Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 16 maja 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 524/12 oddalił skargę M. T. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2011 r., znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.
Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:
Decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. Wojewoda Wielkopolski odmówił z urzędu, stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Poznańskiego z dnia [...] marca 2008 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej skarżacej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego, jednorodzinnego wraz ze zbiornikiem bezodpływowym.
Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewody Wielkopolskiego, opierając swój wniosek na podst. art. 156 § 1 pkt 2, 5 i 6 kpa oraz na naruszeniu przepisów art. 35 § 1 pkt 2 i 3 w zw. z art. 20 ust. 1b Prawa budowlanego. Skarżąca we wniosku wskazała na wadliwość kwestionowanej decyzji, w taki sposób, iż Wojewoda nie wskazał podmiotu lub podmiotów, które mogą istniejący stan prawny doprowadzić do zgodności z prawem, na czym ten stan niezgodności polega oraz nie wskazał osoby ponoszącej koszty usunięcia kolizji linii średniego napięcia z inwestycją.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2011 r., po rozpatrzeniu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Wielkopolskiego, odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji. W uzasadnieniu organ wskazał, że kwestionowana decyzja zapadła w postępowaniu nieważnościowym, tym samym rozstrzygnięcie to było kontrolowane tylko pod kątem zaistnienia przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa., natomiast nie było możliwe dokonanie oceny merytorycznej decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Jak wskazuje organ w uzasadnieniu swojej decyzji I instancji, analiza akt sprawy nie wykazała, aby organ wojewódzki rażąco naruszył prawo stwierdzając, iż kontrolowana przezeń decyzja uchybiła w stopniu rażącym przywołanemu wyżej unormowaniu. W szczególności zauważył, że sporna inwestycja nie naruszała w stopniu rażącym ustaleń ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla [...] zatwierdzonego Uchwałą Rady Gminy [...] z dnia [...] października 1997 r., Nr [...], co do rodzaju zabudowy (dopuszczalna - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna "MJ"; projektowana - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna); wysokości budynków mieszkalnych (dopuszczalna - max. 2 kondygnacje; projektowana - budynek piętrowy, z poddaszem użytkowym), rodzaju dachu (dopuszczalna - dachy strome kryte dachówką lub materiałem imitującym dachówkę, minimalny spadek 30 %; projektowana - dach stromy, o kącie nachylenia połaci dachowej - 40, kryty dachówką ceramiczną).
Ponadto nie stwierdzono, aby projektowany obiekt naruszał rażąco wymogi rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., Nr 75. poz. 690 ze zm.) - według stanu na dzień [...] marca 2008 r. W szczególności, zdaniem organu, nie uchybiono rażąco przepisowi § 12 ust. 1 pkt 1 i 2, który stanowi, że co do zasady, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż 4 m – w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy, lub nie mniejszej niż 3 ni - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy.
Ponadto sporna inwestycja nie narusza rażąco przepisów § 13 (przesłaniane obiektów budowlanych), § 57 (nasłonecznienie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi) § 60 ust. 1 (m.in. nasłonecznienie pokoi mieszkalnych) oraz § 271 (usytuowanie budynków z uwagi na bezpieczeństwo przeciwpożarowe) ww. rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. Mając na uwadze zarzuty odwołania dotyczące usytuowania projektowanego budynku zbyt blisko istniejącej linii średniego napięcia organ w uzasadnieniu wyjaśnił, że w dacie [...] marca 2008 r. brak było powszechnie obowiązujących przepisów prawa - a tylko takie przepisy można naruszyć "rażąco" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa - które normowałyby odległość budynków od linii elektroenergetycznych. Przepisów takich nie zawiera w szczególności ww. rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
Za takie przepisy z całą pewnością nie można było uznać uregulowań Polskiej Normy PN-E-05100-1:1998, do której odwołuje się skarżąca. Organ administracji wyjaśnił, że w dacie wydania decyzji kontrolowanej przez organ wojewódzki (tj. w dniu [...] marca 2008 r.), Polskie Normy nie miały charakteru powszechnie obowiązujących przepisów prawa. Zgodnie z treścią przepisów art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 12 września 2002 r. o normalizacji (Dz. U. z 2002 r. Nr 169. poz. 1386 z późn. zm. - według stanu na dzień [...] marca 2008 r.). Polska Norma jest normą krajową, przyjętą w drodze konsensu i zatwierdzoną przez krajową jednostkę normalizacyjną [tj. Polski Komitet Normalizacyjny - art. 9 ustawy o normalizacji], powszechnie dostępną, oznaczoną - na zasadzie wyłączności - symbolem PN.
Z kolei w myśl unormowania art. 5 ust. 2 ustawy o normalizacji, "Stosowanie Polskich Norm jest dobrowolne". Tym samym stwierdzono, że w dacie [...] marca 2008 r. brak było prawnego obowiązku stosowania Polskich Norm przy prowadzeniu działalności będącej przedmiotem ich regulacji, w tym zwłaszcza przy projektowaniu obiektów budowlanych. Przede wszystkim organ podkreślił, że z uwagi na fakt, iż Polskie Normy nie miały charakteru powszechnie obowiązujących przepisów prawa, organy administracji architektoniczno-budowlanej nie tylko nie były zobowiązane, ale wręcz nie miały prawa oceniać projektowanych inwestycji z punktu widzenia ich zgodności z Polskimi Normami.
Tym samym w żadnym wypadku nie można było zarzucić organom, że oceny takiej nie przeprowadziły, bądź też że przeprowadziły ją wadliwie. Ponadto Polska Norma PN-E-05100-1:1998 w dniu 18 grudnia 2003 r. została wycofana bez zastąpienia. Organ ustosunkowując się z kolei do argumentacji, jakoby "zbyt bliskie" usytuowanie spornego obiektu względem istniejącej linii napowietrznej skutkowało obarczeniem decyzji Starosty Poznańskiego z dnia [...] marca 2008 r., nr [...], znak: [...]. wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 5 kpa, stwierdzono, że również powyższy zarzut nie zasługuje na uwzględnienie w toku niniejszego postępowania nieważnościowego. Po raz kolejny organ w uzasadnieniu zaznaczył, że przedmiotem kontroli jest wyłącznie decyzja Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] czerwca 2009 r.. znak: [...]. Tymczasem analiza dokumentacji, którą dysponował organ stopnia podstawowego, nie prowadzi do stwierdzenia, iż organ wojewódzki miał oczywiste podstawy, aby uznać, że kontrolowana decyzja o pozwoleniu na budowę dotknięta jest wskazaną wyżej wadliwością.
Nie sposób więc zarzucić organowi wojewódzkiemu, iż naruszył rażąco przepis art. 156 § 1 pkt 5 kpa, poprzez jego niezastosowanie. Ponadto odnosząc się do zarzutów we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Wielkopolskiego, na przywołanym załączniku graficznym do "Informacji o warunkach zabudowy działki'' istniejąca linia elektroenergetyczna nie została uwidoczniona na tyle precyzyjnie, aby można było ustalić jej dokładny przebieg. Jedyne co można było stwierdzić na podstawie powyższego opracowania to fakt, iż przedmiotowa linia przebiega przez działkę inwestycyjną (w żadnym wypadku nie można było stwierdzić "kolizji'' z projektowanym budynkiem). Powyższa okoliczność sama w sobie nie przesądzała jednak o jakiejkolwiek wadliwości udzielonego pozwolenia na budowę. W powyższej "informacji", jak również w pozostałych aktach sprawy, brak było również danych o wysokości, na jakiej przebiega przedmiotowa linia elektroenergetyczna.
Nie mając tej informacji w żadnym wypadku nie można stwierdzić, aby decyzja Starosty Poznańskiego z dnia [...] marca 2008 r., nr [...]. znak: [...] dotknięta była wadą trwałej niewykonalności o charakterze faktycznym. Ustosunkowując się do kolejnego zarzutu wnioskodawczyni organ podniósł, że zakres sprawdzenia projektu budowlanego przez organ właściwy w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę określony został przez ustawodawcę w przepisie art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. W unormowaniu tym nie ma mowy o sprawdzaniu rozwiązań projektowych z tego typu "informacjami". Organ stopnia podstawowego nie ma więc takiego obowiązku.
Tym samym nie można było mu zarzucić - zwłaszcza w trybie nieważnościowym - że sprawdzenia takiego nie dokonał lub też, że przeprowadził je nieprawidłowo. Z kolei w razie ewentualnej niezgodności projektu budowlanego z informacją o warunkach zabudowy działki organ nie ma prawnej możliwości wezwania inwestora do skorygowania rozwiązań projektowych, a tym bardziej do odmowy udzielenia pozwolenia na budowę. Stosownie bowiem do treści przepisu art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, nałożenie obowiązku usunięcia nieprawidłowości w wyznaczonym terminie, a w razie jego bezskutecznego upływu - wydanie decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę, jest możliwe wyłącznie w przypadku stwierdzenia naruszeń w zakresie przewidzianym przepisem art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Ponadto w aktach sprawy znajduje się szereg dowodów, z których jednoznacznie wynika, że przez działkę nie biegnie jakakolwiek lina elektroenergetyczna. Należy zwłaszcza wskazać w tym miejscu na:
- – plan zagospodarowania terenu, stanowiący załącznik do decyzji Starosty Poznańskiego z dnia [...] marca 2008 r., nr [...], znak: [...]; powyższy plan został sporządzony na mapie zasadniczej sporządzonej do celów projektowych, przyjętej przez Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Poznaniu w dniu [...] lipca 2007 r.; na wskazanym planie widnieje podpis uprawnionego geodety – B. S.;
- – pismo [...] S.A. [...] z dnia [...] czerwca 2007 r., znak: [...]. o warunkach przyłączenia planowanej inwestycji do sieci elektroenergetycznej [...] S.A.; ze wskazaniem warunków przyłączenia wnioskowanego obiektu do sieci elektroenergetycznej nie wynika, aby, sporny obiekt "kolidował" z jakimkolwiek urządzeniami przesyłowymi istniejącymi na działce inwestycyjnej, co ma szczególne znaczenie w aspekcie faktu, że operatorem sieci "kolizyjnej" jest właśnie [...] S.A.
Ponadto, ww. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego osiedla [...] również nie wskazywał na istnienie linii elektroenergetycznej średniego napięcia SN 15 kV, na działce inwestycyjnej. Przebiegu linii elektroenergetycznej średniego napięcia SN 15 kV z całą pewnością nie można było określić jednoznacznie na podstawie załącznika graficznego do ww. planu miejscowego. Również w powyższym piśmie Urzędu Gminy [...] z dnia [...] marca 2007 r. znak: [...]. brak jest jakiejkolwiek wzmianki, iż przez działkę inwestycyjną nr ewid. [...]. przebiega linia elektroenergetyczna.
Ponadto organ wskazał, że w aktach sprawy znajduje się również oświadczenie projektanta o zgodności projektu budowlanego spornego obiektu z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Mając na uwadze powyższe Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że organ wojewódzki w żadnym wypadku nie mógł przyjąć bezsprzecznie, iż organ stopnia podstawowego miał wiedzę o jednoznacznym przebiegu linii elektroenergetycznej przez ww. działkę. Jak najbardziej uzasadnionym było natomiast przyjęcie, że organ stopnia podstawowego taką wiedzą nie dysponował. W tej sytuacji stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę nie było dopuszczalne.
W wyniku rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. utrzymał w mocy swoją decyzję. W uzasadnieniu organ powtórzył wywody zawarte w decyzji pierwszoinstancyjnej.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2011 r. skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez stwierdzenie jej nieważności ewentualnie o uchylenie jej w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Kwestionowanej decyzji zarzuciła rażące naruszenie przepisów prawa procesowego tj. art. 156 § 2, 5, 6 kpa oraz przepisów prawa materialnego tj. art. 35 ust. 1, 2 i 3 i art. 20 ust. 1b Prawa Budowlanego w zw. z § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, § 3 ust 1, § 5 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 2 kwietnia 2002 r. w sprawie geodezyjnej ewidencji sieci uzbrojenia terenu oraz zespołów uzgadniania dokumentacji projektowej., § 6 ust. 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej I budownictwa z dnia 21 lutego 1995 r. w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno-kartograficznych oraz czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę, wskazując m.in. na charakter postępowania nieważnościowego. W ocenie sądu organ prawidłowo wskazał, że jego kontrola decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] czerwca 2009 r. nie jest możliwa bez odniesienia się do decyzji Starosty Poznańskiego z dnia [...] marca 2008 r. Prawidłowo też wskazał, że ta kontrola została poczyniona w zakresie w jakim orzekał Wojewoda Wielkopolski. Taka też kontrola została poczyniona przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, co wynika z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Organ przeanalizował okoliczność złożenia wniosku o pozwolenie na budowę przez skarżącą. Przeanalizował projekt budowlany. Jego treść, w tym oświadczenie projektanta o zgodności projektu z wymaganiami technicznymi, prawnymi. Przeanalizował załączniki do projektu, w tym zgodę na przyłącze energetyczne wydane przez jednostkę energetyczną; plan zagospodarowania przestrzennego terenu zarówno w opisie, jak i na wyrysie z mapy zasadniczej.
Z żadnych z tych dokumentów nie wynikał fakt istnienia linii energetycznej średniego zasięgu, przebiegającej przez działkę. Okoliczność ta nie wynikała też z części opisowej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu. Załącznik graficzny tego planu nie określał jednoznacznie przebiegu tej linii na przedmiotowej działce budowlanej. Również załącznik graficzny pisma Urzędu Gminy [...] z dnia [...] marca 2007 r. zatytułowanego "Informacja o warunkach zabudowy działki" zawierając dwa elementy wskazujące na istnienie napowietrznej linii elektroenergetycznej nie wskazywał tej linii na tyle precyzyjnie aby można było ustalić dokładny jej przebieg, wysokość.
Zatem prawidłowo organ stwierdził, iż w sprawie nie można uznać, ani naruszenia prawa w sposób rażący, ani uznać niewykonalności zatwierdzonego projektu budowlanego. Słusznie organ podnosi, iż na datę wydania decyzji przez Starostę Poznańskiego nr [...] przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, nie normowały odległości przebiegu linii elektroenergetycznych od budynku. Brak było też bezwzględnie obowiązującej normy w tej kwestii. Zatem zarzut, iż organ nie sprawdził przepisów i nie dopilnował zgodności przedstawionego projektu budowlanego z przepisami jest nieuprawniony.
Sąd wskazał, że nie można stwierdzić rażącego naruszenia prawa w postaci miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie można też uznać zasadności zarzutów skarżącej o bezkrytycznym przyjęciu przez organ dołączonego do projektu planu zagospodarowania terenu sporządzonego na mapie zasadniczej. Organ architektoniczno-budowalny nie miał obowiązku w przedmiotowej sprawie dokonać uzgodnień z Powiatowym Ośrodkiem Dokumentacji Projektowej (ZUDP). Nieuprawnione jest twierdzenie skarżącej, iż taki obowiązek ciążył na organie z mocy art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego z dnia 7 lipca 1994 r. (Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623), oraz że dopuścił on do przyjęcia mapy, na której sporządzony projekt budowlany nie odzwierciedla wszystkich naniesień. Wbrew zarzutom skargi w sprawie nie było obowiązku stosowania Rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 21 lutego 1995 r. w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjnych, kartograficznych oraz czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie.
Przez co nie może być mowy o rażącym naruszeniu § 1, § 3, § 4 ust. 1 i 3, § 5 i § 6 ust. 3 tegoż rozporządzenia. Nie było tez obowiązku stosowania rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 2 kwietnia 2001 r. w sprawie geodezyjnej ewidencji sieci uzbrojenia terenu oraz zespołów uzgadniania dokumentacji projektowej w zarzucanym zakresie § 3 ust. 1, § 5 ust. 1 i 2 pkt 4. Z samego projektu budowlanego złożonego przy wniosku o wydanie pozwolenia na budowę nie wynika również, aby inwestorka składała ten projekt do uzgodnień w ZUDP. W żadnym razie nie można stwierdzić w przyjętych przez Wojewodę Wielkopolskiego w decyzji z dnia [...] czerwca 2009 r. ustaleniach faktycznych rażących naruszeń Prawa budowlanego z art. 35 ust. 1 pkt 1, 2 i 3, art. 20 ust. 1b oraz rażących naruszeń § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. zarzucanych skargą.
Nie można tez stwierdzić naruszeń innych przepisów Prawa budowlanego lub wymienionego rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r., czy też innych aktów prawnych w stopniu dającym podstawę do wzruszenia decyzji ostatecznej w trybie art. 156 § 1 pkt 2 kpa., co było przedmiotem sprawdzenia przez organ wydający zaskarżoną decyzję. Podnoszona przez skarżącą niewykonalność decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę odnosił się do usytuowania budynku pod linią elektroenergetyczną czego organ w postępowaniu zwykłym nie mógł na podstawie dostarczonej przez skarżącą dokumentacji jednoznacznie stwierdzić o czym była mowa wyżej.
Ponadto sąd zauważył, że niewykonalność decyzji musi być trwała i mieć charakter zarazem faktyczny jak i prawny. W decyzji Starosty Poznańskiego jedynie od strony faktycznej zachodzi trudność ekonomiczna, przełożenia linii napowietrznej pod ziemię. Ponadto podnieść należy, że w tej sprawie kontrolowana przez organ decyzja dotyczyła odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Poznańskiego z dnia [...] marca 2009 r., co nie może uchodzić uwadze. W tych warunkach prawidłowo organ uznał, że kontrolowana przez niego decyzja nie narusza przepisu art. 156 § 1 pkt 5 kpa.
Od tego wyroku skarżąca złożyła skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie prawa materialnego w szczególności poprzez błędna wykładnię przepisów: art. 35 ust. 1 pkt 1 i 3 prawa budowlanego; art. 35 ust. 1 pkt 2 p.b. w zw. z § 12 ust. 1 rozporządzenia MI z 12 kwietnia 2012 r. oraz naruszenie prawa procesowego, w szczególności art. 156 § 1 pkt 2 oraz pkt 5 i 6 k.p.a. Wniosła o zmianę tego wyroku poprzez stwierdzenie nieważności decyzji starosty. W uzasadnieniu wskazała, że projekt budowlany nie był zgodny z planem zagospodarowania przestrzennego. Starosta nie powinien był zatwierdzać projektu w sytuacji sprzeczności części tekstowej i graficznej planu. Brak też było uzgodnienia z [...] miejsca posadowienia budynku na działce w celu zachowania właściwej odległości od istniejącej linii średniego napięcia. Nie sprawdził też zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Naczelny Sąd Administracyjny, jak stanowi art. 183 § 1 p.p.s.a, rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Oznacza to zatem, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.
Związanie podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych, uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności.
Należy również zwrócić uwagę, że braki w zakresie wskazania podstaw kasacyjnych nie podlegają konwalidacji i czynią skargę kasacyjną nieskuteczną uniemożliwiając dokonanie merytorycznej oceny tego środka zaskarżenia przez sąd kasacyjny. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 marca 2013r., II GSK 2321/11 wyraźnie wskazał, że przytoczenie podstawy kasacyjnej musi być precyzyjne, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Sąd nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczone podstawy kasacyjne.
Mając powyższe na uwadze, a także nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie okoliczności uzasadniających nieważność postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie zostały sformułowane zgodnie z wskazanymi wyżej wymogami i zasadami, co spowodowało, że zarzuty te są bezprzedmiotowe.
Zarzuty skargi kasacyjnej zostały sformułowane w następujący sposób. Mianowicie skarżący zaskarżonemu wyrokowi zarzuca naruszenie przepisów prawa materialnego w szczególności błędną wykładnię przepisów art.35 ust.1 pkt 1 i 3 ustawy Prawo budowlane, art.35 ust.1 pkt 2 w/w ustawy w związku z § 12 ust.1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2012r., oraz naruszenie przepisów prawa procesowego w szczególności art.156 § 1 pkt 2 oraz art.5 i 6 k.p.a. Są to wszystkie zarzuty jakie zostały sformułowane w skardze kasacyjnej i wszystkie przepisy jakie zostały w niej powołane.
Należy przypomnieć, że w skardze kasacyjnej adresatem zarzutu naruszenia prawa, zarówno materialnego, jak i przepisów postępowania, może być tylko sąd I instancji. Wymienienie przepisów naruszonych przez organ administracyjny nie jest wykonaniem obowiązku przytoczenia podstaw kasacyjnych. Przedmiotem kontroli w postępowaniu kasacyjnym jest bowiem orzeczenie sądu, a nie decyzja administracyjna ani inny akt administracyjny. Jeżeli sąd I instancji nie dostrzegł naruszenia przez organ przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, to sam naruszył przepisy zobowiązujące go do kontroli legalności działalności administracji publicznej. Przepisy te należy wskazać jako podstawę kasacyjną, w powiązaniu z przepisami postępowania administracyjnego, których naruszenia nie dostrzegł sąd. Sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty ograniczone zostały wyłącznie do wskazanych wyżej przepisów, bez powiązania z odpowiednimi przepisami ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, czy też przepisami ustrojowymi.
Skarżący kasacyjnie w ogóle nie powołuje i nie odwołuje się do przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a to jest przecież podstawowy akt, który stosuje sąd I instancji. Nadto w skardze kasacyjnej sformułowano następujący wniosek "wnoszę o zmianę zaskarżonego wyroku w całości poprzez stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Poznańskiego z dnia [...] marca 2008r. nr [...],[...]. Odnosząc się do tak sformułowanego wniosku należy zwrócić uwagę na dwa fundamentalne zagadnienia. Pierwsze zagadnienie związane jest z charakterem orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego, które w przypadku uwzględnienia skargi z zasady mają kasatoryjny charakter, natomiast możliwość merytorycznego orzeczenia dopuszczona została w granicach określonych w art.188 p.p.s.a, po spełnieniu przesłanek określonych w tym przepisie. Sformułowany w skardze kasacyjnej wniosek o "zmianę zaskarżonego wyroku" nie mieści się w tych granicach.
Natomiast drugie zagadnienie związane jest z przedmiotem postępowania. Mianowicie przypomnieć należy, że przedmiotem postępowania jakie toczyło się przed sądem I instancji była decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2011r., którą utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] października 2011r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] czerwca 2009r., natomiast skarżący kasacyjnie nie formułuje żadnych wniosków odnośnie wskazanych decyzji będących przedmiotem tego postępowania. A ponieważ skarga kasacyjna nie powołuje żadnych przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tym samym nie powołuje również art.135 tej ustawy, który pozwalałby na wyjście poza granice skargi złożonej w sądzie I instancji.
Również w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, skarżąca nie odnosi się do przedmiotu postępowania, a do decyzji Starosty Poznańskiego z dnia [...] marca 2008r. Należy tym samym stwierdzić, że nieprawidłowa redakcja zarzutów, brak profesjonalnego sformułowania wniosków skargi kasacyjnej, nie odwołanie się do żadnego przepisu ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, czyni skargę kasacyjną bezpodstawną.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.