Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 28 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2433/10

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 8 września 2010 r., sygn. akt II SA/Sz 340/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę E. i D. K. na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...], w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r., Nr [...], Starosta Drawski, na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118, ze zm.), zw. dalej Prawem budowlanym, zatwierdził projekt budowlany i wydał dla [...] Spółki z o.o. z siedzibą w Warszawie, pozwolenie na budowę stacji bazowej telefonii cyfrowej UMTS/GSM DRA 0101C wraz z zasilaniem energetycznym, obejmującej budowę masztu o konstrukcji stalowej wys. 54,0 m, montaż anten sektorowych (sztuk 6) i radioliniowych (sztuk 4), montaż urządzeń sterujących (RRU sztuk 6 i APM sztuk 4) oraz wewnętrzną linię zasilającą na działce nr [...], obręb 17 w Z. przy ul. [...] nr 38.

W uzasadnieniu decyzji Starosta podał, że do wniosku inwestor dołączył dokumenty wymagane przez przepis art. 33 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, tj.: oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; decyzję nr [...] z dnia [...] lipca 2009 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego; projekt budowlany, do którego dołączono zgodnie z art. 20 ust. 4 Prawa budowlanego stosowne oświadczenia.

Z załączonej do wniosku analizy przedsięwzięcia, wynikało że projektowane zamierzenie, zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573, ze zm.), zw. dalej rozporządzeniem, nie zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. W postanowieniu z dnia 24 kwietnia 2009 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska stwierdził brak konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000.

W dniu 2 i 4 listopada 2009 r. wpłynęły do organu pisma stron postępowania: J. D., M. S., M. S. i E. i D. K., w których sprzeciwiono się wydaniu pozytywnej decyzji dla ww. inwestycji, W ocenie ww. osób budowa ww. stacji bazowej narusza ich interes prawny, ponieważ wytwarzane przez stację pole elektromagnetyczne stwarza zagrożenie dla ich zdrowia, a konstrukcja masztu w przypadku zawalenia zagraża ich życiu, jak również spowoduje zniszczenie ich domów.

W odpowiedzi na stanowisko stron postępowania inwestor wyjaśnił, że konstrukcja wieży została zaprojektowana zgodnie z zasadami wiedzy technicznej oraz Polskimi Normami przez osoby posiadające stosowne uprawnienia budowlane do projektowania oraz, że w przypadku przedmiotowej inwestycji, ponadnormatywne oddziaływanie (o wartościach powyżej 0,1 W/m²) występuje jedynie w miejscach niedostępnych dla ludności. Dodatkowo, w odległości 150 m od środka elektrycznego wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania pojedynczej anteny, również jest brak miejsc dostępnych dla ludności. Wyjaśnienia projektanta pismem z dnia 26 listopada 2009 r. przesłano do stron postępowania.

Organ I instancji podał dalej, że w dniu 17 listopada 2009 r. wpłynął do Urzędu wniosek Komitetu Protestacyjnego przeciwko budowie stacji bazowej telefonii komórkowej w Z. o dopuszczenie w charakterze strony do toczącego się postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowej stacji telefonii komórkowej. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w sprawie dopuszczenia Komitetu jako strony w prowadzonym postępowaniu, postanowieniem z dnia 1 grudnia 2009 r. odmówiono Komitetowi udziału na prawach strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym wydania pozwolenia na budowę.

W trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego organ stwierdził, że inwestor spełnił wymagania określone w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nr [...] z dnia [...] lipca 2009 r. i w ustawie Prawo budowlane.

Odwołanie od ww. decyzji złożyli E. i D. K., wnosząc o jej uchylenie. W odwołaniu wskazano, że sporządzona dla przedmiotowej inwestycji dokumentacja techniczna nie uwzględnia długotrwałego pozostawania pod wpływem promieniowania emitowanego przez projektowane anteny; nie uwzględnia Tekstu Rezolucji Parlamentu Europejskiego w sprawie śródokresowego przeglądu Europejskiego planu działania na rzecz środowiska i zdrowia na lata 2004-2010; skutkować będzie negatywnie na atrakcyjność turystyczną okolicznych terenów, a tym samym wartość rynkową okolicznych nieruchomości.

W ocenie odwołujących się nadajniki powinny znajdować się w miejscach ustronnych, a nie w pobliżu osiedla mieszkaniowego, które rokuje rozbudową. Poza tym w pobliżu zlokalizowane są działki rekreacyjne oraz ogródki działkowe i nie może stanąć tu nic, co nie jest związane z wypoczynkiem i rekreacją. Ponadto planowana inwestycja godzi w interes publiczny rozumiany jako uogólniony cel dążeń i działań uwzględniających zobiektywizowane potrzeby ogółu społeczeństwa lub lokalnych społeczności, związanych z lokalnym zagospodarowaniem. W odwołaniu zawarto wniosek o uwzględnienie badań naukowych i wyboru miejsca lokalizacji masztu w bezpiecznej odległości od osiedli i obiektów, na których przebywają ludzie, nie skutkującej obniżeniem wartości rynkowej znajdujących się tam terenów i domów.

Zaskarżoną decyzją Wojewoda Zachodniopomorski, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 16 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, ze zm.), zw. dalej k.p.a., utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy w pierwszej kolejności przytoczył brzmienie przepisu art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, który wymienia jakie warunki i wymagania powinien spełnić projekt budowlany aby właściwy organ mógł wydać decyzję o pozwoleniu na budowę. Następnie wskazał, iż Burmistrz Z. decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego ustalił warunki lokalizacji obiektu infrastruktury technicznej - budowy stacji bazowej telefonii komórkowej w tym: masztu o wysokości do 70 m npt wraz z instalacją na nim anten nadawczych i radiolinii, posadowienie kontenera technicznego, wykonanie wewnętrznej linii zasilającej dla terenu działki nr [...] obr. 17 Z.. Decyzja ta stała się prawomocna dnia 5 sierpnia 2009 r. i jest wiążąca dla organu administracji architektoniczno-budowlanej do czasu wyeliminowania jej z obrotu prawnego.

Ponadto wskazał, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Szczecinie postanowieniem z dnia 24 kwietnia 2009 r., na podstawie art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227, ze zm.), stwierdził brak konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000 ww. przedsięwzięcia. W uzasadnieniu powyższego postanowienia wskazano, że inwestycja ta, zgodnie z ww. rozporządzeniem, nie zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko jest wymagany, a także dla przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, dla których obowiązek przeprowadzenia oceny może być wymagany.

Ponadto inwestycja zgodnie z Dyrektywą Rady z dnia 27 czerwca 1985 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne 85/337/EWG nie podlega ocenie wpływu na środowisko.

Inwestor do wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę załączył opracowanie pn. "Dokumentacja techniczna szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikacją przedsięwzięcia", która została opracowana przez mgr inż. J. S. w oparciu o ww. rozporządzenie.

W ocenie organu odwoławczego przywołane przepisy, opis przedsięwzięcia, oraz wnioski i zalecenia nie budzą wątpliwości w świetle załączonych rysunków określających przewidywany rozkład pól elektromagnetycznych i przewidywane obszary ich występowania oraz tabeli przedstawiającej obliczenia zasięgów pól elektromagnetycznych o poziomach wyższych od 0,1 W/m².

Opracowanie zawiera ustalenia dla każdej z anten określające: równoważną moc promieniowaną izotropowo (EIRP), odległość środka elektrycznego anteny wyznaczoną od miejsc dostępnych dla ludności wydłuż głównej osi promieniowania anteny. Wyznaczenie ww. odległości dokonane zostało z uwzględnieniem zarówno kierunku (azymutu) głównej wiązki promieniowania anteny jak również pochylenia wiązki. Wykazane zostało, że dla każdej z anten o mocy promieniowanej izotropowo większej niż 2000 W i mniejszej niż 5000 W (anteny sektorowe UMTS) najbliższe miejsca dostępne dla ludności, rozpatrując od środka elektrycznego anteny wzdłuż głównego kierunku promieniowania anten, znajdują się w odległości większej niż 150 m, a dla każdej z anten, o mocy promieniowanej izotropowo nie mniejszej niż 1000 W i nie większej niż 2000 W (anteny sektorowe GSM) - w odległości większej niż 70 m. Organ wyjaśnił, że przez miejsca dostępne dla ludności rozumie się wszelkie miejsca, z wyjątkiem miejsc, do których dostęp ludności jest zabroniony lub niemożliwy bez użycia sprzętu technicznego (art. 124 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska - Dz. U. z 2008 r., Nr 25, poz. 150). Ponadto na załącznikach graficznych oraz w tabelarycznym zestawieniu przedstawiono przewidywane obszary pól elektromagnetycznych o poziomach wyższych od dopuszczalnych w azymucie 0°, 110°, 260°.

Organ II instancji stwierdził, że rozpatrywana stacja dla wysokości zawieszenia anten równej bądź większej niż 40 m npt nie zalicza się do przedsięwzięć, dla których jest wymagane lub może być wymagane sporządzenie raportu o oddziaływaniu na środowisko. Natomiast, pola elektromagnetyczne o wartościach wyższych od granicznych określonych dla miejsc dostępnych dla ludzi nie wystąpią w miejscach ich przebywania i zamieszkiwania, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. Nr 192, poz. 1883).

Zgodnie z przedłożonym projektem zawieszenie anten sektorowych przewidziano na wysokości 48,0 m npt. Ponadto inwestor złożył oświadczenie o braku wymogu pozyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla spornego przedsięwzięcia.

Organ II instancji, po ponownej analizie akt sprawy podkreślił, że projekt budowlany przedmiotowej stacji bazowej jest zgodny z decyzją Burmistrza Z. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, został wykonany i sprawdzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane. Projekt ten jest kompletny i posiada niezbędne uzgodnienia. Inwestor przedłożył również oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane pod rygorem odpowiedzialności karnej. Również stronom zapewniono czynny udział w prowadzonym postępowaniu administracyjnym I i II instancji.

Powyższą decyzję zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie E. i D. K., wnosząc o jej uchylenie. W skardze zarzucono naruszenie przepisów: prawa procesowego, a w szczególności: art. art. 7, 8, 9, 11, 77, 81, 107 § 3 k.p.a. z uwagi na brak merytorycznego oraz prawnego uzasadnienia decyzji, brak określenia parametrów technicznych inwestycji, zaniechanie ustalenia rzeczywistego oddziaływania inwestycji i nie uwzględnienia kumulacji pola elektromagnetycznego w środowisku; oraz prawa materialnego, a w szczególności: art. 32 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, poprzez nie dokonanie oceny zgodności inwestycji z wydaną decyzją lokalizacyjną; art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego w związku z art. 140, 143, 144 Kodeksu cywilnego w związku z art. 21 Konstytucji RP w związku z art. 1 protokółu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie z dnia 4 listopada 1950 r. poprzez zezwolenie na naruszenie cudzej własności bez zgody jej właściciela; art. 34 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego w związku z § 8 ust. 2 pkt 7, § 11 ust. 2 pkt 10 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, poprzez nie dokonanie takiej analizy w projekcie budowlanym.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Zachodniopomorski wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z dnia 1 czerwca 2010 r., sygn. akt II SA/Sz 340/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie dopuścił Ogólnopolskie Stowarzyszenie Przeciwdziałania Elektroskażeniom "Prawo do Życia" z siedzibą w Rzeszowie, zw. dalej Stowarzyszenie, do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania. W dniu 16 czerwca 2010 r. Stowarzyszenie złożyło do akt postępowania swoje stanowisko w rozpoznawanej sprawie wraz z opinią biegłego Sądu Okręgowego w Kielcach, nr 4/10/2009 specjalność elektronika, radiokomunikacja i telekomunikacja ruchoma.

W uzasadnieniu pisma Stowarzyszenie podało, iż organ miał obowiązek ustalić rzeczywistą energię danej anteny (EIRP) po zsumowaniu się źródeł oraz z uwzględnieniem pola elektromagnetycznego emitowanego z pobliskich stacji bazowych. Parametry podane w badanej dokumentacji środowiskowej nie uwzględniają wzrostu wartości EIRP w wyniku nakładania się wiązek antenowych emitowanych przez poszczególne anteny lub zespoły antenowe dla określonych kierunków promieniowania wyznaczonych azymutami. W dalszej kolejności organ miał wskazać, co to jest oś główna wiązki promieniowania i w jakim punkcie tej wiązki się znajduje, albowiem oś jest pojęciem umownym. Kolejna fazą było wyjaśnienie, czy linia uznana za oś odpowiada konkretnym parametrom natężenia elektromagnetycznego, czy też jest to nieustalona linia poprowadzona gdzieś w głównej wiązce promieniowania.

Następnie, Stowarzyszenie wskazało, iż podziela stanowisko biegłego Sądu Okręgowego w Kielcach (załączone do akt sprawy), który stwierdził, że określenie miejsc dostępnych dla ludności w oparciu o zasięgi promieniowania obliczone w przedmiotowym projekcie dla długości osi elektrycznej wiązek promieniowania anten nie determinuje wartości natężenia promieniowania w obszarach leżących poza tymi osiami, a znajdującymi się w strefach dostępnych dla ludności. Podkreślono iż przedmiotem oceny jest konkretna wartość natężenia pola elektromagnetycznego. Ma to ogromne znaczenie w niniejszej sprawie, albowiem w Polsce dochodzi do udowodnionych przekroczeń norm, właśnie z powodu braku uwzględnienia kumulacji pola elektromagnetycznego w środowisku i tym samym ustalenia zaniżonej mocy EIRP.

W ocenie Stowarzyszenia, zaskarżona decyzja oparta jest na ustaleniach faktycznych oraz prawnych dokonanych przez inwestora oraz nie zawiera jakichkolwiek objaśnień ustalania stanu faktycznego oraz prawnego, dokonanego przez organ samodzielnie, a co najważniejsze decyzja organu I instancji jest zupełnie lakoniczna i nie zawiera praktyczne żadnego uzasadnienia, poza stanowiskiem inwestora. Brak jest bowiem danych dotyczących rodzaju oddziaływania bez skonkretyzowania jego charakteru i jakichkolwiek przybliżonych parametrów, co uniemożliwia możliwość weryfikacji złożonego wniosku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 8 września 2010 r., sygn. akt II SA/Sz 340/10, oddalając skargę wskazał, że dla przedmiotowej inwestycji została wydana decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, w której podano jako rodzaj inwestycji, funkcja zabudowy i sposób zagospodarowania terenu: obiekt infrastruktury technicznej - budowa stacji bazowej telefonii komórkowej w tym budowa masztu o wysokości do 70 m npt, wraz z instalacją na nim anten nadawczych i radiolinii, posadowienie kontenera technicznego, wykonanie zewnętrznej instalacji zasilającej. Wobec zarzutu skarżących, iż organ nie dokonał oceny zgodności inwestycji z wydaną decyzją lokalizacyjną, Sąd Wojewódzki przytoczył treść przepisu art. 55 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wyjaśniając jednocześnie, że organ prowadzący postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę nie ma obowiązku badania po raz drugi dopuszczalności zmiany zagospodarowania terenu, ale także nie wolno mu tego badać.

Organ ten nie może dokonać weryfikacji treści ostatecznej decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego. Zakres działania organu przy zatwierdzaniu projektu budowlanego i wydawaniu pozwolenia na budowę wyznacza natomiast art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, a w przypadku spełnienia wymogów zawartych w tym przepisie, organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd uznał, iż organy administracji architektoniczno-budowlanej dokonały prawidłowej oceny zgodności wniosku i projektu inwestora.

W ocenie Sądu, nie trafny jest również zarzut, iż organy oparły swoje rozstrzygnięcie tylko na kwalifikacji przedsięwzięcia sporządzonej przez inwestora poza postępowaniem administracyjnym naruszając tym samym art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. W aktach administracyjnych znajduje się bowiem postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Szczecinie z dnia 24 kwietnia 2009 r. stwierdzające brak konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszary Natura 2000 przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej operatora [...] na działce nr [...] w obrębie 17 miasta Z..

Również "Dokumentacja techniczna szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikacją przedsięwzięcia" nie została wykonana w sposób dowolny lecz na podstawie ww. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r.

Powoływanie się natomiast przez uczestnika postępowania - Stowarzyszenie na opinię biegłego Sądu Okręgowego w Kielcach dr. inż. J. G. jako wydaną w sprawie o innym stanie faktycznym, w ocenie Sądu, nie może stanowić dowodu w rozpatrywanej sprawie. Podobnie orzeczenia sądów administracyjnych powoływane przez Stowarzyszenie nie mogą być uwzględnione przez Sąd rozpoznający przedmiotową sprawę gdyż wydane zostały one w innym stanie faktycznym i prawnym.

Sąd nie podzielił również zarzutów i argumentacji skargi dotyczących potencjalnej szkodliwości oddziaływania instalacji radiokomunikacyjnych na ludzi. Sąd powołał się na utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych podgląd, iż wobec przyjęcia ustawowych (w drodze przepisów wykonawczych do ustawy) standardów oddziaływania określonych zagrożeń na środowisko, wyznaczających wielkości graniczne w tym zakresie, rola odpowiedniego organu sprowadza się do stwierdzenia, czy zamierzone oddziaływanie mieści się w wyznaczonych przez przepisy granicach, czy też je przekracza. Rozstrzygając zagadnienia związane z oddziaływaniem przedsięwzięcia na środowisko organ nie działa na podstawie aktu wiedzy, ale na podstawie przepisu prawnego, a więc aktu władzy, niezależnie od jego podbudowy naukowej (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 31 stycznia 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 1961/06). Organ architektoniczno-budowlany nie może zatem odmówić pozwolenia na budowę dla inwestycji, która nie narusza przewidzianych prawem kryteriów oddziaływania. Również Sąd - oceniając legalność decyzji - nie może uwzględnić zarzutów nie mających umocowania w przepisach prawa.

W zakresie podnoszonej przez skarżących możliwość kumulacji promieniowania pola elektromagnetycznego z innymi stacjami telefonii komórkowej oraz z innymi źródłami promieniowania, Sąd wskazał, iż w uzasadnieniu decyzji o pozwoleniu na budowę organ wyraźnie stwierdza, iż na terenie Z. nie funkcjonuje inna stacja telefonii komórkowej, której oddziaływanie należałoby uwzględnić z uwagi na możliwość kumulowania parametrów tego samego rodzaju. Nie sprecyzowanie natomiast innych źródeł promieniowania elektromagnetycznego PEM nie pozwala odnieść się szczegółowo do ich parametrów oraz zbadać ich ewentualną kumulację.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez organ art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego w związku z art. 140, 143, 144 k.c. oraz art. 21 Konstytucji RP w związku z art. 1 protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, Sąd wskazał, iż prawo własności, którego ochronę zapewniają m.in. przepisy Konstytucji RP (art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3), nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je sama Konstytucja, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Na możliwość wprowadzenia przez ustawodawcę w drodze ustawy ograniczeń wykonywania prawa własności wskazuje też przepis art. 140 k.c., zgodnie z którym w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy.

W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Ograniczenia wykonywania prawa własności wynikają z przepisów bardzo wielu ustaw. W niniejszej sprawie istotne jest ograniczenie wynikające z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które były podstawą wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, jakim jest stacja bazowa telefonii komórkowej. Decyzja taka jest więc legalną ingerencją w sferę prawa własności, dlatego też należy oddalić zarzut naruszenia cudzej własności poprzez naruszenie przestrzeni powietrznej przez oddziaływanie promieniowania w przestrzeń powietrzną nad działkami skarżących.

Sąd nie zgodził się też ze stanowiskiem skarżących co do naruszenia przez organ art. 34 ust. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w związku z § 8 ust. 2 pkt 7, § 11 ust. 2 pkt 10 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, gdyż projekt budowlany wraz z zawartą w nim analizą oddziaływania na środowisko, stanowiący załącznik do decyzji organu I instancji, zawiera wszystkie wymagane we wskazanym rozporządzeniu informacje. Ponadto określone w projekcie częstotliwości pól elektromagnetycznych nie przekraczają dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. Nr 192, poz. 1883).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., złożyło Ogólnopolskie Stowarzyszenie Przeciwdziałania Elektroskażeniom "Prawo do Życia", wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego od strony przeciwnej kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego oraz procesowego, tj.:

1. - art. 141 § 4 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 7, 8, 9, 11, 77, 107 § 3 k.p.a., poprzez wadliwe ustalenie stanu faktycznego, tj. brak dokonania pełnej oceny decyzji organu II instancji pod kątem zastosowania przepisów prawa materialnego oraz procesowego, brak podania ilości anten, ich mocy azymutów, brak wskazania, jakie ustalenia faktyczne i prawne dokonywały organy i czy, jest to ich własna interpretacja prawa, brak zdefiniowania i wyjaśnienia podstawowych kwestii, jak główna wiązka promieniowania, co znaczy słowo "wzdłuż", dlaczego przyjęto tylko aktualny sposób zagospodarowania działki;
2. - art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., poprzez nie wskazanie przepisów art. 32 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego oraz konkretnej jednostki prawnej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573, ze zm.), które były przedmiotem analizy;
3. - art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez przyjęcie, iż Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w postanowieniu z dnia 24 kwietnia 2009 r. potwierdził, iż inwestycja nie jest zakwalifikowana do § 2 oraz § 3 ww. rozporządzenia, w sytuacji, w której postanowienie nie zawiera konkretnej jednostki prawnej powyższego przepisu, nie określa parametrów technicznych inwestycji będących przedmiotem analizy, a co najważniejsze, nie wskazuje uprawnień organu do dokonywania takiej oceny poza wymogami dotyczącymi obszaru Natura 2000 (art. 97 ust. 5 ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku...);
4. - art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w związku z art. 55 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez brak dokonania analizy, czy parametry techniczne i ilość anten objętych decyzją lokalizacyjną z dnia [...] lipca 2009 r. są tożsame z tymi, której były wskazane we wniosku inwestora oraz decyzji o pozwoleniu na budowę.
5. - art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez nieodniesienie się do zjawiska kumulacji pól elektromagnetycznych przez organy i przerzucenie tego obowiązku przez WSA na strony postępowania;
6. - art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez przyjęcie, iż kwalifikacja inwestycji sporządzona przez inwestora została sporządzona na podstawie przepisów ww. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. bez podania konkretnego przepisu prawa materialnego, z którego by wynikało, iż ustawodawca uprawnił go do tego;
7. - art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego w związku z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., poprzez nie wskazanie zarówno w decyzjach, jak i wyroku przepisów odrębnych, które wprowadziły obszar ograniczonego użytkowania zgodnie z definicją Prawa budowlanego;
8. - art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego w związku z art. 140, 143, 144 k.c. oraz art. 21 Konstytucji RP w związku z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., poprzez wskazanie w wyroku, iż to przepisy całej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu terenu dopuszczają ograniczenia prawa własności, co wyklucza stosowanie art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do postanowień art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Nie znajdują uzasadnienia w sprawie zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej dotyczące zarówno naruszenia norm prawa procesowego, jak i prawa materialnego.

Przede wszystkim sformułowanie w skardze kasacyjnej zarzutu wadliwego ustalenia przez Sądu I instancji stanu faktycznego, stanowiącego podstawę w oparciu o którą został wydany zaskarżony wyrok, wyklucza możliwość skutecznego postawienia zarzutu naruszenia prawa materialnego. Tylko w przypadku braku negacji ustalonego przez sąd administracyjny stanu faktycznego w skardze kasacyjnej możliwe jest skuteczne postawienie zarzutu naruszenia prawa materialnego. Ponadto w niniejszej sprawie wskazania wymaga, że przyjęta przez kasatora konstrukcja zarzutu w zakresie "wadliwego ustalenia stanu faktycznego" w powiązaniu z art. 141 § 4 p.p.s.a., pomimo powołania się na naruszenie przez Sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, 8, 9, 11, 77, 107 § 3 k.p.a., nie jest skuteczna.

Po pierwsze, tego rodzaju zarzut nie może być podnoszony w powiązaniu z art. 141 § 4 p.p.s.a., a po drugie, w okolicznościach niniejszej sprawy Sąd I instancji nie zastosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., co oznacza, że nie można w skardze kasacyjnej skutecznie zarzucić naruszenia tego przepisu. W zasadzie z treści postawionego zarzutu dot. "wadliwego ustalenia stanu faktycznego" wynika, że skarga kasacyjna sprowadza się do zakwestionowania prawidłowości uzasadnienia zaskarżonego wyroku. A zatem konstrukcja zarzutu dotycząca wadliwego ustalenia stanu faktycznego jest wadliwa. Z tego względu zarzut ten nie podlega rozpoznaniu.

Wbrew twierdzeniom kasatora uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wszystkie wymogi określone w art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Tylko w przypadku braku spełnienia powyższych wymogów można by przyjąć, że będąca powinnością Sądu Administracyjnego kontrola działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem nie miała miejsca i, że przeprowadzone przez Sąd postępowanie nastąpiło z naruszeniem przepisów prawa.

Nie można zgodzić się z twierdzeniami zawartymi w skardze kasacyjnej, iż uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia wymogów z art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie to bowiem zawiera wszystkie elementy o jakich mowa powyżej. W tym miejscu wskazania wymaga, że w uzasadnieniu Sąd dokładnie zrelacjonował zarówno stan tan faktyczny, jaki rozważania merytoryczne przedstawione przez organy obu instancji. Nie można więc zarzucić Sądowi, iż nie dokonał pełnej oceny jakiejkolwiek decyzji, skoro w swoim uzasadnieniu wskazał na konkretne rozważania organów administracyjnych. Tezę tę potwierdza fakt, że wbrew twierdzeniom kasatora w uzasadnieniu Sąd wskazał ilość anten (6 anten sektorowych - będących przedmiotem analizy), ich azymuty (0°, 110°, 260°) oraz ustalenia faktyczne i prawne jakie dokonały organy. A zatem można odnieść wrażenie, że rozważania kasatora w tym względzie w ogóle nie przystają do stanu faktycznego sprawy z jaką mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Podobne wrażenie można odnieść w zakresie sformułowanego przez kasatora zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i 2 oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. W niniejszej Sąd I instancji wydając zaskarżony wyrok zaaprobował bowiem stanowisko organów obu instancji, że przedmiotowa inwestycja, jako nie zaliczana do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, nie wymagała sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko. Z tego też względu w niniejszej sprawie nie miał zastosowania art. 32 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlane, ani nie została wskazana konkretna norma zawarta w § 2 i § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. Dlatego też, i w swoim postanowieniu Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska nie mógł wskazać na konkretną jednostkę redakcyjną § 2 i § 3 ww. rozporządzenia.

Z tych względów również Sąd nie powołał się na ww. przepisy, które w ustalonym i w zasadzie pod względem braku konieczności sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko stanie faktycznym sprawy - nie były przedmiotem jego analizy. Znajduje to potwierdzenie w materiale dowodowym, a mianowicie w zawartej w projekcie budowlanym TABELI 1. "Parametry techniczne i maksymalne zasięgi obszarów pól elektromagnetycznych o poziomach dopuszczalnych dla anten sektorowych [...] dla stacji bazowej telefonii komórkowej DRA0101C", która przedstawia zasięg występowania pól o wyższych poziomach niż 0,1 W/m2, a także EIRP (równoważną moc promieniowania izotopowo). Poza tym w projekcie budowlanym przedstawiono kumulację pól anten sektorowych, z której wynika, że nawet w przypadku nałożenia się promieniowania emitowanego z anten sektorowych nie dojdzie do przekroczenia dopuszczalnych przez przepisy prawa norm w miejscach dostępnych dla ludzi. Nie było więc podstaw do zastosowania w niniejszej sprawie art. 32 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego oraz § 2 i § 3 ww. rozporządzenia.

Brak jest zatem podstaw do przyjęcia, że Sąd nie dokonał oceny działań organów administracji publicznej zgodnie z postanowieniami art. 1 § 1 i 2 oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. Poza tym sformułowanie zarzutu w zakresie naruszenia prawa procesowego winno być poparte stosownymi rozważaniami, tj. wykazaniem, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie strona wnosząca skargę kasacyjną takiego wywodu nie przedstawiła, zasłaniając się lakonicznością uzasadnienia, co w jej ocenie uniemożliwia odniesienie się do konkretnych kwestii. Z takim poglądem kasatora nie można się zgodzić, ponieważ nawet ewentualna lakoniczność uzasadnienia wyroku nie może zwalniać od wykazania związku przyczynowego pomiędzy wskazanym w skardze kasacyjnej naruszeniem prawa, a wydanym w sprawie wyrokiem przez Sąd I instancji. A zatem sformułowanie zarzutu zgodnie z art. 174 § 2 p.p.s.a. nie może polegać wyłącznie na negacji zaskarżonego wyroku i wskazania, jakie zdaniem kasatora zostały naruszone normy prawa procesowego. To kasator winien wykazać, czy owa lakoniczność uzasadnienia wyroku mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie można też zgodzić się z zarzutem, że Sąd nie dokonał analizy zgodności wniosku i pozwolenia na budowę z warunkami określonymi w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. W rozważaniach merytorycznych Sąd przytoczył bowiem wprost ustalenia decyzji lokalizacyjnej dla przedmiotowej inwestycji oraz przesądził, że organy administracji architektoniczno-budowlanej dokonały prawidłowej oceny wniosku i projektu inwestora. A zatem poza wszelką wątpliwością jest to, że Sąd zbadał, czy organy wywiązały się z obowiązku, o jakim mowa w art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.

Nie zasługują na uwzględnienie również pozostałe zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej. Kasator winien mieć na względzie, że zgodnie z wymaganiami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego zawartymi w § 11 ust. 2 pkt 10 lit. d i e, opis techniczny, o którym mowa w ust. 1, sporządzony z uwzględnieniem § 7, powinien określać m.in. dane techniczne obiektu budowlanego charakteryzujące wpływ obiektu budowlanego na środowisko i jego wykorzystywanie oraz na zdrowie ludzi i obiekty sąsiednie pod względem promieniowania, w szczególności jonizującego, pola elektromagnetycznego i innych zakłóceń, z podaniem odpowiednich parametrów tych czynników i zasięgu ich rozprzestrzeniania się; a także wpływu obiektu budowlanego na istniejący drzewostan, powierzchnię ziemi, w tym glebę, wody powierzchniowe i podziemne, oraz wykazać, że przyjęte w projekcie architektoniczno-budowlanym rozwiązania przestrzenne, funkcjonalne i techniczne ograniczają lub eliminują wpływ obiektu budowlanego na środowisko przyrodnicze, zdrowie ludzi i inne obiekty budowlane, zgodnie z odrębnymi przepisami.

Nie można więc skutecznie zarzucać, że dokumentacja techniczna przedstawiona przez inwestora, a odnosząca się do kwestii oddziaływania przedmiotowej inwestycji na środowisko ("kwalifikacja przedsięwzięcia") nie mogła zostać sporządzona na zlecenie inwestora, skoro z przepisów wynika, iż dokumentacja dotycząca tego typu inwestycji winna zawierać opis rozwiązań technicznych i ich wpływ na środowisko. Dopiero przedstawiony przez inwestora kompletny projekt budowlany może być przedmiotem analizy organu architektoniczno-budowlanego, który to organ winien ustalić, czy rzeczywiście konkretna inwestycja nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Należy mieć na względzie, że wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach gdy to jest niepotrzebne obarczone jest wadą nieważnościową, a bez szczegółowego projektu budowlanego dokonanie takiej oceny mogłoby czynić ją jako wadliwą lub wręcz niemożliwą. Z projektu budowlanego winno więc wynikać jakie zagrożenia mogą wynikać z realizacji danego przedsięwzięcia inwestycyjnego. Dlatego inwestor przedstawił w tym zakresie dokumentację techniczną.

Ponadto na etapie decyzji o pozwoleniu na budowę organ administracji architektoniczno-budowlanej nie posiada kompetencji do weryfikacji ustalonego w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego prawa do zabudowy. Na tym etapie możliwe jest wyłącznie ustalenie wpływu danej inwestycji na sąsiednie działki, w tym na przysługujące właścicielom tych działek prawo do ich zabudowy. Wydając decyzję o pozwoleniu na budowę nie ustala się dla inwestycji obszaru ograniczonego użytkowania, które może nastąpić na etapie postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko planowanych przedsięwzięć. Oczywiście w trakcie postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, jeżeli okaże się, że wymagane jest przeprowadzenie takiego postępowania, decyzja o pozwoleniu na budowę winna być poprzedzona stosownymi decyzji środowiskowymi w tym przedmiocie. Jednak w niniejszej sprawie taka okoliczność nie zachodzi, ponieważ jak ocenił to Sąd, aprobując stanowisko organów administracyjnych, przedmiotowa inwestycja nie została zaliczona do mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

Poza tym art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 30 Prawa budowlanego nie służy ustalaniu obszaru ograniczonego użytkowania lecz obszaru oddziaływania inwestycji, który w postępowaniu o pozwoleniu na budowę ma wyznaczać wyłącznie krąg stron postępowania, który to problem w niniejszej sprawie nie był przedmiotem rozważań Sądu. Co prawda art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego kładzie nacisk na poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich, jednak sama chęć powołania się na ten przepis bez wskazania konkretnych naruszeń ww. interesów nie może stanowić podstawy do uwzględnienia ww. zarzutu. Poza tym naruszenie tych interesów winno przybrać formę naruszenia stanu prawnego, a nie faktycznego. Przedmiotem takiej analizy nie może być stan hipotetyczny, tj. chęć zrealizowania obiektu w innym miejscu, czy o innych parametrach wysokościowych niż istniejące na zabudowanych sąsiednich działkach. O tym może zadecydować wyłączenie uzyskanie prawa do zabudowy, które w drodze ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym objęte jest swoistą reglamentacją właściwego organu.

A zatem wbrew twierdzeniom kasatora Sąd I instancji prawidłowo uznał, że to przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dopuszczają ograniczenia prawa własności, co jest zgodne zarówno z treścią prawa własności wynikającą z art. 144 k.c., jak i art. 21 Konstytucji RP. Na etapie pozwolenia na budowę kontrolą objęta jest wyłącznie potencjalna możliwość wyjścia poza zatwierdzone ramy ograniczenia prawa własności, natomiast nie ma możliwości ich zmiany, czego oczekuje strona wnosząca skargę kasacyjną.

Z tych względów, należało uznać, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.