Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 14 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2449/14

Uzasadnienie

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę [...] sp. z o.o. w W. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] grudnia 2013 r., utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] września 2013 r. w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy.

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r. Starosta Myślenicki nałożył na inwestora [...] sp. z o.o. w W. obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości w przedłożonym projekcie budowlanym m. in. poprzez doprowadzenie zgodności z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Inwestor przedłożył skorygowany projekt budowlany oraz odniósł się do zgodności zamierzenia budowlanego z zapisami planu.

Decyzją z dnia [...] września 2013 r. Starosta Myślenicki na podstawie art. 35 ust. 3, art. 80 ust. 1, art. 81 ust. 1 pkt 1 i 2 i art. 82 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm. – zwanej dalej Prawem budowlanym) oraz art. 104 K.p.a. odmówił

1. 1. zatwierdzenia projektu budowlanego stacji bazowej telefonii komórkowej na działkach nr [...] i [...] w miejscowości Głogoczów
2. 2. wydania pozwolenia na budowę.

Zdaniem organu stacja bazowa jako budowla nie jest infrastrukturą techniczną i dlatego nie jest dopuszczona do realizacji na tym terenie. Nie można również uznać jej jako funkcji uzupełniającej (a tylko taką dopuszcza miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego), gdyż jest uciążliwa dla funkcji podstawowej.

Spółka [...] wniosła odwołanie od powyższej decyzji, kwestionując w nim także punkt 1- wszy postanowienia Starosty Myślenickiego z dnia [...] sierpnia 2013 r.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. Wojewoda Małopolski na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 104 K.p.a. "utrzymał zaskarżoną decyzję w całości". Jak zauważył organ odwoławczy, jakkolwiek postanowienie organu z dnia [...] sierpnia 2013 r. nie precyzowało dokładnie, w jakim zakresie należy doprowadzić do zgodności projekt budowlany z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to jednak zakres ten wynikał z poprzednio wydanej w sprawie decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lipca 2013 r. Organ odwoławczy podzielił również ocenę organu I instancji, że projekt budowlany nie jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Planowana inwestycja znajduje się na działkach nr [...] i [...] w Głogoczowie. Część działki nr [...] według planu znajduje się w jednostce strukturalnej M13 - zabudowa mieszkaniowa i zagrodowa z dopuszczeniem funkcji uzupełniającej.

Jednocześnie w ustaleniach ogólnych planu dopuszczono bez wyznaczania na rysunku planu na całym obszarze objętym planem lokalizację infrastruktury technicznej o charakterze lokalnym. Planowaną inwestycję trudno jednak zdaniem Wojewody zaliczyć do urządzeń infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Nie stanowi także infrastruktury technicznej o charakterze lokalnym, gdyż jej działanie nie będzie ograniczone wyłącznie do obszaru lokalnego. Projektowana stacja będzie powiązana komunikacyjnie z innymi stacjami, dla zapewnienia obustronnej łączności bezprzewodowej z dowolnych miejsc.

Nadto budowa wieży antenowej o wysokości 55,45 m stanowi budowlę o całkowicie obcej funkcji, która w żaden sposób nie stanowi uzupełnienia zabudowy mieszkaniowej ani nie jest jej podporządkowana. Nie jest również typowym elementem infrastruktury technicznej towarzyszącej terenom mieszkaniowym i nie harmonizuje się z otoczeniem pod względem architektonicznym, a wręcz zaburza ład przestrzenny wprowadzony na tym obszarze. Inwestor nie wykonał przy tym należycie obowiązku określonego w postanowieniu organu I instancji z dnia [...] sierpnia 2013 r., skoro w projekcie budowlanym pozostawiono bez zmian rysunek projektu zagospodarowania terenu sporządzony bez uwzględnienia kumulacji oddziaływań. Przedstawione obliczenia pomijają zjawiska superpozycji energii tych anten z energią anten sektorowych, rysunki zawierają błędy w obliczeniach i nie odniesiono się do ewentualnej kumulacji oddziaływania z potencjalnym źródłem energii elektromagnetycznej, jaki stanowi planowana w bezpośrednim sąsiedztwie strefa techniczna napowietrznych linii energetycznych średniego napięcia.

Skargę na powyższą decyzję złożyła [...] sp. z o.o. zarzucając jej naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a., art. 7 Konstytucji RP w związku z art. 6 K.p.a. i 8 K.p.a., art. 8 i art. 9 K.p.a., a także art. 35 ust. 3 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego i art. 35 ust. 4 i art. 4 tej oraz § 3 ust. 3 i § 4 ust. 2 pkt 1 Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Myślenice dla obszaru wsi Głogoczów. Nadto skarżąca zaskarżyła punkt 1-wszy postanowienia Starosty Myślenickiego z dnia [...] sierpnia 2013 r., zarzucając mu naruszenie art. 8, art. 9, art. 11 i art. 124 § 1 K.p.a. oraz 35 ust. 3 Prawa budowlanego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie.

Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał ją za niezasadną.

Sąd stwierdził, iż obszar wnioskowany do zabudowy przez inwestora jest objęty postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Nr 93/XIV/2003 Rady Miejskiej w Myślenicach z dnia 29 września 2003 r. w sprawie Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Myślenice dla obszaru wsi Głogoczów zgodnie z uchwałą Nr 263/XXXVl/97 Rady Miejskiej w Myślenicach z dnia 22 grudnia 1997 r. oraz uchwałą Nr 275/XXXVI1/2001 Rady Miejskiej w Myślenicach z dnia 28 czerwca 2001 r. (Dz. Urz. Woj. Małop. z 2003 r. Nr 388, poz. 4140, ze zm.). Część działki nr [...] w Głogoczowie znajduje się w jednostce M13 - zabudowa mieszkaniowa i zagrodowa z dopuszczeniem funkcji uzupełniającej. Zgodnie z treścią § 3 ust. 3 ww. planu dopuszcza się bez wyznaczania na rysunku planu na całym obszarze objętym planem lokalizację infrastruktury technicznej o charakterze lokalnym. Wyznacza się na rysunku planu pod lit. M tereny z podstawowym przeznaczeniem dla zabudowy mieszkaniowej i zagrodowej z dopuszczeniem funkcji uzupełniającej (tereny M1 do M110) - § 4 ust.

1. 1. Dopuszcza się jako funkcję uzupełniającą w terenach mieszkaniowych i zagrodowych lokalizację usług publicznych i komercyjnych nieuciążliwych dla funkcji podstawowej - § 4 ust.
2. 2. Ponieważ w planie nie zdefiniowano pojęcie "infrastruktury technicznej", Sąd odwołał się do art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) w związku z w art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Dodając, że projektowana stacja obejmuje również posadowienie na fundamencie kontenera i kratowanej wieży antenowej o wysokości trzonu 54 m i łącznej wysokości ponad poziom terenu - 55,45 m, co stanowi budowlę będącą obiektem budowlanym (art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego) nie można w ocenie Sądu było zaliczyć jej do urządzeń infrastruktury technicznej w rozumieniu wyżej przywołanego art. 143 ust.

1. 2. Przedmiotowe przedsięwzięcie inwestycyjne nie stanowi wyłącznie urządzenia infrastruktury technicznej i nie może być realizowane na terenie objętym ww. planem na podstawie § 3 ust.

1. 1. Nie ma także znaczenia lokalnego, ale ponadlokalne jako jeden z wielu elementów rozległej struktury komunikacyjnej.

Analizując pojęcia usług publicznych i komercyjnych, które zostały dopuszczone jako funkcja uzupełniająca na terenie oznaczonym symbolem M13 (działka nr [...]), Sąd wskazał, że zgodnie z § 4 ust. 2 ww. planu dodatkowym warunkiem jest "nieuciążliwość takiej funkcji" dla podstawowej funkcji mieszkaniowej i zagrodowej. Odwołując się do wykładni systemowej art. 46 ust. 1 i art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu i rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. Nr 106, poz. 675 ze zm.), Sąd stwierdził, że nawet jeżeli przedmiotowa stacja bazowa nie jest zaliczona do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko lub nie stanowi przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na obszary Natura 2000 to z uwagi na jej wysokość należy uznać, iż nie spełnia ona przesłanki z § 4 ust. 2 ww. planu, tj. nie charakteryzuje ją nieznaczne oddziaływanie.

W ocenie Sądu także na gruncie języka potocznego w pełni uzasadnione jest przyjęcie, że "funkcja nieuciążliwa" to tyle, co "funkcja o nieznacznym oddziaływaniu", gdyż to co oddziaływuje w sposób nieznaczny z reguły również nie jest uciążliwe. Nadto zdaniem Sądu, uwzględniając wykładnię dynamiczną, należy mieć na uwadze, że ww. ustawa została uchwalona w 2010 r. Analizowany miejscowy plan został natomiast przyjęty przed 2010 r. Nie należy, zatem różnicować analizowanych pojęć, ale mimo ich niejednolitego brzmienia w ustawie i planie trzeba im przypisać to samo znaczenie.

W ocenie Sądu dla analizy uciążliwości przedmiotowej stacji bazowej nie bez znaczenia jest nie tylko bliskie sąsiedztwo z domami jednorodzinnymi o niskiej zabudowie, ale także walory krajobrazowe miejscowości Głogoczów, stanowiące dodatkowy kontekst uciążliwości przedmiotowej stacji bazowej.

Nadto Sąd nie podzielił poglądu, iż w postępowaniu przed organami I i II instancji doszło do naruszenia przepisów postępowania, w tym art. 6 – 9, art. 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 K.p.a. Organy dokonały poprawnej interpretacji ustaleń miejscowego planu wykazując, że wnioskowany projekt pozostaje w sprzeczności z jego ustaleniami. Skarżąca zaś bezzasadnie upatruje naruszenie prawa, zarzucając zbyt ogólne i niejasno wskazane w postanowieniu z dnia [...] sierpnia 2013 r. nieprawidłowości, jakie wystąpiły w projekcie budowlanym odnośnie jego zgodności z planem miejscowym. Zważywszy, że inwestor nie doprowadził do zgodności przedłożonego projektu budowlanego do zgodności z planem miejscowym, a nadto nie uwzględnił zjawiska superpozycji kumulacji oddziaływań pól elektromagnetycznych anten parabolicznych i sektorowych oraz nie poprawił błędów w obliczeniach (sygnalizowanych przez organ), nie można uznać, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego.

Z przedstawionych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.) oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła [...] sp. z o.o., zaskarżając go w całości i zarzucając mu:

1. I. w ramach podstawy kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia w każdym z poniższych przypadków z osobna mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:
2. a. art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 w zw. z art. 151 P.p.s.a. poprzez wadliwe wykonanie funkcji kontrolnej, zastosowanie normy art. 151 P.p.s.a., a co za tym idzie oddalenie skargi w sytuacji, gdy organy administracji architektoniczno – budowlanej rozstrzygając niniejszą sprawę naruszyły art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a.;
3. b. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nie zawarcie w uzasadnieniu skarżonego wyroku, jakie przepisy prawa nakazują [...] sporządzanie i przedstawianie w ramach postępowania administracyjnego o wydanie pozwolenia na budowę "kwalifikacji przedsięwzięcia" z uwzględnieniem "(...) zjawiska superpozycji kumulacji oddziaływań pól elektromagnetycznych anten parabolicznych i sektorowych oraz nie poprawił błędów w obliczeniach (sygnalizowanych przez organ) (...)",
4. c. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie to jest nieprawidłowe spełnienie funkcji kontrolnej, gdyż pomimo naruszenia przepisów prawa wskazanych w zarzutach skargi kierowanej do Sądu I instancji przez organy administracji publicznej przy wydawaniu decyzji w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wspomnianym wyroku oddalił skargę złożoną przez [...] na te decyzje;
5. II. w ramach podstawy kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt. 1 P.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego:
6. a. art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez błędną ocenę, iż organy administracji publicznej prawidłowo zastosowały i zasadnie wydały decyzję odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę w odniesieniu do robót budowlanych w stosunku, do których nie występują naruszenia określone w art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego;
7. b. art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego poprzez błędną ocenę, iż organy administracji publicznej w sposób uzasadniony jej nie zastosowały pomimo spełnienia przez Spółkę wymagań określonych w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego oraz w art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego;
8. c. art. 4 Prawa budowlanego poprzez niezastosowanie w sytuacji wykazania przez skarżącą prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i zgodności jej zamierzenia budowlanego z przepisami, w tym wymogami przepisów ochrony środowiska oraz z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego;
9. d. § 3 ust. 3 uchwały Nr 93/XIV/2003 Rady Miejskiej w Myślenicach z dnia 29 września 2003 r. w sprawie Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Myślenice dla obszaru wsi Głogoczów zgodnie z uchwałą 263/XXXVI/97 Rady Miejskiej w Myślenicach z dnia 22 grudnia 1997 r. oraz uchwałą 275/XXXVII/2001 Rady Miejskiej w Myślenicach z dnia 28 czerwca 2001 r. (Dz. Urz. Woj. Małop. z 2003 r. Nr 388, poz. 4140) zwanej dalej "Planem" poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż treść tego zapisu Planu wyklucza realizację planowanej przez [...] inwestycji na obszarze nim objętym oraz że ta inwestycja nie zalicza się do infrastruktury technicznej o znaczeniu lokalnym;
10. e. § 4 ust. 2 Planu poprzez zastosowanie w sytuacji, gdy inwestycja planowana przez [...] nie będzie służyła do świadczenia usług publicznych o charakterze uciążliwym;
11. f. art. 46 ust. 2 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. Nr 106, poz. 675) poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż na terenie przeznaczonym w miejscowym planie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną możliwa jest realizacja jedynie infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu z wyłączeniem innej infrastruktury.

Wskazując na powyższe zarzuty, skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz o zwrotu od organu II instancji niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Stwierdzić trzeba, że w niniejszej sprawie stacja bazowa telefonii komórkowej została zaprojektowana na działce nr [...] i [...] w Głogoczowie. Jak przyjął organ odwoławczy, dla działek tych obowiązujące pozostają ustalenia uchwały Nr 93/XIV/2003 Rady Miejskiej w Myślenicach z dnia 29 września 2003 r. w sprawie Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego gminy Myślenice dla obszaru wsi Głogoczów (...). Ustalenie to – bez żadnej analizy – zaakceptował Sąd pierwszej instancji, pomimo że lektura akt sprawy wzbudza wątpliwości zarówno co do tego, czy ww. Miejscowy Plan obowiązywał na działkach zainwestowanych, jak i to czy plan ten jeszcze obowiązywał w dniu orzekania przez organ odwoławczy. I choć istotnie powyższe ustalenie, na które powoływał się Wojewoda Małopolski oraz Sąd pierwszej instancji, znajduje swoje źródło w piśmie Zastępca Naczelnika Wydziału Gospodarki Przestrzennej i Inwestycji Urzędu Miasta i Gminy Myślenice z dnia 3 stycznia 2013 r., to jednak winno ono zostać ocenione w świetle pozostałego materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy.

W tym zakresie zauważyć natomiast należy, że w piśmie z dnia 7 czerwca 2013 r. Zastępca Naczelnika ww. Wydziału przesłał organowi odwoławczemu mapę wsi Głogoczów z naniesionymi miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego dla poszczególnych obszarów wsi. W załączonym do pisma wykazie miejscowych planów wskazano działki nr [...] i [...], a następnie wymieniono w nim 4 uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego: z dnia 18 czerwca 2007 r., z dnia 29 marca 2012 r., z dnia 28 września 2012 r. i z dnia 29 września 2003 r. Chociaż w konkluzji wskazano na ostatnią z wymienionych uchwał, jako obowiązującą dla terenu działek nr [...] i [...], to jednak nie wynika ona z załączonych do pisma map. Na powyższych dokumentach oznaczono miejsca położenia ww. działek oraz obszary odnoszące się do ww. czterech uchwał, ale bez zaznaczenia granic ich obowiązywania, a przy tym każde z tych oznaczeń znajduje się w innym miejscu mapy.

Zauważyć też należy, że w aktach sprawy znajduje się uchwała Nr 64/XI/2007 Rady Miejskiej w Myślenicach z dnia 18 czerwca 2007 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w gminie Myślenice – obszar wsi Głogoczów. W § 14 tej uchwały wyraźnie stwierdzono, że z dniem jej wejścia w życie, w granicach objętych tym planem obejmującym obszar we wsi Głogoczów – tracą moc ustalenia planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego zatwierdzone ww. uchwałą Nr 93/XIV/2003 Rady Miejskiej w Myślenicach z dnia 29 września 2003 r.

Wskazując na powyższe, stwierdzić trzeba, że przeprowadzona przez Sąd pierwszej instancji kontrola zaskarżonego aktu okazała się być wadliwa. Sąd uchylił się, bowiem od oceny ustaleń dokonanych przez organ odwoławczy w zakresie tego, który miejscowy plan winien znaleźć zastosowanie w sprawie i z tych przyczyn kontrolę sądowoadministracyjną należało powtórzyć. Z tych też przyczyn, uwzględnieniu podlegały zarzuty naruszenia: art. 3 § 1 i 2 pkt 1 w związku z art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a. (zarzut I.a.), a także art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. w związku z art. 3 § 1 P.p.s.a. (zarzut I.c) i art. 141 § 4 P.p.s.a. (zarzut I.b.).

Z kolei ocena postawionych w kasacji zarzutów naruszenia prawa materialnego, wobec braku analizy przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mającego w sprawie zastosowanie, na tym etapie postępowania byłaby co najmniej przedwczesna. Z tych też przyczyn oddaleniu podlegały zarzuty naruszenia: § 3 ust. 3 i § 4 ust. 2 uchwały Nr 93/XIV/2003 (zarzuty II.d i II.e), art. 46 ust. 2 w związku z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (zarzut II.f), a w ich konsekwencji art. 35 ust. 3 w związku z ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego (zarzut II.a), art. 35 ust. 4 w związku z art. 35 ust. 1 i art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego (zarzut II.b) oraz art. 4 Prawa budowlanego (zarzut II.c).

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 oraz art. 203 pkt 1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.