Uzasadnienie
II OSK 2414 / 12
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 6 czerwca 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w W. (zwanej dalej również Spółdzielnią Mieszkaniową) na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2011 r., utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji z dnia [...] października 2011 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej z tytułu samowolnego przystąpienia do użytkowania.
W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż postanowieniem z dnia [...] października 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy na podstawie art. 57 ust. 7 w związku z art. 55 pkt 1 i art. 59f oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.- zwanej dalej Prawem budowlanym) oraz art. 123 § 1 K.p.a. wymierzył Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" karę w wysokości: 60 000 zł za stwierdzone podczas obowiązkowej kontroli samowolne przystąpienie do użytkowania parkingu dla samochodów osobowych przy ul. [...] w W. (nr ew. [...] z obrębu [...]) z przeznaczeniem dla budynków mieszkalnych, z naruszeniem przepisów art. 55 Prawa budowlanego. Jak wskazał organ w dniu 21 października 2011 r. przeprowadzono kontrolę, w trakcie której ustalono, że inwestor przystąpił do użytkowania parkingu przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.
Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła Spółdzielnia Mieszkaniowa.
Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2011 r. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 K.p.a. oraz art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Zdaniem organu odwoławczego ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, zwłaszcza z treści protokołu kontroli oraz załączonej dokumentacji fotograficznej wynika, iż inwestor przystąpił do użytkowania przedmiotowego parkingu przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Podczas kontroli stwierdzono na terenie parkingu, na wydzielonych miejscach postojowych zaparkowanych dwadzieścia samochodów osobowych. Parking oddzielony jest od ulicy ogrodzeniem i bramą wjazdową uruchamianą pilotem, znajduje się on na terenie osiedla. Organ stwierdził, iż obowiązkiem inwestora było nie tylko wygrodzenie terenu poprzez oddzielenie parkingu od reszty osiedla taśmami, ale zabezpieczenie go w sposób uniemożliwiający faktyczne korzystanie z tego parkingu. W tym stanie sprawy, prawidłowo organ I instancji wymierzył karę zgodnie z art. 57 ust. 7 w związku z art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego.
Skargę na powyższe postanowienie złożyła Spółdzielnia Mieszkaniowa, wnosząc o jego uchylenie i zarzucając mu naruszenie art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59f Prawa budowlanego oraz art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 77, art. 107 § 1 i 3 K.p.a. oraz złamanie zasady legalności, praworządności oraz zasady zaufania do organów państwa poprzez nałożenie na Spółdzielnię kary za czyn osób trzecich, na których zachowanie Spółdzielnia nie miała żadnego wpływu. Zdaniem skarżącej po zakończeniu inwestycji teren nowo wybudowanego parkingu oddzieliła od reszty osiedla taśmami w celu oznaczenia terenu wyłączonego z czasowego korzystania i wystąpiła o wydanie pozwolenia na użytkowanie.
Tym samym spełniła wymogi z art. 56 i art. 57 Prawa budowlanego. Nigdy nie udostępniła nikomu terenu inwestycji do użytkowania. W toku kontroli przedstawiciele Spółdzielni złożyli oświadczenie, iż samochody parkujące na parkingu zostały na terenie inwestycji zaparkowane samowolnie - bez jakiejkolwiek wiedzy i zgody Spółdzielni.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.
Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszenia przepisów prawa materialnego, bądź przepisów postępowania w stopniu, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Wskazując na podstawę prawną wymierzonej w sprawie kary art. 57 ust. 7, art. 55 pkt 1 oraz art. 59f ust. 1, art. 83 Prawa budowlanego, a także na treść art. 54 i art. 55 tej ustawy, nie wzbudziła wątpliwości Sądu prawidłowość ustaleń organów co do użytkowania przedmiotowego obiektu. Wskazuje na to protokół z kontroli przeprowadzonej w dniu 21 października 2011 r., w którym stwierdzono, że parking jest użytkowany. W miejscach przewidzianych jako miejsca postojowe zaparkowanych było 20 samochodów osobowych. Fakt ten potwierdza załączona do akt administracyjnych dokumentacja fotograficzna. Stan faktyczny sprawy wypełnia, zatem hipotezę normy art. 57 ust. 7 Prawa budowanego i uzasadnia wymierzenie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego.
Sąd pierwszej instancji wskazał, iż inwestor wprawdzie zaznaczył, że teren parkingu został oddzielony taśmą przed użytkowaniem osób trzecich, jednakże pomimo tego mieszkańcy osiedla samowolnie i bez wiedzy Spółdzielni zaczęli parking użytkować. Zdaniem Sądu, to na inwestorze spoczywa faktyczny i prawny obowiązek należytego zabezpieczenia terenu budowy przed dostępem osób trzecich. Wskazywane natomiast przez skarżącą okoliczności nie zostały poparte żadnym materiałem dowodowym (choćby w postaci dokumentacji fotograficznej). W szczególności o taśmach zabezpieczających teren nic nie wspomniał przedstawiciel Spółdzielni w trakcie kontroli obiektu, podpisując protokół bez wzmianki na ten temat. Na zrobionych wówczas fotografiach nie widać taśm zabezpieczających, a nawet pozostałości po nich, które powinny być w przypadku samowolnego rozpoczęcia użytkowania parkingu przez mieszkańców osiedla. W tych warunkach twierdzenia o taśmach zabezpieczających teren, podnoszone dopiero w zażaleniu, Sąd uznał za działanie na użytek niniejszego postępowania, a nie jako udowodnione twierdzenia o faktycznie podjętych działaniach.
Budowa obiektu, na który wymagane jest uzyskanie pozwolenia na użytkowanie formalnie kończy się z momentem wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W razie zaś stwierdzenia samowolnego przystąpienia do użytkowania organ ma obowiązek (a nie możliwość) wymierzenia kary z tego tytułu. Brak ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu w dacie kontroli oznacza, iż doszło do nielegalnego użytkowania obiektu, czym naruszono art. 55 pkt 3 Prawa budowlanego.
Sąd stwierdził, iż wymierzona kara została obliczona w sposób prawidłowy, odpowiadający dyspozycji art. 57 ust. 7 w związku z art. 59f ust. 1 ustawy poprzez przemnożenie stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu (k) i współczynnik wielkości obiektu budowlanego (w), stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu: "s" - 500 zł, "k"- 8 (kategoria XXII), "w" - 1,5 (powierzchnia mieści się w obszarze 1 000 m2 - 5 000 m2), co daje 500,00 x 8 x 1,5 x 10 = 60 000,00 zł.
Odnosząc się do zarzutów skargi, Sąd pierwszej instancji wskazał, że fakt, iż teren parkingu nie jest odrębnie ogrodzony i oddzielony od osiedla nie oznacza braku możliwości jego zabezpieczenia przed rozpoczęciem użytkowania. Parking jest sytuowany na zamkniętym (ogrodzonym) osiedlu, do którego dostęp jest ograniczony przez konieczność posiadania pilota do bramy wjazdowej, prowadzącej na to osiedle. Nie można, zatem mówić o miejscu usytuowania parkingu jako miejscu ogólnodostępnym. Ograniczoną liczbę osób (mieszkańców osiedla) można było stosownie powiadomić i uprzedzić o braku możliwości korzystania z tej części nowo powstałego parkingu przy jednoczesnym fizycznym zabezpieczeniu tegoż miejsca przed takim wjazdem i parkowaniem.
Z powyższych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.- zwanej dalej P.p.s.a.) oddalił skargę.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w W., zaskarżając go w całości i zarzucając mu:
- 1. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit a P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi pomimo naruszenia przez organ administracyjny przepisów prawa materialnego tj. art. 57 ust. 7 w zw. z art 59f Prawa budowlanego i w efekcie uznanie odpowiedzialności Spółdzielni z tytułu bezprawnego zajęcia przez osoby trzecie części parkingu stanowiącego inwestycję, podczas gdy w stanie sprawy nie doszło do naruszenia art. 54 i art. 55 Prawa budowlanego,
- 2. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi pomimo naruszenia przez organ administracyjny następujących przepisów postępowania: art. 7, art.8, art. 9, art. 11, art. 77, art. 107 § 1 i 3 K.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy skutkującego przypisaniem Spółdzielni odpowiedzialności za użytkowanie parkingu, a w konsekwencji nieposzanowanie ochrony prawnej i interesów prawnych Spółdzielni i jej członków), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i z tego powodu dokonanie błędnej oceny stanu faktycznego sprawy i w efekcie błędnego oddalenia skargi,
- 3. naruszenie art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez dokonanie błędnej oceny dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych i dokonanie ustaleń faktycznych nieznajdujących potwierdzenia w aktach administracyjnych poprzez ustalenie, że teren inwestycji nie został ogrodzony przez skarżącą Spółdzielnię taśmami.
Wskazując na powyższe, Spółdzielnia Mieszkaniowa wniosła o uchylenie zaskarżanego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu kasacji podkreślono, że w skardze strona szeroko przedstawiała swoje argumenty i wykazywała, że zabezpieczyła ona na miarę dostępnych jej środków nowo wybudowany parking przed użytkowaniem, do czasu wydania pozwolenia na jego użytkowanie. Po zakończeniu inwestycji skarżąca oddzieliła teren parkingu od reszty osiedla taśmami. Jako inwestor spełniła, zatem wymogi art. 56 i art. 57 Prawa budowlanego. Nigdy nie udostępniła nikomu terenu inwestycji do użytkowania, zaś zaparkowane na terenie inwestycji samochody zostały zaparkowane samowolnie (bez jakiejkolwiek wiedzy i zgody Spółdzielni). Brak taśmy na zdjęciach jest w dużej mierze wynikiem faktu, że kontrolujący nie badali zakresu zabezpieczenia terenu inwestycji, a jedynie skupili się na fakcie, że na terenie parkingu znajdowały się zaparkowane pojazdy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna jest bezzasadna.
Oceniając wniesioną kasację w granicach określonych treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. i nie dostrzegając przy tym przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w § 2 tego przepisu, podkreślić należało, iż poza sporem w niniejszej sprawie pozostawał obowiązek uzyskania przez inwestora (Spółdzielnię Mieszkaniową) pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego parkingu po zakończeniu jego budowy, jak również fakt, iż doszło do jego użytkowania przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Podstawowy problem sprowadzał się natomiast do ustalenia odpowiedzialności inwestora za przystąpienie do użytkowania. Jak trafnie zauważył Sąd pierwszej instancji, to na inwestorze spoczywał faktyczny i prawny obowiązek należytego zabezpieczenia terenu budowy przed dostępem osób trzecich. Inwestor był, bowiem odpowiedzialny tak za zrealizowany obiekt budowlany, jak i przestrzeganie przepisów prawa budowlanego w toku procesu inwestycyjnego.
Wymagało to, zatem przedsięwzięcia przez inwestora takich działań, aby do użytkowania obiektu przed wydaniem pozwolenia na użytkowanie, nie doszło. Należało podzielić ocenę Sądu pierwszej instancji, że inwestor nie wykazał w prowadzonym postępowaniu, aby dokonał prawidłowego zabezpieczenia przedmiotowego obiektu budowlanego przed nieuprawnionym przystąpieniem do jego użytkowania przez osoby trzecie. Powtarzana również w rozpoznawanej kasacji okoliczność, iż strona skarżąca dokonała jego zabezpieczenia za pomocą taśmy nie znajduje ani swojego potwierdzenia w zgromadzonej w sprawie dokumentacji, ani nie była podnoszona w trakcie prowadzonej kontroli. Podkreślić trzeba, iż z punktu widzenia wypełnienia przez inwestora jego obowiązków kluczowy przede wszystkim pozostaje sposób dokonania tego zabezpieczenia. Koniecznym, zatem było wykazanie przez inwestora, iż do użytkowania obiektu doszło pomimo zastosowania najdalej idących środków, wymaganych w danych warunkach, uniemożliwiających osobom trzecim dostępu do tego obiektu.
Żadna z takich okoliczności nie została wykazana w okolicznościach niniejszej sprawy, co nie pozwala na zakwestionowanie ustalonego w sprawie stanu faktycznego i podważania w tym zakresie oceny Sądu pierwszej instancji. Z tych też przyczyn bezzasadne okazały się być zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 77 i art. 107 § 3 K.p.a. jak również art. 133 P.p.s.a.
W konsekwencji braku skutecznego zakwestionowania stanu faktycznego niniejszej sprawy zasadnym było wymierzenie skarżącej Spółdzielni Mieszkaniowej kary z tytułu przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego z naruszeniem art. 55 Prawa budowlanego. Wyjaśnić przy tym należy, iż kara ta jest skutkiem zaistnienia stanu niezgodnego z prawem. O ile nie można kwestionować tego, że doszło do zajęcia przedmiotowego parkingu bez zgody inwestora, to jednak do zaistnienia tego stanu doszło na skutek zaniechania inwestora poprzez brak zabezpieczenia inwestycji do czasu uzyskania stosownego pozwolenia przed samowolnym użytkowaniem obiektu przez osoby trzecie. Czyniło to nieskutecznym również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 57 ust. 7 w związku z art. 59f oraz art. 54 i art. 55 Prawa budowlanego
Mając powyższe okoliczności na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił wniesioną skargę kasacyjną.