Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 28 marca 2017 r., sygn. VII SA/Wa 808/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę m.st. Warszawy na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki.
W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania m.st. Warszawa, utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (PINB) dla m. st. Warszawy z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...], nakazującą m.st. Warszawa dokonanie całkowitej rozbiórki piwnicy ziemnej o wymiarach 5,80 x 3,53 m i wysokości 2,30 m, zagłębionej około 1,80 m na działce o nr ew. [...] z obr. [...] przy ul. [...] w W. (poprzednio działka o nr ew. [...]) – wybudowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę.
W dniu 7 kwietnia 2009 r. PINB dla m. st. Warszawy przeprowadził kontrolę na nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] przy ul. [...], [...] i [...]. W jej wyniku ustalono, że na działce znajduje się m. in. ww. obiekt. Decyzją z dnia [...] maja 2009 r. PINB dla m. st. Warszawy nakazał Stowarzyszeniu [...] rozbiórkę tej piwnicy ziemnej. W trybie odwoławczym [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. stwierdził nieważność decyzji z dnia [...] maja 2009 r. w wyniku ustalenia, że Stowarzyszenie to nie było inwestorem przedmiotowej piwnicy ziemnej.
Ponownie prowadząc postępowanie PINB dla m. st. Warszawy postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014r. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy budowie piwnicy ziemnej oraz nałożył na Miasto st. Warszawę obowiązek przedłożenia określonych dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ("uPb"), w terminie 6 miesięcy od dnia doręczenia postanowienia. Organ wszczynając postępowanie legalizacyjne ustalił, że właścicielem przedmiotowej działki jest m. st. Warszawa, co wynika z prowadzonej dla tej nieruchomości księgi wieczystej. Z pisma Urzędu Miasta Stołecznego Warszawa - Biura Gospodarki Nieruchomościami Delegatura w Dzielnicy [...] z dnia 25 listopada 2014 r. wynika nadto, że działki o nr [...] i [...] z obrębu [...] nie są przedmiotem umów dzierżawy, natomiast bezumownym użytkownikiem działek jest Stowarzyszenie [...]. W tych warunkach wobec braku wykonania przez zobowiązanego m. st. Warszawę - postanowienia z dnia [...] grudnia 2014 r. organ nadzoru budowlanego orzekł rozbiórkę piwnicy ziemnej.
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że podjął próby ustalenia inwestora piwnicy ziemnej. Pełnomocnik Stowarzyszenia [...], które na podstawie zawartej z m. st. Warszawa użytkowało działkę nr [...] i [...], oświadczył do protokołu, że umowa dzierżawy wygasła w połowie 2004r., a Stowarzyszenie opuściło ten teren w dniu 30 października 2009 r. i nie posiada żadnych dokumentów, z których wynikać by mogło, kto i kiedy wybudował tę piwnicę. Wobec braku możliwości ustalenia inwestora spornego obiektu organ, odwołując się do treści art. 52 uPb, uznał że podmiotem zobowiązanym do dokonania rozbiórki obiektu budowlanego jest właściciel nieruchomości, tj. m. st. Warszawa.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie m. st. Warszawa zarzuciło powyższemu rozstrzygnięciu naruszenie art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 Kpa w zw. z art. 52 uPb przez niewyczerpujące wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, tj. brak ustalenia kto był inwestorem obiektu i błędne ustalenie, że obiekt nie posiada zarządcy w rozumieniu przepisów uPb.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę wyjaśnił, że art. 52 uPb expressis verbis wskazuje podmioty zobowiązane do dokonania czynności objętych decyzjami o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Podmiotami tymi są inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądowoadministracyjne wykładając przywołany przepis wskazują, że w pierwszej kolejności obowiązkiem rozbiórki powinien być obciążony inwestor mający tytuł prawny do obiektu, dopiero potem właściciel lub działający w jego imieniu zarządca. Oznacza to, że zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 48 Kc, wszystko co znajduje się na gruncie, jest jego częścią składową, w szczególności budynki i inne urządzenia trwale z gruntem związane, a zatem nałożenie obowiązku na właściciela nieruchomości, w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie może być uznane za wadliwe.
Sąd pierwszej instancji nie zgodził się ze skarżącym, że Stowarzyszenie [...]" jest zarządcą przedmiotowego obiektu. Zarządca obiektu to w szczególności zawodowy zarządca nieruchomości działający na zasadach określonych w art. 184-190 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ("ugn"). W takich przypadkach zarządcą obiektu będzie osoba fizyczna posiadająca licencję zawodową zarządcy nieruchomości (art. 184 ust. 2 ugn). Zarządca obiektu to również podmiot sprawujący trwały zarząd na mocy art. 43 – 50 ugn, w imieniu którego działają osoby reprezentujące ten podmiot jako organ lub na podstawie udzielonych pełnomocnictw. Zarządcą jest także osoba fizyczna lub prawna sprawująca zarząd na zasadach określonych w rozdziale 4 ustawy z 24 czerwca 1994 r. o własności lokali. Za zarządców można również uznać inne osoby, które na podstawie umów zawartych z właścicielem danego obiektu sprawują czynności wchodzące w zakres administrowania nieruchomością. W świetle przywołanych regulacji w ocenie Sądu pierwszej instancji, Stowarzyszenie [...] nie może być uznane za zarządcę przedmiotowego obiektu.
W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku, m.st. Warszawa zarzuciło naruszenie art. 52 uPb przez błędne uznanie, że zarządcą w rozumieniu tego przepisu nie może być podmiot, który wykonuje czynności wchodzące w zakres administrowania nieruchomością bez umowy zawartej z właścicielem obiektu. Ponadto, zdaniem m.st. Warszawa z wykładni systemowej ustawy Prawo budowlane nie wynika, by w zakresie nieuregulowanym w tej ustawie stosować wprost lub odpowiednio ustawę o gospodarce nieruchomościami czy ustawę o własności lokali. Wykładnia celowościowa art. 52 uPb uzasadnia zaś objęcie zakresem podmiotowym tego przepisu również podmioty, które bez umowy zawartej z właścicielem obiektu budowlanego wykonują czynności wchodzące w zakres administrowania nieruchomością.
W oparciu o powyższy zarzut wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że nieruchomość na której znajduje się piwnica ziemna jest własnością m.st. Warszawa. Obiekt ten został wzniesiony bez pozwolenia na budowę przez nieznanego inwestora i został samowolnie przejęty do korzystania przez Stowarzyszenie [...]. Skarżący wskazał, że Stowarzyszenie to udostępnia pomieszczenia w znajdującym się na sąsiedniej nieruchomości budynku zamieszkania zbiorowego pobierając za to od podopiecznych opłaty, udostępnia także im piwnicę ziemną funkcjonalnie powiązaną z tym budynkiem. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną ten nieformalny zarząd nad obiektem sprawowany przez Stowarzyszenie [...] uzyskał ochronę sądową na mocy wyroku Sądu Okręgowego [...] z dnia [...] marca 2015 r., sygn. [...], który oddalił żądanie m. st. Warszawa wydania nieruchomości. Wykładnia celowościowa art. 52 uPb obejmuje zaś takie przypadki jak w niniejszej sprawie, ale też takie gdzie właściciel nieruchomości pozostaje nieznany bądź przejęcie administrowania obiektem nastąpiło pod rządami nieobowiązujących już przepisów, które nie stanowią obecnie wystarczającej podstawy do prawnej do sprawowania zarządu, a właściciel wzbrania się przed przejęciem zarządu.
Za takim rozumieniem art. 52 uPb przemawia również zasada, że organ nadzoru budowlanego powinien dążyć przede wszystkim do realnego, szybkiego i skutecznego wykonania nakazu rozbiórki. Dalej skarżący kasacyjnie wskazał, że organy nadzoru budowlanego w swojej praktyce stosują celowościową wykładnię pojęcia "zarządcy" posługując się konstrukcją "faktycznego zarządcy" nakładając na podmioty faktycznie wykonujące czynności z zakresu administrowania nieruchomością bez umowy z właścicielem obowiązki z zakresu prawa budowlanego. W szczególności gdy podmiot taki pobiera opłaty za wykonywanie czynności oraz decyduje o osobach korzystających z obiektu. Na poparcie tego stanowiska m. st. Warszawa przywołało wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych w sprawach o sygn. akt: II SA/Gl 656/07, II SA/Kr 501/04, II SA/Kr 501/04, II SA/Ke 87/11. Wskazało również na aktualne brzmienie art. 7a i art. 8 § 2 Kpa.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), dalej "P.p.s.a", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.
W oparciu o art. 182 § 2 P.p.s.a. została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.
Skarga kasacyjna analizowana w opisanym zakresie nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
W skardze kasacyjnej sformułowano jeden zarzut: naruszenia art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm. - brzmienie z daty wydania zaskarżonej decyzji), dalej "ustawa Prawo budowlane" zgodnie z którym inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art.
51. Naruszenia tego przepisu m.st. Warszawa będące właścicielem nieruchomości, na której znajduje się piwnica ziemna podlegająca przymusowej rozbiórce (art. 48 ustawy Prawo budowlane), upatruje w przyjęciu przez organ, a w ślad za nim przez Sąd pierwszej instancji, że Stowarzyszenie [...], nie jest zarządcą tego obiektu w rozumieniu tej regulacji. Zarzut skarżącego polega zatem na twierdzeniu, że to nie on powinien być adresatem zaskarżonej decyzji w sytuacji gdy nie ustalono inwestora samowoli budowlanej, lecz Stowarzyszenie [...], które faktycznie zarządza nieruchomością na której usytuowana jest piwnica. Zarzut ten jest nieuzasadniony.
Powoływany wyżej art.52 ustawy Prawo budowlane wymienia krąg podmiotów, wobec których organ nadzoru budowlanego może orzec nakaz likwidacji samowoli budowlanej. Kolejność wyliczenia tych podmiotów nie jest przypadkowa. Orzekając o nakazie wykonania rozbiórki organ w pierwszej kolejności co do zasady powinien skierować decyzję do inwestora, który ma jednocześnie prawo własności nieruchomości, na której wybudowano obiekt, choć w pewnych okolicznościach na co wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, nakaz rozbiórki może zostać również skierowany do inwestora, który takiego tytułu nie posiada (por. wyroki NSA z dnia 23 lipca 2009r. sygn. akt II OSK 1234/08, z dnia 3 marca 2017r. sygn. akt II OSK 1657/ 15 publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). Pozostałe podmioty wymienione w tym przepisie, a zatem właściciel lub działający w jego imieniu zarządca dopiero wtedy, gdy skierowanie nakazu rozbiórki do inwestora nie gwarantowałoby wykonania tego nakazu.
Jeżeli więc inwestor po dokonaniu samowoli budowlanej utraci uprawnienie do wykonania decyzji rozbiórkowej albo jeżeli, tak jak w niniejszej sprawie, nie jest możliwe ustalenie inwestora -sprawcy samowoli budowlanej, to zgodnie z ustawową kolejnością określania podmiotów zobowiązanych do usuwania skutków samowoli budowlanych, właściwe organy mają obowiązek obciążenia obowiązkiem wykonania nakazu rozbiórki aktualnego właściciela nieruchomości, na której posadowiony jest samowolnie wzniesiony obiekt budowlany lub działającego w jego imieniu zarządcy.
Odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej należy wskazać, że przepisy ustawy Prawo budowlane nie definiują pojęcia "zarządcy obiektu budowlanego".
W takim przypadku w celu wykładni wskazanego wyżej przepisu należy odwołać się – jak słusznie uznał Sąd pierwszej instancji – do unormowań zawartych w innych ustawach, w tym przypadku do ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, według stanu na dzień orzekania organów (Dz.U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.). Ustawa ta reguluje kwestie związane z zarządzaniem nieruchomościami, dlatego uzasadnione jest posiłkowanie się w tym zakresie odnośnymi unormowaniami tej ustawy. W orzecznictwie sądów administracyjnych odwoływano się do art. 184 i art. 185 ustawy o gospodarce nieruchomościami, dotyczących zarządzania nieruchomościami i zarządcy nieruchomości (np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 września 2012 r. sygn. akt II OSK 2317/11 oraz z 21 marca 2012 r. sygn. akt II OSK 2596/10 publ. orzeczenia.nsa.gov.pl) i wskazywano, że interpretując te przepisy przyjąć należy, iż zarządcą nieruchomości będzie osoba fizyczna posiadająca co do zasady stosowną licencję zawodową, prowadząca działalność zawodową polegającą na podejmowaniu wszelkich decyzji i dokonywaniu wszelkich czynności zmierzających do utrzymywania nieruchomości w stanie niepogorszonym zgodnie z jej przeznaczeniem, jak również do uzasadnionego inwestowania w tę nieruchomość.
Taka osoba włada obiektem budowlanym na podstawie zawartego z właścicielem stosunku prawnego i na której - z mocy tego stosunku oraz regulujących go stosownych przepisów prawa - spoczywa taki obowiązek.
Aktualnie, czego nie zauważył Sąd pierwszej instancji - z tych przepisów obowiązuje jedynie ust. 2 art. 185 (pozostałe przepisy zostały uchylone z dniem 1 stycznia 2014r.). Zgodnie z jego treścią, zakres zarządzania nieruchomością określa umowa o zarządzanie nieruchomością, zawarta z jej właścicielem, wspólnotą mieszkaniową albo inną osobą lub jednostką organizacyjną, której przysługuje prawo do nieruchomości, ze skutkiem prawnym bezpośrednio dla tej osoby lub jednostki organizacyjnej. Umowa wymaga formy pisemnej pod rygorem nieważności.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się także, że przez zarządcę nie można rozumieć osoby, której przysługują prawa obligacyjne do nieruchomości wiążące jedynie podmioty stosunku cywilnoprawnego oraz posiadacza nieruchomości nie mającego żadnego tytułu prawnego do nieruchomości (np. wyrok NSA z dnia 17 września 2013r. sygn. II OSK 930/12 publ. orzeczenia.nsa.gov.pl).
Z materiału dowodowego sprawy wynika i jest to także okoliczność niekwestionowana przez strony, że Stowarzyszenie [...] z nieruchomości, na której znajduje się samowolnie wybudowana przez nieustalonego inwestora piwnica ziemna - korzysta bezumownie. Z tych względów Stowarzyszenie [...], użytkujące aktualnie bez żadnej podstawy prawnej przedmiotowy obiekt nie może być uznane za zarządcę obiektu budowlanego w rozumieniu art. 52 ustawy Prawo budowlane.
Tego stanowiska nie zmienia fakt, że Sąd Okręgowy [...] wyrokiem z dnia [...] marca 2015 r., sygn. [...] zmienił zaskarżony wyrok Sądu Rejonowego dla [...], który uwzględnił powództwo m. st. Warszawy p-ko ww. Stowarzyszeniu o wydanie nieruchomości, na której znajduje się piwnica ziemna i oddalił powództwo, ponieważ wyrok ten nie ma żadnego wpływu na stan prawny nieruchomości, a tym samym usytuowanego na niej obiektu budowlanego.
Powództwo windykacyjne m. st. Warszawa zostało bowiem oddalone na podstawie art. 5 Kc, tj. z uwagi na sprzeczność żądania powoda z zasadami współżycia społecznego tj. zasadą ochrony rodziny i dobru interesu dziecka.
W uzasadnieniu tego wyroku Sąd Okręgowy [...] stwierdził, że Stowarzyszenie użytkujące ten grunt nie dowiodło, że przysługuje mu skuteczne względem m. st. Warszawy uprawnienie do władania nim wynikające ze stosunku prawnorzeczowego lub obligacyjnego, jednak jak dalej wskazał Sąd, Stowarzyszenie realizuje na przedmiotowej nieruchomości swoje cele statutowe, chociażby w postaci niesienia pomocy samotnym, bezdomnym matkom i ich dzieciom. Sąd wyraźnie wskazał, że oddalenie powództwa nie powoduje, że m.st. Warszawa zostaje pozbawione swojego prawa podmiotowego w sposób trwały. Jeżeli bowiem będzie prawidłowo realizować swoje obowiązki konstytucyjne i ustawowe w postaci rozwoju gminnego budownictwa mieszkaniowego, przeciwdziałać bezdomności, wspierać budownictwo socjalne, to obrona pozwanych przed powództwem windykacyjnym nie będzie mogła opierać się na art. 5 Kc.
W konsekwencji, udzielenie Stowarzyszeniu przez ten Sąd ochrony prawnej przed powództwem windykacyjnym nie oznacza w niniejszej sprawie, że Stowarzyszenie stało się zarządcą w rozumieniu art. 52 ustawy Prawo budowlane, obiektu podlegającego rozbiórce. Nadal bowiem użytkuje nieruchomość, na której ten obiekt jest usytuowany bez umowy z jej właścicielem. Powoływane w skardze kasacyjnej orzeczenia sądów administracyjnych mające uzasadniać konstrukcję "faktycznego zarządcy" nieruchomości nie mają odniesienia do stanu faktycznego i prawnego tej sprawy, ponieważ nie miał w nich zastosowania art.52 ustawy Prawo budowlane.
Zarzut naruszenia art. 52 Prawa budowlanego nie jest wobec tego zasadny, gdyż wyraźnie stanowi on podstawę do nałożenia w rozpoznawanej sprawie obowiązków wynikających z art. 48 Prawa budowlanego na właściciela nieruchomości, na której znajduje się samowolnie wzniesiony obiekt budowlany.
Z powyższych względów skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i dlatego należało ją oddalić na podstawie art. 184 P.p.s.a.