Uzasadnienie
Przedmiotem skargi kasacyjnej jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 czerwca 2012 r. oddalający skargę Miasta i Gminy S. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lutego 2012 r. w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia na rozbiórkę obiektu budowlanego.
Zaskarżony wyrok został wydany w następujących okolicznościach:
Burmistrz Miasta i Gminy S. wystąpił do Starosty Powiatowego w Legionowie z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na rozbiórkę budynku usytuowanego na działce nr [...]. Do wniosku załączył szkic usytuowania obiektu, opis zakresu i sposobu prowadzenia robót rozbiórkowych, opis sposobu zapewnienia bezpieczeństwa ludzi i mienia, umowę z dnia 21 sierpnia 2002 r. zawartą pomiędzy Zarządem Miasta i Gminy S. a [...] Spółdzielnią [...] oraz swoje oświadczenie o wyrażeniu w imieniu właściciela budynku tj. Gminy Miasto i Gmina S. zgody na rozbiórkę budynku. W treści załączonej umowy likwidator Spółdzielni oświadczył, że na działce nr [...] Spółdzielnia wybudowała w 1967 roku ze środków własnych parterowy budynek (były punkt skupu mleka) oraz że z dniem 21 sierpnia 2002 r. Spółdzielnia przenosi na rzecz Miasta i Gminy S. posiadanie w/w nieruchomości wraz z przeniesieniem własności nakładów poniesionych na budowę budynku.
Starosta Legionowski, po ustaleniu, że w wypisie z rejestru gruntów dla działki nr [...] jako władający podmiot figuruje "Wspólnota Gruntowa Wsi Z. na zasadach posiadania samoistnego", postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r. podjętym na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, zobowiązał wnioskodawcę do przedstawienia w terminie 14 dni zgody właściciela budynku na jego rozbiórkę lub wykazania dokumentem, że skarżąca jest właścicielką budynku.
W odpowiedzi skarżąca poinformowała, że dokumenty potwierdzające jej prawo własności do budynku zostały załączone do wniosku.
W tych okolicznościach, organ I instancji decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. powołując art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm) odmówił udzielenia pozwolenia na rozbiórkę obiektu. W uzasadnieniu stwierdził, że skarżąca nie przedstawiła wymaganej zgody właściciela obiektu na jego rozbiórkę. Wyjaśnił, że z dokumentów nie wynika, aby budynek po dawnej zlewni mleka stanowił odrębny od gruntu przedmiot własności. Jego właścicielem jest zatem stosownie do art. 46 § 1 kodeksu cywilnego właściciel gruntu. Z wypisu z rejestru gruntów wynika natomiast, że właściciel nieruchomości nie jest znany, figuruje w nim bowiem na prawach posiadania samoistnego Wspólnota Gruntowa Wsi Z. Organ uznał, że załączona do wniosku umowa nie potwierdza prawa własności skarżącej do budynku usytuowanego na działce nr [...]. Na jej podstawie skarżąca nie stała się właścicielem budynku, lecz nakładów poniesionych na jego wybudowanie.
W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca powołała się na załączoną do wniosku umowę z dnia 21 sierpnia 2002 r., twierdząc, że na jej podstawie "weszła w prawa posiadacza" i powinna zostać uznana "za samoistnego posiadacza budynku na prawach właściciela". Podniosła m. in., że jako posiadacz budynku w świetle art. 61 i 67 Prawa budowlanego jest zobowiązana do jego utrzymywania w należytym stanie technicznym i estetycznym, tymczasem budynek po dawnej zlewni mleka jest w złym stanie technicznym, ulega dewastacji, a jako niezabezpieczony zagraża bezpieczeństwu osób w nim przebywających. Skarżąca stwierdziła także, że "zapis w ewidencji gruntów nie jest uprawniony, co powinno być potwierdzone decyzją administracyjną wydaną w trybie przepisów ustawy z dnia 23 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. z 1963 r., Nr 29, poz. 169 ze zm.), której nie odnotowano także w rejestrach wspólnot powołanych na terenie gminy S.".
Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu odwołując się do znajdującej się w aktach sprawy opinii prawnej opracowanej przez Zespół Radców Prawnych Starostwa Powiatowego w Legionowie co do charakteru załączonej do wniosku umowy z dnia 21 sierpnia 2002 r. stwierdził, że nie potwierdza ona prawa własności skarżącej do budynku po dawnej zlewni mleka. Budynek ten stanowi własność właściciela gruntu lub własność użytkownika wieczystego, jeżeli nieruchomość jest oddana w użytkowanie wieczyste. Wskazał, że organy administracji publicznej mają obowiązek wydawania rozstrzygnięć na podstawie przepisów prawa, a zatem nie mogą złamać zasady wskazanej w art. 33 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego.
W skardze na powyższą decyzję Gmina Miasto i Gmina S. zarzuciła naruszenie art. 7 i 77 § 1, 80 kpa oraz art. 33 ust. 4 pkt 1 w związku z art. 61 i następne Prawa budowlanego. Podniosła, że organ nie wyjaśnił komu przysługuje uprawnienie do wnioskowania o rozbiórkę obiektu i błędnie ocenił, że uprawnienie to nie przysługuje skarżącej jako właścicielowi bądź zarządcy obiektu. Powołując się na załączoną do wniosku umowę z dnia 21 sierpnia 2002 r., a także na wynikające z przepisów Prawa budowlanego obowiązki zarządcy związane z utrzymaniem obiektu w należytym stanie technicznym skarżąca wywodziła, że jest uprawniona do uzyskania pozwolenia na rozbiórkę obiektu.
W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie.
Oddalając skargę, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) dalej jako p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Wyjaśnił, że zgodnie z art. 33 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego do wniosku o pozwolenie na rozbiórkę obiektu budowlanego należy dołączyć zgodę właściciela obiektu. Podzielił stanowisko organów, że w rozpatrywanej sprawie skarżąca ani nie przedstawiła zgody właściciela budynku na jego rozbiórkę, ani też nie wykazała, że sama jest jego właścicielem. Wskazał, że zgodnie z wypisem z rejestru gruntów z dnia 12 października 2011 r. działka nr ew. [...] pozostaje we władaniu (na zasadach posiadania samoistnego) Wspólnoty Gruntowej wsi Z., natomiast właściciel nieruchomości nie jest znany. Przedstawiona przez skarżącą umowa zawarta z [...] Spółdzielnia [...] w dniu 21 sierpnia 2002 r. nie potwierdza prawa własności do budynku.
Na jej podstawie skarżąca nabyła jedynie własność nakładów. Budynek zaś stanowi własność właściciela gruntu lub własność użytkownika wieczystego, jeżeli nieruchomość jest oddana w użytkowanie wieczyste. Tego rodzaju praw do gruntu i do budynku Miasto i Gmina S. nie posiada, nie jest więc w tej sytuacji właścicielem budynku. Sąd wyjaśnił, że zgodnie supeficies solo cedit właściciel gruntu jest także właścicielem trwale związanych z gruntem budynków i budowli. Budynek mógłby stanowić odrębny przedmiot własności stosownie do art. 46 § 1 k.c., jednak inwestor nie przedstawił dokumentów, potwierdzających przeprowadzenie czynności prawnych, które mogły doprowadzi do wyodrębnienia własności budynkowej.
We wniesionej skardze kasacyjnej Miasto i Gmina S., zaskarżając w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania.
Zarzuty skargi kasacyjnej skarżąca sformułowała następująco:
" 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj:
- - naruszenie art. 33 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo budowlane poprzez dokonanie takiej wykładni ww przepisu, ze mając na względzie stan faktyczny polegający złożeniu przez gminę Miasto i Gmina S. kompletnego wniosku o wydanie zezwolenia na rozbiórkę budynku oraz w sytuacji kiedy nie istnieje podmiot, któremu przysługuje tytuł własności lub prawo użytkowania wieczystego do gruntu (stan prawny nieuregulowany) konieczne jest w ocenie Sadu I instancji załączenie do wniosku o rozbiórkę zgody właściciela gruntu lub użytkownika wieczystego gruntu oraz że załączone do wniosku o rozbiórkę dokumenty nie spełniają wymagań wynikających z art. 33 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego,
- 2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj:
- a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 3 ust. 1 oraz art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (...) przez niewłaściwą realizację funkcji kontrolnej sprawowanej przez sad administracyjny i wydanie rozstrzygnięcia, które sankcjonuje uchybienia proceduralne popełnione w sprawie przez organy administracji publicznej, w szczególności:
- - brak podstaw do uznania, że gmina Miasto i Gmina S. nie przedłożyła wraz z wnioskiem o wydanie pozwolenia na rozbiórkę dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo budowlane
- - przyjęcie przez Sąd jako prawidłowego ustalenia organów administracji publicznej, że Wspólnota Gruntowa Wsi Z. pozostaje we władaniu (na zasadach posiadania samoistnego) działki nr [...], a jednocześnie nie uznanie ww. wspólnoty za stronę postępowania,
- - przez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazał, że postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, a Sąd pierwszej instancji przyjął wyłącznie błędne ustalenia poczynione przez organ.
- b) art. 3 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a przez:
- - brak wszechstronnego uzasadnienia rozstrzygnięcia, w szczególności niepełne odniesienie się do zarzutów i twierdzeń zawartych w skardze do WSA,
- - brak własnych ustaleń Sądu pierwszej instancji co do stanu faktycznego przyjętego przez ten Sąd za podstawę rozstrzygnięcia, w szczególności poprzez przyjęcie, że zapisy w ewidencji gruntów wskazujące na władanie przez Wspólnotę Gruntową Wsi Z. odpowiadają rzeczywistości oraz nie wyjaśnienie w ogóle czy Wspólnota taka istnieje pomimo twierdzeń strony skarżącej, że taki podmiot nie istnieje,
- - przez nie wzięcie pod uwagę całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w szczególności pominięcie faktu, że burmistrz Miasta i Gminy S. w imieniu gminy wraz z wnioskiem o zezwolenie na rozbiórkę złożył oświadczenie wyrażeniu zgody na rozbiórkę oraz wykazał, że gmina stała się właścicielem naniesień budowlanych na podstawie umowy z dnia 21.08.2002 r.
- - oparcie się w uzasadnieniu wyłącznie o argumenty zawarte w uzasadnieniu skarżonej decyzji."
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw.
Niezasadny jest zarzut naruszenie art. 33 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego. Treść tego przepisu jest jednoznaczna i nie może budzić wątpliwości interpretacyjnych. Do wniosku o pozwolenie na rozbiórkę obiektu budowlanego wnioskodawca jest zobowiązany dołączyć zgodę właściciela. Prawidłowo Sąd I instancji uznał, że w sytuacji gdy budynek stanowi odrębny od gruntu przedmiot własności musi to być zgoda właściciela budynku, a w sytuacji gdy tak nie jest, musi to być zgoda właściciela gruntu. Taka wykładnia omawianego przepisu zaprezentowana przez organy administracji i Sąd I instancji jest w pełni prawidłowa. Wyjaśnić należy, że zgody właściciela nie zastępuje ani zgoda posiadacza, ani zgoda zarządcy nieruchomości. Nie budzi także wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowość zastosowania art. 33 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego w okolicznościach sprawy. Załączona przez skarżącą do wniosku o pozwolenie na rozbiórkę budynku umowa z dnia 21 sierpnia 2002 r. nie potwierdza prawa własności skarżącej do nieruchomości.
Organy i Sąd I instancji właściwie oceniły przedmiot tej umowy i jej skuteczność dla żądania wydania decyzji zezwalającej na rozbiórkę obiektu. Zbędne jest zatem ponowne przytaczanie tej samej argumentacji. Można jedynie dodać, że określenie, jakim posługuje się skarżąca w skardze kasacyjnej mające uzasadnić spełnienie przez nią wymogu zgody właściciela, że jest "właścicielem naniesień budowlanych" właściwie oddaje charakter przedstawionej umowy, jako przenoszącej wyłącznie posiadanie nieruchomości i wartość dokonanych przez Spółdzielnię nakładów związanych z wybudowaniem obiektu.
Niezasadne jest także stanowisko skarżącej, że w sytuacji, gdy stan prawny nieruchomości nie jest uregulowany lub "kiedy nie istnieje podmiot, któremu przysługuje prawo własności", to wymagana art. 33 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego zgoda właściciela może być wyrażona przez inny podmiot, w szczególności przez posiadacza lub zarządcę nieruchomości. Treść przywołanego przepisu nie pozwala na taką jego interpretację. Sytuacja, gdy stan prawny nieruchomości nie jest uregulowany lub nie jest znany właściciel nieruchomości (a dokładniej nie można go jednoznacznie ustalić na podstawie dostępnej dokumentacji) powoduje, że osoba trzecia nie może uzyskać pozwolenia na rozbiórkę budynku w trybie przewidzianym w art. 32 i 33 Prawa budowlanego. Do czasu uregulowania we właściwym postępowaniu cywilnym lub administracyjnym stanu prawnego nieruchomości występuje bowiem przeszkoda uniemożliwiająca uzyskanie wymaganej zgody właściciela budynku.
Wyjaśnić należy, że dla prawidłowej wykładni art. 33 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego i jego zastosowania w niniejszej sprawy nie mógł mieć znaczenia zły stan techniczny budynku. Powoływanie się w toku sprawy na przewidzianą w art. 67 Prawa budowlanego możliwość wydania nakazu rozbiórki obiektu znajdującego się w nieodpowiednim stanie technicznym w stosunku do zarządcy obiektu, a nie tylko jego właściciela, również nie mogło odnieść zamierzonego skutku. Postępowanie w sprawie o udzielenie pozwolenie na rozbiórkę prowadzone w oparciu o art. 32 i 33 Prawa budowlanego przed organem architektoniczno – budowlanym jest postępowaniem odrębnym od postępowania prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego na podstawie art. 67 Prawa budowlanego. Analiza akt sprawy wskazuje, że skarżąca nie ubiegała się o wszczęcie jednego z postępowań przewidzianych w Rozdziale 6 Prawa budowlanego obejmującym postępowania z zakresu utrzymania obiektów budowlanych, lecz z powołaniem się na przepisy art. 32 i 33 Prawa budowlanego wystąpiła do organu architektoniczno- budowlanego z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na rozbiórkę.
Wyjaśnić należy, że z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na rozbiórkę może wystąpić każdy podmiot pod warunkiem uzyskania zgody właściciela, natomiast obowiązkiem rozbiórki organ nadzoru budowlanego może obciążyć wyłącznie właściciela lub zarządcę. Sprawy te są odrębnymi sprawami administracyjnymi. Możliwość skierowania nakazu rozbiórki do zarządcy obiektu budowlanego przewidziana w art. 67 Prawa budowlanego nie upoważniała organów i Sądu I instancji do przyjęcia, że wymaganą art. 33 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego zgodę właściciela może zastąpić zgoda zarządcy. Zły stan techniczny budynku i związane z tym zagrożenie bezpieczeństwa powinno być natomiast zgłoszone właściwemu powiatowemu organowi nadzoru budowlanego właściwemu zgodnie z art. 83 Prawa budowlanego do oceny zagrożenia i wydania odpowiednich nakazów. Z punktu widzenia stosowanych w sprawie przepisów okoliczność ta nie mogła mieć żadnego znaczenia.
Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących przepisów postępowania, to są one chybione już chociażby z tego względu, że nie mogły mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Wprawdzie rzeczywiście w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd nie odniósł się do wszystkich argumentów i twierdzeń skarżącej w zakresie chociażby wzajemnego stosunku art. 33 ust. 4 pkt 1 i 67 Prawa Budowlanego i złego stanu technicznego obiektu, co wskazuje na naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a, jednak pozostaje to bez jakiegokolwiek wpływu na wynik sprawy.
Chybione są też te zarzuty skargi kasacyjnej, które dotyczą niewyjaśnienia przez organy i Sąd I instancji istnienia Wspólnoty Gruntowej Wsi Z., przyjęcia że nieruchomość pozostaje we władaniu tego podmiotu, a jednocześnie nie uznania go za stronę postępowania. W prowadzonym postępowaniu nie zachodziła konieczność badania w czyim władaniu znajduje się działka nr [...]. Organ ustalał jedynie, celem zweryfikowania załączonej do wniosku zgody Burmistrza, jakie dane w odniesieniu do nieruchomości zawiera ewidencja gruntów. Wbrew stanowisku skarżącej w sprawie nie zachodziła konieczność wyjaśnienia "istnienia" Wspólnoty Gruntowej Wsi Z., a tym bardziej uznawania jej za stronę postępowania. Zarzut ten jest zresztą dość nieprecyzyjny. Pojęcie wspólnoty gruntowej zawiera art. 1 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. Nr 28, poz. 169 ze zm.) i odnosi je nie do podmiotów, lecz do stanu nieruchomości.
Z definicji wspólnoty zawartej w art. 1 ust. 1 tej ustawy wynika, że wspólnotami gruntowymi podlegającymi zagospodarowaniu w trybie i na zasadach określonych w ustawie są nieruchomości rolne, leśne oraz obszary wodne o określonych przymiotach. W dalszych jej przepisach określono, że uprawnienie do udziału we wspólnocie gruntowej polega na korzystaniu z nieruchomości stanowiącej przedmiot wspólnoty zgodnie z jej przeznaczeniem, np. przez pobieranie pożytków naturalnych z lasu lub stawu, udział w dochodach przez podział pożytków z użytków rolnych leśnych, czyli przez udział w zagospodarowaniu wspólnoty gruntowej. Wspólnoty gruntowe nie mogą być dzielone pomiędzy uprawnionych do udziału w nich. Uprawnionymi do udziału we wspólnocie gruntowej są osoby fizyczne lub prawne posiadające gospodarstwa rolne, jeżeli w ciągu ostatniego roku przed dniem wejścia w życie ustawy (czyli przed dniem 5 lipca 1963 r.) faktycznie korzystały z tej wspólnoty - art. 6 ust. 1 ustawy.
Zgodnie z art. 14 ust. 1 ustawy osoby uprawnione do udziału we wspólnocie gruntowej powinny były utworzyć spółkę do sprawowania zarządu nad wspólnotą i do właściwego zagospodarowania gruntów wchodzących w skład tej wspólnoty. Taka spółka stosownie do art. 15 ust. 1 ustawy jest osobą prawną działającą w oparciu o statut zatwierdzony przez właściwego wójta, burmistrza lub prezydenta. W przypadku jej nie powołania przez uprawnionych, przepisy omawianej ustawy przewidywały możliwość utworzenia przez właściwy organ (wójta, burmistrza lub prezydenta) spółki przymusowej. Nie wnikając szczegółowo w istotę wspólnoty gruntowej i jej charakter, gdyż nie jest to niezbędne dla rozpoznania zarzutów skargi, należy wskazać, że z powyższych uregulowań wynika, iż wspólnota gruntowa nie jest żadnym podmiotem, lecz jest to nieruchomość (zespół nieruchomości) stanowiąca przedmiot współwłasności o pewnych charakterystycznych tylko dla tego bytu prawnego szczególnych cechach.
Podnoszony przez skarżącą w toku postępowania fakt nie powołania spółki, o której mowa w w/w unormowaniach nie mógł też prowadzić do uznania, że złożony wniosek o pozwolenie na rozbiórkę był kompletny i spełniał wymóg określony w art. 33 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego.
W związku z powyższym, nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, również tych uwzględnianych przez Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu (por. art. 183 § 2 i 189 p.p.s.a), orzeczono o jej oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.