Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 4 sierpnia 2011 r. IV SA/Wa 409/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę U. W. i A. W. (dalej skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium w W. z dnia [...] 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy.
Wyrok ów zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
Decyzją z dnia [...] 2010 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] 2010 r.) Wójt Gminy L. (dalej Wójt) odmówił ustalenia warunków zabudowy dla działki nr [...] położonej w miejscowości G. gmina L., bowiem decyzja nie uzyskała uzgodnienia z Dyrektorem [...] Parku Narodowego. Odwołanie od tej decyzji wnieśli inwestorzy U. i A. W. podnosząc, że chcą dysponować swą własnością i polepszyć swe warunki mieszkaniowe.
Decyzją z dnia [...] 2010 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] 2010 r.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej Kolegium), utrzymało w mocy decyzję Wójta z [...] 2010 r. odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla działki nr [...] położonej w miejscowości G. W uzasadnieniu Kolegium oceniło jako prawidłowe stanowisko Wójta, że ustalenie warunków zabudowy nie jest możliwe z uwagi na odmowę uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy przez Dyrektora [...] Parku Narodowego (dalej Dyrektor [...]PN). Postanowienie Dyrektora [...]PN utrzymał w mocy Minister Środowiska, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę na to postanowienie. Zdaniem Kolegium, będąc związanym stanowiskiem organu uzgadniającego, Wójt prawidłowo odmówił ustalenia warunków zabudowy. Brak zgody na pozytywne dla strony załatwienie sprawy oznacza konieczność wydania decyzji negatywnej. Ostateczne postanowienie Dyrektora [...]PN wiąże organ orzekający w sprawie o ustalenie warunków zabudowy.
Skargę na decyzję z [...] 2010 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli skarżący, reprezentowani przez pełnomocnika będącego adwokatem. Wnosząc o uchylenie ww. decyzji w całości, zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie art. 6, 7, 77, 9 i 10 k.p.a.
W uzasadnieniu skargi skarżący zarzucili, że ich działka nie jest częścią [...] Parku Narodowego a projekt decyzji w przedmiocie warunków zabudowy nie powinien być uzgadniany z Dyrektorem Parku. Ani poprzedni właściciele, ani skarżący nie wyrazili nigdy zgody na wejście ich działki w skład [...] Parku Narodowego. To, że Park ten istniał przed wejściem w życie art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody, nie może wpływać negatywnie na uprawnienia właścicielskie skarżących, a przez zaliczenie ich nieruchomości do obszaru Parku nastąpiło ograniczenie ich praw właścicielskich, chronionych Konstytucją.
W odpowiedzi na skargę, Kolegium podtrzymało stanowisko zajęte w decyzji z 28 grudnia 2010 r. i wniosło o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, powołując art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.), oddalił skargę.
W uzasadnieniu wskazał, że nigdy nikt wcześniej nie kwestionował, że nieruchomość skarżących leży w granicach [...]PN. W projekcie decyzji o warunkach zabudowy organ I instancji ustalił, że "działka znajduje się w granicach [...]PN, a ponadto na obszarze Natura 2000 – [...]". W związku z powyższym Sąd i instancji wskazał, że projekt decyzji musiał zostać uzgodniony z Dyrektorem [...] Parku Narodowego. Dyrektor [...]PN zwrócił się do skarżących z propozycją wykupienia ich działki ze względu na jej położenie na terenie [...]PN (pismo z 28.01.2009 r., k. 47-48 akt sprawy). Inwestorzy nie mieli wątpliwości co do objęcia ich nieruchomości terenem Parku. Ze względu na odrzucenie tej propozycji, Dyrektor [...]PN postanowieniem z [...]2009 r. odmówił uzgodnienia inwestycji skarżących (k. 36-43 akt sprawy). W postanowieniu szczegółowo wyjaśniono skarżącym przyczyny odmowy uzgodnienia: położenie ich działki na terenie [...]PN, na obszarze Natura 2000 – [...]). Minister Środowiska postanowienie to utrzymał w mocy, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie z przyczyn formalnych odrzucił skargę na postanowienie Ministra.
Sąd I instancji zgodził się ze stanowiskiem organów obu instancji, że są one związane negatywnym uzgodnieniem inwestycji i nie mogły wydać decyzji pozytywnej dla skarżących.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wywiedli skarżący, reprezentowani przez adwokat J. S., zarzucając:
- - naruszenie prawa materialnego przez uznanie, że niezgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. 2004 "nr 2, poz. 800" [winno być "nr 92, poz. 880"], dalej u.o.p.) ustalonemu w sprawie stanowi faktycznemu odpowiada hipoteza art. 53 ust. 4 pkt. 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm., dalej u.p.z.p.) i ustalenie, że działka nr [...] położona we wsi G. jest częścią [...] Parku Narodowego i wydanie decyzji o warunkach zabudowy wymaga uzgodnienia w tym względzie z dyrektorem [...] Parku Narodowego;
- - nierozpoznanie przez WSA drugiego zarzutu podniesionego przez skarżących tj.: naruszenia przez SKO i poprzedzającą ją decyzję Wójta prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy to jest naruszenia art. 6, 7 i 77 k.p.a. przez nie wezwanie skarżących do zapoznania się z projektem decyzji o warunkach zabudowy i z dokumentami sprawy przed wydaniem decyzji. Wójt nie podjął zgodnie z art. 7 i 77 k.p.a. wszystkich niezbędnych kroków w celu wyjaśnienia sprawy, przez co naruszony został art. 7, 9 i 10 k.p.a. Wójt w uzasadnieniu decyzji nie ustosunkował się do obowiązującego od dnia 1 maja 2004 r. art. 7 ust. 2 u.o.p., zgodnie z którym nie stanowią obszaru parku narodowego nieruchomości stanowiące własność prywatną, jeżeli właściciele tych nieruchomości, nie wyrazili na to zgody i nie zostali wywłaszczeni w trybie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ([j.t.] Dz. U. z 2004 r., nr 261, poz. 2603, dalej u.g.n.).
Do pisma z dnia 3 października 2011 r. pełnomocnik skarżących dołączył odpis decyzji z [...] 2010 r. nr [...] Wójta Gminy B., ustalającej warunki zabudowy dla zmiany zagospodarowania terenu, obejmującej rozbudowę budynku mieszkalnego na działce nr [...] w miejscowości F. w gminie B., wydanej po dokonaniu uzgodnienia z Dyrektorem [...] Parku Narodowego.
Wskazując na powyższe skarżący wnieśli o uchylenie wyroku w całości i zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zwarzył, co następuje:
W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270, zm. 1101 i 1529, dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).
W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.
Zakres rozpoznawania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez wskazanie podstaw kasacyjnych. Strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego, wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jej zadaniem zostały przez Sąd naruszone (art. 174 i 176 p.p.s.a.). Wskazanie naruszonych przepisów winno nastąpić przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Zgodnie z art. 176 p.p.s.a., skarżący kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy.
Podstawę skargi kasacyjnej z punktu 2 art. 174 p.p.s.a. może stanowić jedynie zarzut naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, sformułowany pod adresem wyroku Sądu I instancji. Samo przytoczenie norm postępowania administracyjnego jest niewystarczające. Wskazanie art. 6, 7, 9, 10 i 77 k.p.a. jako norm dopełnienia może być skutecznie podniesione jedynie w przypadku, w którym skarżący kasacyjnie zarzuca naruszenie art. 141 § 4, art. 145-151 p.p.s.a. (W. Piątek, Podstawy skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Wolters Kluwer 2011 s. 378-379; wyrok NSA z 9.3.2006 r., I OSK 569/05, akceptowany przez J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012 s. 461 uw. 23), czego w skardze kasacyjnej zabrakło. Tak skonstruowany zarzut nie mógł prowadzić do jego merytorycznego rozpoznania.
Autor skargi kasacyjnej nie podważył skutecznie stanu faktycznego, przyjętego w zaskarżonym wyroku. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i w doktrynie powszechnie przyjęty jest pogląd, że ustalenia stanu faktycznego nie mogą być zwalczane podnoszeniem zarzutu naruszenia prawa materialnego (wyrok NSA z: 6.7.2004 r., FSK 192/04, ONSAiWSA 2004/3/68; 16.9.2004 r., FSK 471/04, ONSAiWSA 2005/5/96, akceptowane przez J. P. Tarno – op. cit. s. 459-460 uw. 18; W. Piątek – op. cit., s. 305, 362).
W istocie ostateczne postanowienie Ministra Środowiska z [...] 2009 r. nr [...] (dalej postanowienie z [...] 2009 r. w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji zabudowy zakończyło osobno przeprowadzone postępowanie uzgodnieniowe (Cz. Martysz w: G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wolters Kluwer 2010, t. II s. 44, uw. 2), toczące się na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 7 u.p.z.p. Uzgodnienie aktu polega na wyrażeniu zgody na konkretną treść proponowanego rozstrzygnięcia, co następuje w trakcie postępowania dotyczącego wydania przedmiotowego aktu. Zgodnie z zasadą nierozstrzygania w sprawie już raz rozstrzygniętej (w drodze postanowienia), organ prowadzący postępowanie nie może po raz kolejny analizować zgodności zamierzenia z przepisami uwzględnionymi przy uzgodnieniu (red. Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, C.H.
Beck 2011 s. 439, 442 nb 4) – w kontrolowanym postępowaniu – z dyrektorem parku narodowego – w odniesieniu do obszarów położonych w granicach parku i jego otuliny. Postanowienie z [...] 2009 r. stało się prawomocne na skutek odrzucenia skargi na to postanowienie, prawomocnym postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 7 kwietnia 2010 r. IV SA/Wa 405/10. Autor skargi kasacyjnej nie podniósł zarzutu naruszenia art. 32 ust. 1 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. nr 78 poz. 483, sprost. z 2001 r. nr 28 poz. 319, zm. z 2006 r. nr 200 poz. 1471, z 2009 r. nr 114 poz. 946). Zagadnienie równości wobec prawa w postępowaniu uzgodnieniowym mogło być badane jedynie w postępowaniu zakończonym prawomocnym postanowieniem z [...] 2009 r. Wójt Gminy L., orzekający o warunkach zabudowy (art. 60 ust. 1 u.p.z.p.) był związany ostatecznym postanowieniem o odmowie uzgodnienia, wydanym przez właściwy organ, na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 7 u.p.z.p. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13.1.2009 r., II OSK 1792/07, Lex nr 486226, akceptowany przez A. Wróbla w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wolters Kluwer 2011, s. 641, uw. 9).
Zaskarżony wyrok nie naruszył prawa materialnego w postaci opisanej w zarzucie pierwszym. Błędnie skarżący kasacyjnie podnoszą, że wejście w życie dnia 1 maja 2004 r. przepisu art. 7 ust. 2 u.o.p. zadecydowało o tym, czy działka będąca własnością skarżących leży w granicach [...] Parku Narodowego, czy też nie. Art. 7 ust. 2 u.o.p., w zakresie, w jakim wymagana jest zgoda właściciela nieruchomości, znajduje jedynie zastosowanie na przyszłość – w przypadku utworzenia nowego parku narodowego lub powiększenia obszaru istniejącego parku narodowego, począwszy od dnia 1 maja 2004 r., nie odnosi się zaś do stanów faktycznych, zaistniałych przed wejściem w życie art. 7 ust. 2 u.o.p. Obszar [...] Parku Narodowego określony został skutecznie rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 25 września 1997 r. w sprawie [...] Parku Narodowego (Dz. U. nr 132, poz. 876), na podstawie art. 14 ust. 7 i 10 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody (Dz. U. nr 114, poz. 492 ze zm.).
Zgodnie z wolą ustawodawcy, dotychczasowe przepisy wykonawcze wydane na podstawie przepisów ustawy, o której mowa w art. 161 [ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody (Dz. U. nr 114, poz. 492 ze zm.)], zachowują moc do czasu wejścia w życie na podstawie niniejszej ustawy. Brak wyrażenia zgody przez skarżących bądź ich poprzedników prawnych na objęcie obszarem parku narodowego lub rezerwatu przyrody nieruchomości niebędącej własnością Skarbu Państwa przed dniem wejścia w życie art. 7 ust. 2 u.o.p. i art. 13 ust. 3 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody (Dz. U. nr 114, poz. 492 ze zm.), dodanego przepisem art. 1 pkt 11 ustawy z dnia 7 grudnia 2000 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody (Dz. U. 2001 r., nr 3, poz. 21, dalej nowelizacja z 2000 r.), nie skutkuje tym, że nieruchomość taka, wchodząca w skład parku narodowego utworzonego przed wejściem w życie nowelizacji z 2000 r., nie pozostaje częścią obszaru dotychczas utworzonego parku narodowego (art. 3 nowelizacji z 2000 r.). Trafnie Wojewódzki Sąd przyjął, że w kontrolowanym postępowaniu prawidłowo zastosowano art. 53 ust. 4 pkt 7 u.p.z.p., a treść normatywna art. 7 ust. 2 u.o.p. nie prowadziła do odmiennych wniosków.
Błędnie skarżący kasacyjnie podnoszą, że ich "prawo własności...mogło zostać unicestwione". Prawo własności jest wartością chronioną normami rangi konstytucyjnej (art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 Konstytucji RP), przy czym prawo to może być ograniczone jedynie na mocy ustawy (art. 64 ust. 3 i art. 233 ust. 3 Konstytucji). Prawo własności nie jest zatem prawem bezwzględnym, a ograniczający to prawo art. 7 ust. 1 i 2 u.o.p. – wbrew stanowisku skarżących – nie jest przepisem bezwzględnie obowiązującym. Ramami prawa materialnego, wyznaczającymi zakres możliwości korzystania z własności (w tym statuującymi właściwe ograniczenia) są m.in. przepisy u.p.z.p. Prawodawca określił w niej z jednej strony uprawnienie do swobodnej zabudowy nieruchomości w granicach określonych ustawą, jeżeli – w szczególności – nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego (art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Z drugiej strony podkreślono wymagania wynikające z ochrony wartości, jaką jest środowisko, co wiąże się z celami publicznymi i interesem publicznym (B. Rakoczy, Gospodarowanie nieruchomościami na obszarze parku narodowego, PiP 2012/9/70).
Prawodawca, gwarantując konstytucyjnie ochronę własności i określając ramy korzystania z prawa własności nieruchomości w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie przyznał normatywnie, w sferze wykonywania prawa własności, prymatu prawu zabudowy nieruchomości nad wymaganiami ochrony środowiska – w tym w ramach obszarowych form ochrony przyrody, wprowadzanych regulacjami polskimi, jak i prawem europejskim (nieruchomość skarżących znajduje się na obszarze Natura 2000 – [...]). W szczególności ustawodawca, w granicach art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, w art. 15 ust. 1 pkt 1 u.o.p. zabronił w parkach narodowych budowy lub przebudowy obiektów budowlanych i urządzeń technicznych, z wyjątkiem obiektów i urządzeń służących celom parku narodowego (B. Rakoczy, op. cit. s. 72-73). Zaskarżony wyrok nie narusza zatem prawa materialnego.
Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, art. 20 Konstytucji RP nie mógł znaleźć zastosowania w sprawie.
Skoro zatem zarzuty naruszenia prawa materialnego okazały się nieusprawiedliwione, na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną należało oddalić.