głosowaniom i na tej podstawie powinna zostać stworzona lista uwag uwzględnionych przez radę, które burmistrz powinien uwzględnić w planie oraz uwag nieuwzględnionych.

W ten sposób uchwała zawierająca rozstrzygnięcie w sprawie uwag będzie mogła stanowić załącznik do uchwały w sprawie planu. Jednocześnie wobec tego, że ustawodawca nie narzucił w formie normatywnej, jak powinna postępować rada gminy poddając rozpatrzeniu poszczególne uwagi zgłoszone do projektu planu, a następnie podejmując uchwałę co do sposobu rozstrzygnięcia w kwestii danej uwagi, najbardziej właściwe wydaje się ujęcie tego etapu postępowania w protokole z sesji poświęconej realizacji art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - porównaj wyrok NSA z dnia II OSK 2587/10, sygn. akt II OSK 2587/10, publikowany [w:] CBOSA).

W świetle powyższych rozważań rozumienie przez Sąd pierwszej instancji treści art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest całkowicie poprawne. Dlatego też słusznie Sąd pierwszej instancji uznał łączne z planem miejscowym przegłosowanie uwag do tego planu, przedstawionych dopiero na sesji na której głosowano nad przedmiotową uchwałą, jako istotne naruszenie trybu uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Nie jest również usprawiedliwiony zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 24 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. poprzez jego nieprawidłową interpretację i przyjęcie, iż uzgodnienie Zarządu Powiatu Wejherowskiego dla wywołania negatywnych skutków prawnych w postaci odmowy uzgodnienia nie musiało mieć formy postanowienia oraz nie musiało zawierać warunków, na podstawie których uzgodnienie może nastąpić.

Stosownie do treści ust. 1 art. 24 cytowanej ustawy organy, o których mowa w art. 11 pkt 6 oraz art. 17 pkt 6, w zakresie swojej właściwości rzeczowej lub miejscowej, opiniują i uzgadniają, na swój koszt, odpowiednio projekt studium albo projekt planu miejscowego. Uzgodnień dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Wójt, burmistrz albo prezydent miasta może uznać za uzgodniony projekt studium albo projekt planu miejscowego w przypadku, w którym organy, o których mowa w ust. 1, nie określą warunków, na jakich uzgodnienie może nastąpić (ust. 2).

Z art. 17 ust. 6 lit. b ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że projektu planu uzgadnia się z wojewodą, zarządem województwa, zarządem powiatu w zakresie odpowiednich zadań rządowych i samorządowych. Uzgodnienie projektu planu z zarządem powiatu następuje w zakresie odpowiednich zadań samorządowych. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) powiat wykonuje określone ustawami zadania publiczne o charakterze ponadgminnym w zakresie transportu zbiorowego i dróg publicznych. Zadania publiczne powiatu o charakterze ponadgminnym w zakresie transportu zbiorowego reguluje ustawa z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz. U. Nr 5, poz. 13 ze zm.)

Stanowiące w tej sprawie uzgodnienie dokonano postanowieniem Zarządu Powiatu Wejherowskiego z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...] i wynika z niego wprost negatywne stanowisko dla planowanej zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Wejherowa w rejonie ul. Kwiatowej. Aczkolwiek ww. rozstrzygnięcie nie zostało oznaczone jako postanowienie, lecz takim rozstrzygnięciem niewątpliwie ono pozostaje, gdyż spełnia wszystkie wymogi postanowienia, zawiera bowiem cztery konstytutywne elementy niezbędne by je uznać za takie rozstrzygnięcie, a to: wskazanie organu wydającego postanowienie, oznaczenie adresata, rozstrzygnięcie o istocie sprawy (o negatywnym uzgodnieniu) oraz podpis uprawnionej osoby. Organ nie uzgodnił projektu planu, kwestionując w szczególności możliwość zmniejszenia nieruchomości zajętej pod dworzec PKS. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego postanowienia organów uzgadniających mają, co do zasady, charakter wiążący dla organu planistycznego.

W tej sprawie Rada Miasta Wejherowa powołała się na treść art. 24 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i uznała, iż powyższe stanowisko Zarządu Powiatu nie określa warunków, na jakich uzgodnienie może nastąpić.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, rozwiązanie przewidziane przez ustawodawcę w art. 24 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji, miało na celu spowodowanie by negatywne i nieuzasadnione stanowisko organów uzgadniających, nie prowadziło do wstrzymania dalszego biegu procedury planistycznej. Natomiast w sytuacji, w której organ uzgadniający uzna, że realizacja danej funkcji na określonym terenie w ogóle jest wykluczona, a tak uczyniono w tej sprawie, to wskazywanie warunków uzgodnienia było po prostu nieuzasadnione okolicznościami sprawy. Organ szczegółowo uzasadnił swoje stanowisko o konieczności rezygnacji z uchwalenia planu, w szczególności zmniejszającego teren zajęty pod dworzec PKS i przeznaczającego go pod drogę.

Zatem uznanie przez organ planistyczny uzgodnienia za dokonane w trybie art. 24 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie było w tej sprawie uzasadnione, co trafnie zakwestionował Sąd pierwszej instancji. Organ planistyczny nie podzielając stanowiska organu uzgadniającego mógł podjąć działania zmierzające do jego zaskarżenia zażaleniem, czego w tej sprawie nie uczyniono.

Nie ma również podstaw do podzielenia zarzutu naruszenia przepisów postępowania a to naruszenia art. 104, 106 § 5 i 133 § 1 P.p.s.a. poprzez uwzględnienie przy orzekaniu dowodu w postaci "analizy wpływu uchwały Rady Miasta Wejherowa Nr VIk/XV/l 87/2012 z dnia 20 marca 2012 r. na funkcjonowanie dworca autobusowego komunikacji regionalnej PKS" sporządzonej przez mgr inż. J.L., złożonego przez skarżącego przy piśmie z dnia 16 października 2012 r., będącego załącznikiem do protokołu rozprawy z dnia 10 października 2012 r.

Przede wszystkim stosownie do treści art. 133 § 1 P.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi.

Z istoty sądowej kontroli administracji wynika, że sąd orzeka wedle stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu lub podjęcia zaskarżonej czynności, a wynikającego z akt sprawy.

Niewątpliwie gdyby Sąd pierwszej instancji samodzielnie ustalił stan faktyczny sprawy na podstawie dowodów i faktów, które nastąpiły po podjęciu kwestionowanej uchwały, to naruszyłby zasadę wyrażoną w art. 133 § 1 P.p.s.a. Jednakże z taką okolicznością nie mamy do czynienia w tym postępowaniu. Sąd pierwszej instancji orzekał na podstawie akt sprawy, a wbrew stanowisku wnoszącej skargę kasacyjną nie oparł swojego rozstrzygnięcia o "analizę wpływu uchwały Rady Miasta Wejherowa Nr VIk/XV/l 87/2012 z dnia 20 marca 2012 r. na funkcjonowanie dworca autobusowego komunikacji regionalnej PKS" sporządzoną przez mgr inż. j.L.

Pismo to, jak wynika z motywów zaskarżonego wyroku, powołane zostało w uzasadnieniu jako stanowisko skarżącego, lecz nie miało wpływu na wynik postępowania, gdyż Sąd pierwszej instancji nie formułował na jego podstawie jakichkolwiek zarzutów wobec kwestionowanej uchwały. Poza tym wskazana wyżej analiza sporządzona została w dniu 16 października 2012 r., a więc już po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu miasta Wejherowo w rejonie ul. Kwiatowej (dnia 20 marca 2012 r.- przypomnienie Sądu) i nie mogła wpłynąć na wynik sądowej kontroli legalności zaskarżonej uchwały.

Tym samym zarzut naruszenia przepisów postępowania w powyższym zakresie jest również nieusprawiedliwiony.

Dotychczasowe rozważania wskazują na to, iż zaskarżony wyrok odpowiada prawu, co czyni wniesioną skargę kasacyjną niezasadną.

W konsekwencji skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a.