Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2020 r., sygn. akt IV SAB/Wa 95/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uwzględniając skargę, w pkt 1 zobowiązał Wojewodę [...] do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 3 października 2018 r. – w terminie dwóch miesięcy od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy; w pkt 2 stwierdził, że Wojewoda dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku, o którym mowa w pkt 1 wyroku; w pkt 3 stwierdził, że bezczynność Wojewody miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; w pkt 4 przyznał od Wojewody na rzecz skarżącego sumę pieniężną w wysokości 1200 złotych; w pkt 5 oddalił skargę w pozostałej części; w pkt 6 zasądził od Wojewody na rzecz skarżącego kwotę 357 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco.
W piśmie z dnia 30 grudnia 2019 r. skarżący wniósł skargę na bezczynność Wojewody [...] w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy. W skardze sformułowano zarzuty dotyczące naruszenia: - art. 12 § 1 w zw. z art. 35 § 1, 2 i 3 w zw. z art. 36 § 1 i 2 K.p.a. przez ich niezastosowanie i prowadzenie postępowania administracyjnego z naruszeniem terminów do załatwienia sprawy administracyjnej, co doprowadziło do bezpośredniego wydłużenia postępowania w niniejszej sprawie o ponad 13 miesięcy oraz doprowadzenia do utraty przez skarżącego tytułu do wykonywania pracy;
- - art. 7 K.p.a. przez działanie przeciwko interesowi strony postępowania w wyniku przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego;
- - art. 8 § 1 K.p.a. przez nieprzeprowadzenie postępowania przez Wojewodę [...] w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej.
W ocenie strony skarżącej, okoliczność uzupełnienia wniosku po terminie nie zwalniała organu od rozpoznania wniosku cudzoziemca, w sytuacji gdy brak formalny został uzupełniony przed pozostawieniem przez organ wniosku bez rozpoznania.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu organ wskazał, że pismem z dnia 3 października 2018 r. skarżący został wezwany do uzupełnienia braków formalnych wniosku złożonego 3 października 2018 r. na podstawie art. 64 § 2 K.p.a. Termin uzupełnienia wskazanych braków upływał w dniu 24 października 2018 r. W dniu 9 listopada 2018 r. uzupełniono brak w postaci pełnomocnictwa. Zawiadomieniem z dnia 11 grudnia 2018 r. pozostawiono wniosek bez rozpoznania z uwagi na nieuzupełnienie braków formalnych wniosku w wyznaczonym terminie. W dniu 3 stycznia 2019 r. wpłynął wniosek cudzoziemca o wznowienie postępowania w sprawie. Wojewoda postanowieniem z dnia [...] stycznia 2019 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania. W dniu 24 września 2019 r. pełnomocnik cudzoziemca wystąpił z wnioskiem o przywrócenie terminu do uzupełnienia braków formalnych.
Postanowieniem z dnia [...] października 2019 r. organ odmówił przywrócenia terminu do uzupełnienia braków formalnych. W dniu 24 października 2019 r. wpłynęło zażalenie na to postanowienie. W dniu 30 grudnia 2019 r. wpłynęła skarga na bezczynność Wojewody [...] w sprawie [...]. Organ stwierdził, że w sprawie skarżącego nie można mówić o bezczynności, gdyż prawidłowo w dniu 11 grudnia 2018 r. pozostawiono wniosek skarżącego bez rozpoznania z uwagi na nieuzupełnienie braków formalnych wniosku. Całkowicie niezasadny jest wniosek o przyznanie sumy pieniężnej, bowiem nieuzupełnienie braków formalnych wniosku w terminie w przypadku dalszego prowadzenia postępowania zobowiązałoby organ do wydania decyzji o odmowie udzielenia skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy z uwagi na jego nielegalny pobyt w Polsce.
Ponadto cudzoziemiec jako obywatel [...] korzysta z ruchu bezwizowego i może podróżować po strefie Schengen. W orzecznictwie podkreśla się, że przyznanie sumy pieniężnej jest dodatkowym środkiem dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2020 r., sygn. akt IV SAB/Wa 95/20, uwzględniając skargę, wskazał, że pozostawienie nieuzasadnione podania (wniosku) bez rozpoznania stanowi nierozpatrzenie sprawy w terminie. Wbrew twierdzeniom organu uzupełnienie braków formalnych wniosku z uchybieniem siedmiodniowego terminu nie pozwala na zastosowanie art. 64 § 2 K.p.a., gdyż rygor zawarty w tym przepisie odnosi się wyłącznie do nieusunięcia braków "pisma" a nie do ich usunięcia z uchybieniem terminu. Pozostawienie podania bez rozpoznania jest możliwe wówczas, gdy wnoszący w ogóle nie uzupełnił wskazanego braku formalnego lub uzupełnił go, ale niezgodnie z wymaganiami precyzyjnie określonymi w wezwaniu (zob. wyroki WSA w Warszawie z 13 sierpnia 2019 r., IV SAB/Wa 727/19; z 22 stycznia 2019 r., IV SAB/Wa 567/18). Termin z art. 64 § 2 K.p.a. należy traktować jako instrukcyjny.
Jego uchybienie nie skutkuje utratą przez organ administracji kompetencji do rozpoznania sprawy (por. wyroki NSA: z 11 stycznia 2019 r., II OSK 2638/18; z 14 września 2018 r., II OSK 1914/18; z 14 września 2018 r., II OSK 629/18; z 26 marca 2018 r., II OSK 3346/17; z 29 stycznia 2015 r., II GSK 2184/13). Zatem w przypadku gdy strona usunęła brak formalny po terminie określonym w art. 64 § 2 K.p.a., lecz przed wysłaniem przez organ administracji publicznej pisma informującego o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania, stosowanie powołanego przepisu nie jest dozwolone (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 21 września 2017 r., III SAB/Wr 21/17). Jeżeli organ administracji prowadzący postępowanie, który pozostawia podanie bez rozpoznania z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa, mimo że nie zaistniały przesłanki wskazane w art. 64 § 2 K.p.a., pozostaje w bezczynności, ponieważ bezzasadnie uchyla się od merytorycznego rozpoznania sprawy (por. wyrok NSA z 20 sierpnia 2019 r., II OSK 1559/19).
Odnosząc powyższe do okoliczności rozpatrywanej sprawy Sąd stwierdził, że organ pozostawał w bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącego z dnia 3 października 2018 r. Jak bowiem wyżej wskazano, uzupełnienie braku tego wniosku nastąpiło wprawdzie dopiero w dniu 9 listopada 2018 r., a więc z uchybieniem terminu wskazanego w wezwaniu organu z dnia 3 października 2018 r., który upływał 24 października 2018 r., lecz nastąpiło to przed zawiadomieniem organu z dnia 11 grudnia 2018 r. o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania. Z tego jasno wynika, że nic nie stało na przeszkodzie aby wniosek skarżącego podlegał merytorycznemu rozpoznaniu.
Tym samym należało organowi wyznaczyć dwumiesięczny termin do załatwienia wniosku, mając na uwadze charakter sprawy. Ponadto Sąd uznał, że stwierdzona bezczynność organu miała charakter rażący. Bezczynność organu w niniejszej sprawie do dnia wniesienia skargi trwała 15 miesięcy. Ocena działania Wojewody na gruncie art. 64 § 2 K.p.a. prowadzi do wniosku, że bezzasadnie w tej sprawie uchylano się od merytorycznego rozpatrzenia wniosku. Naruszono również jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego określoną w art. 12 § 1 i 2 K.p.a. Istota tej zasady sprowadza się do twierdzenia, że organy administracji powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie, ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy. Sytuacja, w której strona czeka bezowocne na rozstrzygnięcie organu administracji nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa.
Okoliczności sprawy uzasadniały zatem zasądzenie na rzecz skarżącego sumy pieniężnej kwocie 1200 złotych, uznając, że kwota w tej wysokości stanowić będzie odpowiednie zadośćuczynienie dla skarżącego za uchybienia organu w zakresie rozpoznania sprawy. Jest to bowiem kwota adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności, jak i trudności, z jakimi cudzoziemiec musiał zmagać się nie posiadając stosownego zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium obcego państwa. Wypłata ww. sumy pieniężnej przez organ posłuży zwalczeniu bezczynności w sprawie (zdyscyplinuje organ). Sąd uznał przy tym, że żądana przez skarżącego kwota 28950 zł jest zbyt wygórowana i dlatego Sąd oddalił skargę w części ponad przyznaną sumę w kwocie 1200 zł.
W dalszej części uzasadnienia Sąd wskazał na przyczyny miarkowania wynagrodzenia i jego obniżeniu dla profesjonalnego pełnomocnika z uwagi na dużą ilość wnoszonych przez tego samego pełnomocnika skarg dotyczących bezczynności w sprawach cudzoziemców (por. postanowienie NSA z 25 stycznia 2019 r., I GZ 502/18).
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył Wojewoda [...], wnosząc o uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie punktu 3 i 4 i rozpoznanie skargi, jeśli Sąd uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona poprzez uznanie braku rażącego naruszenia prawa i niezasądzanie od organu sumy pieniężnej na rzecz skarżącego; ewentualnie – uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie w zakresie punktu 3 i 4 zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu; oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.
- - art. 149 § 1 i 1a p.p.s.a. w związku z art. 35 i art. 36 oraz art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.) przez błędne przyjęcie, iż w przedmiotowej sprawie bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy z sytuacją rażącego naruszenia prawa nie mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie;
- - art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 7 p.p.s.a. przez przyznanie od Wojewody [...] na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 1200 zł, podczas gdy w świetle okoliczności sprawy przyznanie sumy pieniężnej od organu nie jest zasadne i jako takie nie powinno być orzeczone.
Ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy w trybie art. 182 § 2 p.p.s.a. i w sprawie nie żądano przeprowadzenia rozprawy, dlatego przedmiotowa sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.
Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego.
Zasadniczo za pomocą sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów Wojewoda nie zakwestionował stwierdzonej przez Sąd I instancji bezczynności, która jak oceniono trwała przez okres 15 miesięcy. W skardze kasacyjnej kwestionuje się zaś to, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzoną na rzecz skarżącego sumę pieniężną w wysokości 1200 zł.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przywołana w skardze kasacyjnej argumentacja nie podważa skutecznie wyrażonego w zaskarżonym wyroku poglądu co do aktualnie jednolitego orzecznictwa, zgodnie z którym termin z art. 64 § 2 K.p.a. należy traktować jako instrukcyjny, a jego uchybienie nie skutkuje utratą przez organ administracji kompetencji do rozpoznania sprawy (por. wyroki NSA: z 11 stycznia 2019 r., II OSK 2638/18; z 14 września 2018 r., II OSK 1914/18; z 14 września 2018 r., II OSK 629/18; z 26 marca 2018 r., II OSK 3346/17; z 29 stycznia 2015 r., II GSK 2184/13).
Wskazany w skardze kasacyjnej wyrok NSA o sygn. akt II OSK 8/16, jakoby stanowiący o niejednolitości orzecznictwa zapadł w zupełnie innych okolicznościach faktycznych sprawy, tj. w sytuacji, gdy organ administracyjny pozostawił wniosek bez rozpatrzenia na podstawie art. 64 § 2 K.p.a., ale w sytuacji gdy przed zastosowaniem art. 64 § 2 K.p.a. nie został uzupełniony brak formalny wniosku.
Ponadto na uwagę zasługuje ocena wypowiedziana przez NSA w wyroku z dnia 13 listopada 2019 r. o sygn. akt II OSK 2524/19, w którym zwrócono uwagę, że dla oceny stwierdzenia bezczynności może mieć znaczenie od kiedy Wojewoda [...] mógł wiedzieć, że pozostawienie wniosku bez rozpoznania, ale już po uzupełnieniu braków formalnych po terminie jest niezgodne z prawem. O takiej zaś ocenie Wojewoda [...] wiedział co najmniej od wydania przez NSA wyroku z 11 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 2638/18, który także dotyczył bezczynności Wojewody [...]. A zatem wyrok ten został wydany w trakcie okresu uznanego przez Sąd I instancji za przejaw bezczynności mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Na uwagę zasługuje, że pomimo tego Wojewoda [...] pozostawał przez kolejny okres prawie 12 miesięcy w bezczynności, mając wiedzę, że pozostawienie w niniejszej sprawie wniosku cudzoziemca bez rozpoznania nie zwalniało tego organu od merytorycznego rozpatrzenia odwołania.
Wynika z tego, że zasadniczo brak jest podstaw do podważenia oceny prawnej zawartej w zaskarżonym wyroku Sądu I instancji, iż bezczynność Wojewody [...] miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, bo wniosek nie został rozpatrzony od 3 października 2018 r. Takie bowiem działanie organu stoi w ewidentnej sprzeczności z art. 35 K.p.a. Nie można bowiem uznać – jak argumentuje się w skardze kasacyjnej, że w okolicznościach tej sprawy organ w ogóle zakończył sprawę. Tym samym nie podważono skutecznie w skardze kasacyjnej legalności zastosowania przez Sąd I instancji art. 149 § 1a p.p.s.a.
W konsekwencji nie podważono skutecznie w skardze kasacyjnej motywów, dla których Sąd I instancji zastosował art. 154 § 7 p.p.s.a. i przyznał od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną w kwocie 1200 złotych. Ma bowiem rację Sąd, że stwierdzona w niniejszej sprawie rażąca bezczynność stanowi wystarczającą podstawę do stwierdzenia, iż zasądzona kwota w ww. wysokości stanowić będzie odpowiednie zadośćuczynienie dla skarżącego za uchybienia organu w zakresie rozpoznania sprawy. Tej oceny nie podważają wskazane w skardze kasacyjnej okoliczności, w dalszym ciągu kontestujące ocenę co do skutków uzupełnienia braków formalnych wniosku w okolicznościach tej sprawy. Poza tym zarówno art. 154 § 6, jak i § 7 p.p.s.a. stanowią tylko do jakiej wysokości sąd władny jest wymierzyć grzywnę, czy też przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną. Przepisy te nie zawierają żadnych innych przesłanek, którymi miałaby kierować się sąd ustalając wysokość orzeczonej grzywny oraz sumy pieniężnej na rzecz skarżącego.
W przypadku obu tych instytucji ich wysokość należy miarkować w zależności od stopnia zawinienia organu, długotrwałości postępowania itp., co w tej sprawie niewątpliwie uwzględnił Sąd I instancji. Ponadto przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej ma uświadomić skarżącemu, że nie jest on bezbronny, że sąd administracyjny widzi wszystkie dolegliwości i niedostatki, jakich on doznaje na skutek długotrwałego prowadzenia jego sprawy i że obejmuje skarżącego swoją ochroną.
Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 149 § 1 i 1a p.p.s.a. w związku z art. 35 i art. 36 oraz art. 64 § 2 K.p.a., a także art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 7 p.p.s.a. pozbawione są usprawiedliwionych podstaw.
Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.