Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 2 lipca 2015 r., II SA/Sz 335/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę [...] Spółki z o.o. na decyzję Wojewody [...] (zwanego dalej "Wojewodą") z dnia [...] 2015 r., [...].
Powyższą decyzją Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] (zwanego dalej "Starostą") z dnia [...] 2014 r., [...].
Wymienione rozstrzygnięcia wydano w następującym stanie faktycznym.
Decyzją z dnia [...] 2012 r., [...] Starosta zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] pozwolenia na budowę dla inwestycji – "zabudowa w gospodarstwie rolnym – zmiana sposobu użytkowania istniejącego budynku gospodarczo-magazynowego na halę produkcji rolnej (przetwórstwa rolniczego) z linią do granulacji słomy i innych odpadów produkcji rolniczej, budowa silosów (zbiorniki ekspedycyjne), wagi najazdowej oraz kontenerów socjalno-biurowych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną", zlokalizowanych na terenie działki [...], obręb [...], gmina [...]. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu [...] 2012 r.
Pismem z dnia [...] 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] zwrócił się do Starosty o wszczęcie procedury uchylenia pozwolenia na budowę ze względu na realizację robót bez wymaganego pozwolenia na budowę.
Postanowieniem z dnia [...] 2014 r. Starosta wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z dnia [...] 2012 r., [...] powołując się na wyjście na jaw istotnych dla sprawy, nowych okoliczności faktycznych istniejących w dniu wydania decyzji, nieznanych organowi.
Po przeprowadzeniu postępowania wznowionego Starosta decyzją z dnia [...] 2014 r., [...], na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 i art. 149 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity tego aktu prawnego opublikowano w Dz. U. z 2016 r., poz. 23 – uw. NSA, dalej "K.p.a."), uchylił z urzędu swoją ostateczną decyzję [...] oraz odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia firmie [...] pozwolenia na budowę dla wnioskowanej inwestycji.
Uzasadniając rozstrzygnięcie Starosta wskazał, że w świetle zgromadzonych dowodów roboty budowlane zostały wykonane przed uzyskaniem pozwolenia na budowę. Za dowody świadczące o takiej realizacji inwestycji organ uznał treść aktów notarialnych przedłożonych w organie nadzoru budowlanego przez inwestora oraz obecnego właściciela nieruchomości - [...] Sp. z o.o., a także protokół z przekazania części nieruchomości z kompletną linią technologiczną wraz z zasilającą ją stacją transformatorową.
Od powyższej decyzji odwołanie wniosła spółka [...] zarzucając naruszenie art. 77 § 1 oraz 80 K.p.a. poprzez brak wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego i zinterpretowania wątpliwości co do stanu faktycznego na niekorzyść inwestora, a także naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 8 i art. 9 K.p.a. poprzez nieprecyzyjne wyjaśnienie podstawy prawnej i faktycznej decyzji, skutkujące brakiem możliwości ustosunkowania się do motywów działania organu.
Decyzją z dnia [...] 2015 r., [...] Wojewoda, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Po przytoczeniu treści art. 28 ust. 1 i art. 32 ust. 4a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (obecnie tekst jednolity tej ustawy opublikowano w Dz. U. z 2016 r., poz. 290 – uw. NSA; dalej "P.b."), za trafne uznał ustalenia Starosty, że inwestor zrealizował inwestycję przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Zdaniem organu na powyższe wskazują materiały zgromadzone w sprawie, w tym:
- – pismo [...] sp. z o.o. skierowane do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] 2014 r., w którym wskazano, że jeszcze przed zawarciem przedwstępnej warunkowej umowy sprzedaży z dnia [...] 2012 r., rep. [...] na terenie Zakładu w [...] znajdowały się: budynek stanowiący halę produkcyjną, linia produkcyjna, działająca linia technologiczna, waga, kontenerowe zaplecze biurowo-hotelowe, stacja transformatorowa, 2 silosy. Na dzień zawarcia umowy przedwstępnej do wykonania pozostawały: prace elewacyjne, trwałe oddzielenie części rozdrabniającej biomasę od pozostałej części hali, budowa ogrodzenia wraz z bramą automatyczną, do wykonania pozostawał fragment ogrodzenia za halą, system monitoringu, dach nad drugim wejściem do hali, połączenie kanalizacji odpływowej na wodę deszczówkę, 2 z 4 planowanych silosów;
- – protokół odbioru z dnia [...] 2012 r., z którego wynika, że przy udziale przedstawiciela sprzedającego [...] i przedstawiciela kupującego [...] Sp. z o.o. [...] – prokurenta, komisja stwierdziła, że: zakres wykonywanych prac dotyczących zagospodarowania nieruchomości i wykonania linii technologicznej zgodny jest z ustaleniami zawartymi pomiędzy stronami oraz w przedwstępnej warunkowej umowie sprzedaży z dnia [...] 2014 r., na podstawie protokołu odebrano następujące części nieruchomości oraz linię technologiczną: nieruchomość – utwardzony plac manewrowy z kostki betonowej, kontenerowe zaplecze biurowo-socjalne, budynek hali produkcyjnej, silos spedycyjny, kompletna linia technologiczna do granulacji biomasy, suszarnię, wagę, stację transformatorową, infrastrukturę towarzyszącą.
Według organu, zestawienie dat wytworzenia przywołanych wyżej dokumentów z datą, w której decyzja z dnia [...] 2012 r. stała się ostateczna ([...] 2012 r.), przesądza o tym, że roboty budowlane zostały wykonane bez wymaganego pozwolenia. Okoliczność ta znajduje również potwierdzenie w oświadczeniu złożonym przez inwestora [...] w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w [...], dotyczącym wyjaśnień w sprawie przystąpienia do użytkowania Zakładu [...] w [...]. Wynika z niego, iż z powodu długiego oczekiwania na decyzję środowiskową i decyzję dotyczącą warunków zabudowy inwestor zmuszony był wykonać budowę bez pozwolenia na budowę. Oświadczenie zostało złożone przez [...] pod rygorem odpowiedzialności karnej dnia [...] 2014 r.
Dalej organ wskazał, że decyzja o pozwoleniu na budowę może dotyczyć jedynie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych, gdyż przedmiotem pozwolenia na budowę jest uzyskanie przez inwestora zgody na rozpoczęcie i prowadzenie budowy obiektu budowlanego na warunkach określonych przez właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej.
Skargę na decyzję Wojewody złożyła [...] sp. z o.o. wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji Starosty. Zarzuciła przy tym naruszenie:
- 1. art. 78 w zw. z art. 75 § 1 K.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie wnioskowanych dowodów wskazanych w petitum odwołania od decyzji organu pierwszej instancji,
- 2. art. 107 § 1 i 3 K.p.a. z wz. art. 8 i 9 K.p.a. poprzez: a) brak wskazania przyczyn, dla których organ pominął zgłoszone dowody, odmawiając im przy tym mocy dowodowej, b) brak precyzyjnego wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej decyzji, co uniemożliwia właściwe zapoznanie się z motywami działania organu, zrozumienie tych motywów, a w rezultacie ustosunkowanie się do nich w sposób rzeczowy i wyczerpujący,
- 3. art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 80 K.p.a. poprzez: a) brak wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego oraz brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy, b) zinterpretowanie wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy na niekorzyść inwestora, co stanowiło oczywiste naruszenie zasady pierwszeństwa słusznego interesu strony, a w rezultacie doprowadziło do wadliwego uchylenia prawomocnego pozwolenia na budowę,
Spółka wskazała też na błąd w ustaleniach faktycznych dotyczących daty rozpoczęcia robót budowlanych wymaganych zgłoszeniem lub pozwolenia na budowę.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.
Wyrokiem z dnia 2 lipca 2015 r., II SA/Sz 335/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę. Na wstępie przypomniał, że przedmiotem skargi były decyzje wydane w wyniku wznowienia postępowania z urzędu na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję. W ocenie Sądu, postępowanie wyjaśniające co do wskazanej podstawy wznowienia postępowania oraz oceny jej wpływu na ostateczne rozstrzygnięcie w przedmiocie pozwolenia na budowę zostało przeprowadzone z dochowaniem wymogów określonych w K.p.a. Zarzuty skargi naruszenia art. 7, art. 77, art. 78 w zw. z art. 75 § 1, art. 80 oraz art. 107 w zw. z art. 8 i art. 9 K.p.a. okazały się więc chybione, gdyż w toku postępowania wyczerpująco zebrano materiał dowodowy i dokonano jego trafnej oceny, wyjaśniając w decyzji zasadnicze motywy podjętego rozstrzygnięcia.
Sąd wskazał, że co prawda organ odwoławczy w uzasadnieniu aktu nie przytoczył treści przepisów powołanych w podstawie prawnej, jednakże ujawnił je przez pryzmat szczegółowej analizy dowodowej, zasadnie wiążąc podstawę prawną i faktyczną z przepisami art. 28 ust. 1 i art. 32 ust. 4a P.b.
W ocenie Sądu analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że organy orzekające prawidłowo przyjęły, iż inwestor zrealizował określoną w decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] 2012 r., [...] inwestycję przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Ustalenie to organ oparł na zebranych w sprawie dowodach, w tym między innymi na twierdzeniach samego inwestora. Sąd zaznaczył, że w aktach administracyjnych znajdują się:
- – akt notarialny z dnia [...] 2012 r., repertorium A nr [...] warunkowej umowy sprzedaży, z którego wynika m.in., że nieruchomość, stanowiąca działkę nr [...] położona w [...], gmina [...], jest zabudowana m.in. budynkiem stanowiącym halę produkcyjną, wyposażoną w linię produkcyjną do granulowania biomasy, wagi, zaplecze biurowo-hotelowe, a także, że na przedmiotowej nieruchomości znajduje się stacja transformatorowa, tworzące Zakład [...].
- – akt notarialny z dnia [...] 2012 r., repertorium A nr [...] umowy przeniesienia własności i ustanowienie hipoteki, którego przedmiotem jest działka nr [...], jak podano w akcie "zabudowana między innymi budynkiem stanowiącym halę produkcyjną, wyposażoną w linię produkcyjną do granulowania biomasy, wagi, zaplecze biurowo-hotelowe, a także, że na przedmiotowej nieruchomości znajduje się stacja transformatorowa, tworzące Zakład [...]";
- – protokół odbioru z dnia [...] 2012 r. podpisany przez [...] (inwestora) oraz przedstawiciela kupującego [...] Sp. z o.o. – prokurenta [...], którzy podpisali protokół stwierdzając w nim, że na podstawie protokołu odebrano następujące części nieruchomości oraz linię technologiczną (przy czym poszczególne elementy zostały sfotografowane, a dokumentacja zdjęciowa stanowi integralną część niniejszego protokołu): nieruchomość – utwardzony plac manewrowy z kostki betonowej, kontenerowe zaplecze biurowo-socjalne, budynek hali produkcyjnej, silos spedycyjny, kompletna linia technologiczna do granulacji biomasy, suszarnia, waga, stacja transformatorowa, infrastruktura towarzysząca;
- – wyjaśnienia [...] skierowane do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w piśmie z dnia [...] 2014 r., w którym inwestor potwierdza, że na dzień podpisywania umowy przedwstępnej, tj. [...] 2012 r., na terenie działki nr [...] znajdowały się wymienione w akcie notarialnym obiekty,
- – złożone w dniu [...] 2014 r. w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w [...], pod odpowiedzialnością karną, oświadczenie inwestora [...], w którym podał, że budowa Zakładu [...] w [...] została zrealizowana bez pozwolenia na budowę.
Nawiązując do powyższego Sąd przyznał rację organowi odwoławczemu, że okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy zostały w sposób należyty wyjaśnione, a analiza dowodów zgromadzonych w sprawie prowadzi do jednoznacznych wniosków, że realizacja inwestycji objętej przedmiotem decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] 2012 r., [...] została rozpoczęta przed wydaniem tej decyzji. Jednocześnie okoliczność ta nie była znana organowi w dniu podejmowania rozstrzygnięcia, a była istotna dla możliwości wydania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Zgodnie bowiem z art. 32 ust. 4a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem przepisu art. 28 ust.
1. Zatem, gdyby organ wydający pozwolenie na budowę posiadał informację, że inwestycja będąca przedmiotem wniosku o udzielnie pozwolenia na budowę jest już realizowana, decyzji zatwierdzającej projekt na budowę i udzielającej pozwolenia na budowę nie wydałby.
Sąd zaznaczył też, że skarżąca w toku postępowania nie przedłożyła żadnego wiarygodnego dowodu, który podważałby dokonane przez organ ustalenia faktyczne, a jedynie w odwołaniu wniosła o przesłuchanie świadków opierając się na założeniu o istnieniu w świetle zebranego materiału dowodowego wątpliwości co do stanu faktycznego i zinterpretowania tych wątpliwości przez organ na niekorzyść inwestora. Co prawda organ odwoławczy nie ustosunkował się do złożonego wniosku dowodowego, co niewątpliwie zasadnym czyniło postawienie mu w tym zakresie zarzutu przez stronę skarżącą, tym nie mniej, w ocenie Sądu, uchybienie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy.
Skargę kasacyjną od wyroku z dnia 2 lipca 2015 r., II SA/Sz 335/15 złożyła spółka [...] sp. z o.o. zarzucając naruszenie:
- – art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutów podniesionych w skardze, w szczególności dotyczących wyjaśnienia dlaczego Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszenia przepisów art. 107 § 1 i 3 w zw. z art. 8, 9, 7, 77 § 1 i 80 K.p.a.
- – art. 134 § 1 P.p.s.a. polegające na ograniczeniu zakresu rozpoznania skargi tylko do wskazanych przez stronę zarzutów w sytuacji, gdy Sąd pierwszej instancji powinien dokonać rozpatrzenia z urzędu naruszenia art. 7 i 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 1 ppkt a, d, e, pkt 1a, pkt 2, pkt 2b i pkt 2c P.b. polegającego na niewyczerpującym rozpoznaniu sprawy i niedokładnym rozpatrzeniu materiału dowodowego i pominięciu ustaleń, czy któryś z obiektów nie korzysta ze zwolnienia przewidzianego w art. 29 ust. 1 P.b. z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę.
Wskazując na powyższe, [...] sp. z o.o. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie. Wystąpiła także o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. podkreśliła, że wydanie decyzji wywołującej negatywne skutki prawne dla strony (utratę prawa przyznanego na podstawie pierwotnej decyzji), po upływie ponad 2 i pół roku od dnia wydania uchylonej decyzji, nie powinno nastąpić wyłącznie w oparciu o dowód w postaci niezweryfikowanego oświadczenia stron, iż w dniu wydania pozwolenia na budowę inwestor wykonał w całości inwestycję. W dalszej części skargi kasacyjnej podkreślono, że w motywach zaskarżonego wyroku nie odniesiono się merytorycznie do zarzutów przedstawionych przez stronę przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, a do tego Sąd ten był zobligowany zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a.
Odnosząc się z kolei do treści art. 29 ust. 1 pkt 1 ppkt a, d, e, pkt 1a, pkt 2, pkt 2b i pkt 2c P.b. [...] sp. z o.o. zaznaczyła, że przynajmniej część obiektów objętych postępowaniem nie podlega obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę. Kwestia ta powinna być wzięta przez Sąd pierwszej instancji pod uwagę z urzędu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Jako zasadniczy [...] sp. z o.o. przestawia zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutów podniesionych w skardze, w szczególności dotyczących wyjaśnienia, dlaczego Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się po stronie organów uchybienia przepisom art. 107 § 1 i 3 w zw. z art. 8, 9, 7, 77 § 1 i 80 K.p.a.
Zarzut ten jest bezzasadny, gdyż skarżąca spółka w ogóle nie wyjaśnia, w czym wyrażać się miało naruszenie art. 107 § 1 i 3 w zw. z art. 8, 9, 7, 77 § 1 i 80 K.p.a., którego miał nie stwierdzić Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie.
Z treści skargi złożonej przez sądem pierwszej instancji (do której treści [...] sp. z o.o. pośrednio się odwołuje) wynika, że skarżąca stawiała blankietowe zarzuty obejmujące naruszenie art. 107 § 1 i 3 w zw. z art. 8 i 9 K.p.a. poprzez m.in. "brak wskazania przyczyn, dla których organ pominął zgłoszone przez skarżącego dowody...", "brak precyzyjnego wyjaśnienia podstawy prawnej i faktycznej decyzji..." oraz art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. poprzez "brak wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego..." oraz "zinterpretowanie wątpliwości co do staniu faktycznego sprawy na niekorzyść inwestora...".
Ze skargi, do której treści odwołuje się [...] sp. z o.o. w skardze kasacyjnej, nie wynika więc, na czym w istocie zarzuty naruszenia art. 107 § 1 i 3 w zw. z art. 8, 9, 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. miałyby polegać. W szczególności nie wyjaśniono, jakie dowody zgłoszone przez skarżącego pominięto, dlaczego podstawa prawna i faktyczna decyzji została nienależycie wyjaśniona, w jakim konkretnie zakresie nie dokonano wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego oraz jakie wątpliwości zinterpretowano na niekorzyść inwestora.
Skoro zatem powyższe okoliczności nie wynikają ze skargi, to tym bardziej nie sposób ustalić, jakie konkretnie intencje przyświecały [...] sp. z o.o., która kwestionując wyrok twierdzi, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie naruszył art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. nie uwzględniając jej zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny związany zarzutami skargi kasacyjnej nie może w tym zakresie czynić domniemań i własnych ustaleń. Uznał więc zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 i 3 w zw. z art. 8, 9, 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. za nieskuteczny.
Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. polegający na ograniczeniu zakresu rozpoznania skargi tylko do wskazanych przez stronę zarzutów w sytuacji, gdy Sąd pierwszej instancji powinien dokonać rozpatrzenia z urzędu naruszenia art. 7 i 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 1 ppkt a, d, e, pkt 1a, pkt 2, pkt 2b i pkt 2c P.b. i dokonać ustaleń, czy "któryś z obiektów" nie korzysta ze zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę przewidzianego w art. 29 ust. 1 P.b.
Odnosząc się do powyższego zwrócić należy uwagę, że decyzja z dnia [...] 2012 r., [...] miała za przedmiot zabudowę w gospodarstwie rolnym – zmianę sposobu użytkowania istniejącego budynku gospodarczo-magazynowego na halę produkcji rolnej (przetwórstwa rolniczego) z linią do granulacji słomy i innych odpadów produkcji rolniczej, budowę silosów (zbiorniki ekspedycyjne), wagi najazdowej oraz kontenerów socjalno-biurowych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, zlokalizowanych na terenie działki o numerze ewidencyjnymi [...], obręb [...], gmina [...]. Opisane wyżej zamierzenie inwestycyjne z całą pewnością nie korzystało ze zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę ani w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, ani w dacie wydania obecnie kontrolowanej decyzji wznowieniowej.
Niezależnie od powyższego Naczelny Sąd Administracyjny nie może także merytorycznie odnieść się do argumentacji skarżącej [...] sp. z o.o., która zarzuca jedynie, że nie dokonano ustaleń, czy "któryś z obiektów" nie korzysta ze zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Naczelny Sąd Administracyjny, związany podstawami skargi kasacyjnej, nie może domyślać się, na czym w danym przypadku polegało wskazywane przez skarżącą naruszenie prawa mające postać błędu subsumpcji (nie wskazano, który konkretnie obiekt miałby rzekomo nie wymagać pozwolenia na budowę).
Mając to wszystko na uwadze, biorąc pod uwagę, iż wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej okazały się bezzasadne, Naczelny Sąd Administracyjny zdecydował o jej oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.