Uzasadnienie
Wyrokiem z 10 kwietnia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi B. (dalej jako "Stowarzyszenie") i C. w N. (dalej jako "Związek") uchylił zaskarżoną decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] grudnia 2013 r. w przedmiocie nakazu wstrzymania działań związanych z realizacją inwestycji.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Krakowie zawiadomieniem z 4 marca 2013 r. poinformował o wszczęciu z urzędu postępowania w trybie art. 37 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2013 r., poz. 627 -- dalej jako "u.o.p.") w odniesieniu do działań związanych z realizacją inwestycji pn. "Budowa progu dennego stabilizującego dno rzeki Dunajec w km 115+964 - 116+000 w miejscowości Podegrodzie i Stary Sącz". W toku postępowania A. Sp. z o.o. z siedzibą w N. (dalej jako "Spółka") poinformowały, że realizację inwestycji rozpoczęto 13 lutego 2013 r. po uprzednim zgłoszeniu do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie.
Ponadto spółka oświadczyła, że roboty budowlane wykonywane są zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, w sposób i w okresie określonym w treści decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym oraz w decyzji o pozwoleniu na budowę.
Organ ustalił, że decyzja Starosty Nowosądeckiego z [...] września 2012 r. o udzieleniu pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie progu dennego stabilizującego dno rzeki Dunajec została uchylona.
Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Krakowie decyzją z [...] marca 2013 r., nakazał natychmiastowe wstrzymanie działań związanych z realizacją inwestycji i podjęcie niezbędnych czynności w celu przywrócenia poprzedniego stanu obszaru Natura 2000 "Środkowy Dunajec z dopływami" (PLH120088), przez usunięcie z koryta rzeki Dunajec wszystkich wykonanych elementów budowli (przegród ze stalowej ścianki szczelnej oraz umocnień dna i skarp) oraz przywrócenie przepływu wody całą szerokością rzeki Dunajec w terminie do 15 kwietnia 2013 r. Jednocześnie zobowiązano inwestora do przedłożenia sprawozdania z wykonania decyzji w terminie do 15 maja 2013 r. (sprawozdanie częściowe) oraz do 15 listopada 2013 r. (sprawozdanie całościowe). Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Jako podstawę decyzji organ I instancji wskazał art. 37 ust. 1 w związku z art. 33 u.o.p.
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że przedsięwzięcie było przedmiotem postępowania administracyjnego w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, zakończonego postanowieniem Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie z [...] kwietnia 2012 r., którym nałożono na inwestora obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 "Środkowy Dunajec z dopływami" oraz przedłożenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na obszar Natura 2000. Podstawową przesłanką dla powyższego rozstrzygnięcia była kwestia możliwego oddziaływania przedsięwzięcia na ichtiofaunę rzeki Dunajec, w szczególności przez powstanie bariery migracyjnej, a także na warunki rozwoju siedlisk nakamieńcowych. Organ zaznaczył, że pomimo konieczności szczegółowego rozstrzygnięcia powyższych kwestii, przystąpiono do realizacji zaplanowanych prac bez uzyskania stosownych zezwoleń, tj. bez uzyskania zezwolenia, o którym mowa w art. 34 u.o.p. oraz bez decyzji, o której mowa w art. 35a u.o.p. Nie przeprowadzono oceny oddziaływania na środowisko, jak również oceny oddziaływania na obszar Natura 2000.
Odwołanie od decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie wniosła Spółka.
Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska decyzją z [...] grudnia 2013 r. uchylił zaskarżoną decyzję oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Organ odwoławczy wyjaśnił, że 5 czerwca 2013 r. wpłynął wniosek Związku o dopuszczenie w trybie art. 31 k.p.a. do udziału w toczącym się postępowaniu odwoławczym. Postanowieniem z 28 czerwca 2013 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska dopuścił Związek do udziału w postępowaniu. W toku postępowania wpłynęło pismo Spółki z 21 maja 2013 r., w którym poinformowano, że 28 marca 2013 r. przywrócono przepływ wody całą szerokością rzeki Dunajec, zaś do 11 kwietnia 2013 r. wykonano roboty porządkujące i zabezpieczające poza korytem rzeki. W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji powinien był ustalić, czy działania podjęte przez Spółkę mieszczą się w dyspozycji art. 33 ust. 1 u.o.p. Wskazał, że dla zastosowania art. 37 ust. 1 u.o.p. muszą wystąpić kumulatywnie dwie przesłanki: podjęcie działań mogących znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000 lub proponowany obszar Natura 2000 oraz podjęcie tych działań bez zezwolenia, o którym mowa w art. 34, lub decyzji, o której mowa w art. 35a ww. ustawy.
Organ podkreślił, że dokonując analizy, czy zachodzą w tej sprawie przesłanki z art. 37 u.o.p., organ I instancji jest obowiązany do prawidłowej oceny ewentualnych rzeczywistych zagrożeń dla celów ochrony obszarów Natura 2000. Analiza taka powinna zawierać pełną argumentację i w sposób wyważony oceniać możliwość wystąpienia ewentualnych negatywnych zjawisk w środowisku w odniesieniu do konkretnych przedmiotów ochrony. W związku z powyższym organ I instancji powinien ustalić, czy prowadzona działalność może wywierać znaczący negatywny wpływ na obszary Natura 2000, a zatem czy jej rozpoczęcie powinno być poprzedzone odpowiednią oceną oddziaływania i czy dla tego przedsięwzięcia została wydana decyzja poprzedzona taką oceną, czyli zgodnie z art. 34 u.o.p. decyzja zezwalająca na realizację planu lub działania, mogącego mieć znaczący negatywny wpływ na cele ochrony obszarów Natura 2000, o której mowa w art. 34 ustawy albo, zgodnie z art. 35a u.o.p., decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach lub uzgodnienie regionalnego dyrektora ochrony środowiska w rozumieniu ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 1235 ze zm. – dalej jako "ustawa środowiskowa").
Odnosząc się do kwestii podjęcia przedmiotowych działań bez zezwolenia, organ odwoławczy stwierdził, że z akt sprawy wynika, że prace nie były poprzedzone uzyskaniem zezwolenia, o którym mowa w art. 34 u.o.p., ani decyzji, o której mowa w art. 35a u.o.p. Spółka realizowała inwestycję na podstawie pozwolenia na budowę oraz pozwolenia wodnoprawnego, uchylonego decyzją Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie z [...] marca 2013 r.
W ocenie organu odwoławczego, prowadzone prace stwarzają zagrożenia dla celów ochrony obszaru Natura 2000 "Środkowy Dunajec z dopływami" w szczególności przez przerwanie drożności rzeki dla wędrówek ryb i innych organizmów wodnych, a także z powodu pogorszenia warunków funkcjonowania siedlisk nakamieńcowych. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska stwierdził jednak, że organ I instancji naruszył art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. przez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz nieprawidłowe zgromadzenie i rozpatrzenie materiału dowodowego. Zdaniem organu odwoławczego, zgodnie z ogólnymi celami ochrony przyrody organ I instancji zobligowany był w pierwszej kolejności do ustalenia stanu faktycznego w terenie, następnie konfrontacji wyników oględzin z posiadanymi informacjami oraz uwagami stron, a dopiero po przeanalizowaniu całokształtu zgromadzonych dowodów, powinien przyjąć określone stanowisko w sprawie.
Organ I instancji analizując, czy działania przeprowadzone w rzece Dunajec miały znacząco negatywny wpływ na przedmioty ochrony obszaru Natura 2000, nie przeprowadził oględzin koryta rzeki i terenów przyległych, a więc tym samym nie wyjaśnił rzetelnie stanu faktycznego sprawy. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wskazał, że w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w niniejszej sprawie organ I instancji powinien przeprowadzić oględziny terenu, w trakcie których ustalony zostanie obecny stan tej części obszaru Natura 2000. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, w przypadku wydania decyzji pozytywnej, organ ustalając zakres działań naprawczych, powinien wziąć pod uwagę ewentualne negatywne skutki ponownej ingerencji w środowisko, jaka będzie się wiązała z wykonaniem obowiązków nałożonych w tej decyzji. Rolą organu będzie w takim przypadku rozważenie wszelkich możliwości, w tym możliwości częściowego rozebrania progu lub jego modyfikacji, uwzględniając przy tym, że art. 37 ust. 1 u.o.p. nie jest przepisem, mającym na celu nałożenie na sprawcę ingerencji sankcji z tytułu dopuszczenia się tej ingerencji, a służy wyłącznie powstrzymaniu jej trwających w dacie orzekania negatywnych skutków. Organ odwoławczy podkreślił, że dla rozstrzygnięcia decydujący jest wyłącznie stan faktyczny, istniejący w dacie ponownego orzekania w sprawie.
Ponadto organ odwoławczy odniósł się do zarzutów odwołania.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosły Stowarzyszenie oraz Związek.
Uwzględniając skargi Sąd I instancji wskazał, że organ odwoławczy uchylił się od rozpoznania sprawy.
Sąd I instancji wskazał, że inwestycja była realizowana na obszarze Natura 2000 bez stosownych pozwoleń, o których stanowią przepisy u.o.p., a okoliczność ta nie była kwestionowana przez organ odwoławczy. W takim przypadku organ ochrony przyrody zobligowany jest do wszczęcia postępowania w trybie art. 37 u.o.p. Organ I instancji w decyzji w sposób szczegółowy wykazał zagrożenia dla obszaru Środkowy Dunajec z dopływami PLH120088 związanymi z realizacją inwestycji, zaznaczając, że kwestia możliwości znaczącego wpływu przedmiotowej inwestycji na obszar Natura 2000 była przedmiotem postępowania administracyjnego, zakończonego postanowieniem Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie z [...] kwietnia 2012 r. w sprawie nałożenia obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar mający znaczenie dla Wspólnoty. Z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ odwoławczy podzielił ustalenia organu I instancji.
Oznacza to, że argumenty wskazane w zaskarżonej decyzji nie uzasadniały uchylenia decyzji organu I instancji. Rozstrzygnięcia kasacyjne traktowane są jako wyjątki od zasady rozpoznania sprawy co do jej istoty przez organ odwoławczy. Ponadto organ odwoławczy nie wskazał okoliczności wykluczających zastosowanie art. 136 k.p.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Spółka.
W pierwszej kolejności Spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania.
Po pierwsze, bezpodstawne zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej jako "p.p.s.a."), w wyniku błędnego przyjęcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że decyzja Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a.
Po drugie, niezastosowanie art. 135 p.p.s.a., przez zaniechanie stwierdzenia nieważności postanowienia Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] lipca 2012 r. rozstrzygającego sprawę uprzednio rozstrzygniętą decyzją ostateczną.
Spółka zarzuciła także naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 37 w związku z art. 34 u.o.p. oraz w związku z art. 96 ustawy środowiskowej przez uznanie, że realizowana przez Spółkę inwestycja znacząco negatywnie oddziałuje na cele ochrony obszaru Natura 2000 i jest realizowana bez wymaganej w tym przypadku decyzji, o której stanowi art. 34 u.o.p.
Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości, jak również o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną C. w N. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej jako pozbawionej usprawiedliwionych podstaw, a także zasądzenie od Spółki kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga kasacyjna nie jest zasadna.
W świetle art. 174 p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Po pierwsze, chybiony jest zarzut kasacyjny, który podnosi naruszenie przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 k.p.a. czyli przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, przy czym sąd administracyjny nie prowadzi odrębnego postępowania dowodowego za wyjątkiem przypadku z art. 106 § 3 p.p.s.a., który w tej sprawie nie wystąpił. Natomiast przepis art. 138 § 2 k.p.a. jednoznacznie stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji tylko wtedy, kiedy taka decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Ponadto w takim przypadku organ odwoławczy powinien wskazać, jakie okoliczności trzeba wziąć pod uwagę przy ponownym jej rozpatrzeniu. Natomiast w tej sprawie, co Sąd I instancji słusznie stwierdził, z uzasadnienia prawnego i faktycznego decyzji organu odwoławczego wynika, że organ odwoławczy podzielił ustalenia faktyczne dokonane przez organ I instancji. Jest to bowiem przedsięwzięcie realizowane na obszarze Natura 2000 bez wymaganych odpowiednich zezwoleń w rozumieniu art. 34 ust. 1 lub art. 35 lit. a/ u.o.p., co z kolei powoduje obowiązek wszczęcia postępowania przez właściwy organ na podstawie art. 37 ust. 1 u.o.p. Także powyższy obowiązek administracyjny nie był w ogóle kwestionowany przez organ odwoławczy.
Ponadto należy przypomnieć, że zakres przedmiotowy oceny oddziaływania tego przedsięwzięcia na przedmiotowy obszar Natura 2000 został określony w postanowieniu Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie z [...] kwietnia 2012 r. nakładającego obowiązek przeprowadzenia także oceny oddziaływania na obszar Środkowy Dunajec z dopływami – kod: PLH120088. Z kolei uzasadnienie faktyczne decyzji organu I instancji w sposób szczegółowy przedstawia stan faktyczny w tej sprawie, w tym oczywiście przesłanki negatywnego oddziaływania tego przedsięwzięcia na ten obszar Natura 2000. Natomiast jeżeli organ odwoławczy zajmuje chociaż częściowo inne stanowisko to powinien zastosować art. 136 k.p.a. lub przedstawić stanowisko z jakiej przyczyny tego przepisu nie mógł zastosować w tej sprawie (por. wyrok NSA z 29 grudnia 2011 r. sygn. akt II OSK 1725/10).
Należy bowiem zaznaczyć, że przepis art. 136 k.p.a. zezwala organowi odwoławczemu przeprowadzić z urzędu lub na żądanie strony dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w danej sprawie, lub nawet zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję, także biorąc pod uwagę wymagania wynikające z art. 81 k.p.a. w związku z art. 75 § 1 i art. 76 k.p.a., w tym liczne dokumenty dostarczone przez skarżącego kasacyjnie jak np. projekt budowlany danego przedsięwzięcia, a także przebieg postępowania dowodowego przed organem I instancji – w zakresie, w jakim miało to istotny wpływ na wynik sprawy.
Po drugie, chybiony jest również zarzut kasacyjny, który podnosi naruszenie przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego, tj. art. 37 u.o.p. w związku z art. 34 u.o.p., a także w związku z art. 96 ustawy środowiskowej. Na wstępie należy podkreślić, że Sąd I instancji orzekał w tej sprawie tylko na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., czyli dokonał oceny zaskarżonej decyzji, a następnie ją uchylił z powodu naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Jest bowiem oczywiste, że dopiero w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym można dokonać właściwej kontroli zastosowanych w danej sprawie przepisów prawa materialnego lub ich wykładni.
Ponadto w tym zarzucie kasacyjnym skarżący błędnie nie sprecyzował, który z ustępów i punktów powołanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego, tj. art. 34 u.o.p., art. 37 u.o.p. oraz art. 96 ustawy środowiskowej został zaskarżony oraz w jakim zakresie, biorąc pod uwagę, że przepis art. 34 liczy dwa ustępy, a ustęp drugi cztery punkty, przepis art. 37 zawiera cztery ustępy, zaś przepis art. 96 ustawy środowiskowej dzieli się na trzy ustępy, przy czym ustęp drugi i trzeci zawiera po pięć punktów. Dlatego też zgodnie z art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna nie spełnia w tym zakresie wymagań dotyczących prawidłowego przytoczenia, a następnie uzasadnienia tych podstaw kasacyjnych.
Po trzecie, chybiony jest również zarzut kasacyjny, który podnosi niezastosowanie przez Sąd I instancji przepisu art. 135 p.p.s.a. z powodu rzekomego "zaniechania" stwierdzenia nieważności postanowienia Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z 27 lipca 2012 r., a która to sprawa mogła być uprzednio rozstrzygnięta już decyzją ostateczną. Wynika to z tego, że powyższe postanowienie, które jest ostateczne było wydane w innej sprawie administracyjnej, które kończyło się wydaniem pozwolenia wodnoprawnego, zaś w tej sprawie Sąd I instancji rozstrzygał – zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. – w granicach danej sprawy.
Z tych względów i na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.