Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 26 lipca 2011r., sygn. akt II SA/Bk 104/11, oddalił skargę J. K. na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia [...] grudnia 2010 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki samowolnie wybudowanego budynku.
Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Na skutek interwencji S. Z. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. przeprowadził w dniu [...] maja 2010 r. oględziny na działkach nr [...] i [...] w Ł. przy ul. P. Ustalił, że znajduje się na nich hala o wymiarach 3,85 m x 10,20 m, łącząca dwa budynki mieszkalne na tych działkach, której pokrycie, wykonane z blachy ocykowanej, oparte jest o ścianę budynku Z. M. na działce nr [...]. Hala istnieje od około 9 - 11 lat. W trakcie oględzin organowi nie przedstawiono żadnej dokumentacji budowlanej ani pozwolenia na budowę. W tych okolicznościach Inspektor wszczął postępowanie w przedmiocie legalności hali i postanowieniem z 1 czerwca 2010 r. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych oraz nałożył na właścicieli działki nr [...]: J. K., M. K. oraz Z. i M. M. obowiązek przedstawienia do 31 sierpnia 2010 r. dokumentów potwierdzających zgodność inwestycji z obowiązującymi na tym terenie przepisami planistycznymi, cztery egzemplarze projektu budowlanego, oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Strony pouczono, że niewykonanie powyższych obowiązków będzie skutkowało wydaniem nakazu rozbiórki.
Następnie decyzją z [...] września 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał J. K., M. K., Z.S. i M. M. rozbiórkę hali. Wskazał, że poza sporem jest, iż hala została wzniesiona bez uzyskania pozwolenia na budowę, co uprawniało organ do wdrożenia procedury legalizacyjnej z art. 48 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.). W jej trakcie zobowiązano właścicieli działki do przedłożenia stosownych, wymaganych przepisami dokumentów, których przedstawienie uprawniałoby do wdrożenia dalszych etapów procedury legalizacyjnej – nałożenia opłaty legalizacyjnej, a w konsekwencji wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego. Zobowiązani nie zastosowali się do obowiązków określonych postanowieniem z 1 czerwca 2010 r., dlatego należało wydać decyzję o rozbiórce.
Od powyższej decyzji odwołania o jednakowej treści złożyli odrębnie Z. i M. M., J. K. i M. K.. W odwołaniach tych podniesiono, że nie ustalono w trakcie postępowania jaki jest prawidłowy przebieg granic sąsiadujących ze sobą działek nr [...] nr [...]. Faktycznie bowiem część budynku znajduje się na działce sąsiada. Dopiero ustalenie tej okoliczności uzasadnia rozpoznanie sprawy legalizacyjnej.
Decyzją z [...] grudnia 2010 r. Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białymstoku utrzymał kwestionowane rozstrzygnięcie w mocy. Wskazał, że bezsporny fakt zrealizowania hali bez uzyskania odpowiedniego zezwolenia uzasadniał wdrożenie procedury legalizacyjnej, w trakcie której informowano strony o konsekwencjach zaniechania wykonania obowiązków prowadzących do legalizacji. Strony nie przedstawiły żadnych dokumentów, które były wymagane w tej procedurze i ta okoliczność zadecydowała o wydaniu nakazu rozbiórki. Organ odwoławczy nie dostrzegł również uchybień procesowych w załatwieniu sprawy. Wskazałm, że strony mogły brać czynny udział w postępowaniu oraz były prawidłowo pouczane o konsekwencjach swoich zachowań. Nie zgodził się z zarzutem nieustalenia granic działek, na których znajduje się sporna hala. Wyjaśnił, że organ nadzoru budowlanego nie posiada kompetencji do ingerencji w geodezyjne granice działek.
Ta kwestia ma charakter cywilny. Wskazał, że sprawa została wszechstronnie wyjaśniona, zatem nie było podstaw do zastosowania art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.).
Skargą J. K. zaskarżyła powyższą decyzję wnosząc o jej uchylenie. Wskazała na naruszenie przepisów procesowych polegające na wydaniu postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych w sytuacji, gdy nie były one prowadzone oraz na niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności, w szczególności dokładnych wymiarów obiektu i oparcie się wyłącznie na wymiarach szacunkowych. Skarżąca wskazała, że legalizacja w trybie art. 50, 51 Prawa budowlanego wymaga wszechstronnego postępowania wyjaśniającego, którego nie przeprowadzono. Zwróciła uwagę, że nakaz rozbiórki wydano po upływie dwóch miesięcy od wydania postanowienia wstrzymującego prowadzenie robót budowlanych, co nastąpiło niezgodnie z art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że postępowanie legalizacyjne prowadzone było w trybie art. 48 Prawa budowlanego, a nie art. 51 tej ustawy oraz że legalizacja jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem strony. Odnośnie zarzutu dotyczącego niedokładnych pomiarów wskazano, że pracownicy organu I instancji dokonali pomiarów w trakcie oględzin.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku wskazał, że skarga podlega oddaleniu. Sąd nie stwierdził, aby w kontrolowanym postępowaniu dopuszczono się uchybień wskazanych w skardze, jak również innych, które sąd miałby obowiązek uwzględnić z urzędu. Zdaniem Sądu należy zaakceptować wybór procedury legalizacyjnej z art. 48 Prawa budowlanego jako prawidłowy. Sporna hala, jak ustalono w trakcie oględzin, została wzniesiona przed około 11 latami (jak wskazali współwłaściciele działki nr [...]) lub przed około 9 latami (jak wskazał S. Z.). W takiej sytuacji do oceny legalności obiektu należało zastosować przepisy obowiązujące w dacie jego powstawania (dla dokonania jego kwalifikacji jako wymagającego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia), a tryb legalizacji z daty prowadzenia postępowania i wydania decyzji kończącej. W okresie obejmującym prawdopodobną datę wzniesienia hali (1997 – 2003) pozwolenia na budowę nie wymagało wzniesienie obiektów gospodarczych, wiat, altan i innych obiektów, których powierzchnia zabudowy nie przekraczała 35 m2.
Wynika to z art. 29 ust. 1 Prawa budowlanego w jego brzmieniach ustalanych poszczególnymi nowelizacjami poczynając od roku 1997. Od nowelizacji z 24 grudnia 1997 r. (Dz. U. Nr 111, poz. 726) do nowelizacji z 11 lipca 2003 r. (Dz. U. Nr 80, poz. 718) największym powierzchniowo obiektem, który można było wznieść bez pozwolenia na budowę były parterowe budynki gospodarcze związane z produkcją rolną i uzupełniające zabudowę zagrodową o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy rozpiętości konstrukcji nie większej niż 4,80 m (art. 29 ust. 1 pkt 1). Na taki obiekt wymagane było jednak uzyskanie zgłoszenia (art. 30 ust. 1 pkt 1 w brzmieniu obejmującym lata 1997 – 2003). Przedmiotowa hala ma następujące wymiary: 3,85 m x 10,20 m, co daje powierzchnię zabudowy 39,27 m2. Oznacza to, że w oparciu o obowiązujące w dacie jej wznoszenia przepisy nie jest możliwe zakwalifikowanie hali do obiektów gospodarczych niewymagających pozwolenia ani zgłoszenia.
Również nie kwalifikuje się do innej kategorii obiektów budowlanych wymienionych w poszczególnych punktach nowelizowanego w latach 1997 – 2003 art. 29 ust. 1 Prawa budowlanego, wykluczających obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę i nakładających obowiązek dokonania zgłoszenia. Sąd stwerdził, że hala nie jest, z uwagi na swą konstrukcję (widoczną na załączonych zdjęciach, opisaną w protokole oględzin oraz użytkowaną od wielu lat) i wymiary - altaną, wiatą, obiektem małej architektury, obiektem tymczasowym czy innym wymienianym w art. 29 ust. 1 Prawa budowlanego. Prawidłowo zatem organ wdrożył procedurę legalizacyjną z art. 48 Prawa budowlanego jak dla obiektu wymagającego pozwolenia na budowę.
Sąd wskazał, że nie zasługuje na uwzględnienie zarzut dotyczący nieprawidłowego ustalenia wymiarów hali, gdyż stosownych pomiarów obiektu dokonywali pracownicy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w trakcie oględzin, w których brała udział skarżąca i których – jak wynika z protokołu – nie kwestionowała podpisując bez zastrzeżeń protokół. Podobnie żadnych zastrzeżeń przy podpisywaniu protokołu nie zgłosiła druga ze współwłaścicielek – Z. M. Skarżąca, jak i inni współwłaściciele działki nr [...] ustalonych w protokole wymiarów nie kwestionowali również w toku postępowania i w odwołaniu.
Sąd opisał następnie procedurę legalizacyjną. Wskazał, że w niniejszej sprawie strony nie zastosowały się do zobowiązania z postanowienia z 1 czerwca 2010 r. i nie przedłożyły w wymaganym terminie dokumentów świadczących o zgodności inwestycji z przepisami planistycznymi oraz dokumentacji budowlanej. Postanowienie nakładające te obowiązki zawierało pouczenie o konsekwencjach tego zaniechania. Organowi nie można zatem, zdaniem Sądu, zarzucić niedochowania obowiązków informacyjnych. Jeśli strony zostały poinformowane o swojej sytuacji procesowej, to podejmowały decyzję będąc świadome konsekwencji w postaci otrzymania nakazu rozbiórki. Okoliczność, że właściciele działki nr [...] nie zastosowali się do wezwania skutkowało nakazem, którego wydanie, zdaniem Sądu, nie narusza prawa.
Sąd stwierdził ponadto, że prawidłowo w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, iż wypełnienie obowiązków nałożonych przez organ w procedurze legalizacyjnej nie jest koniecznością. W zasadzie to decyzji strony oddano sposób, w jaki stan faktyczny zostanie doprowadzony do zgodności z prawem: przez rozbiórkę obiektu lub jego zalegalizowanie. Organ nadzoru budowlanego ma obowiązek wszcząć procedurę legalizacyjną i stosować obowiązujące przepisy, ale to stronie pozostawiono wpływ na sposób zakończenia tej procedury. Jeśli zatem strona, jak w sprawie niniejszej, nie przedstawia wymaganych dokumentów w terminie wyznaczonym przez organ, to jest to jednocześnie domniemanie rezygnacji z zalegalizowania obiektu. W takiej sytuacji wydanie nakazu rozbiórki jest wypełnieniem przez organ przepisów prawa (art. 48 ust. 4).
Sąd zgodził się ze skarżącą, że w sytuacji wszczęcia procedury legalizacyjnej w stosunku do obiektu ukończonego nie ma potrzeby rozstrzygania o wstrzymaniu robót budowlanych, bowiem te nie są prowadzone. Wydanie postanowienia w tym przedmiocie w sprawie niniejszej (pkt 1 postanowienia z 1 czerwca 2010 r.), choć było zbędne, nie miało żadnego wpływu na wynik sprawy. Istotny był fakt, że prawidłowo nałożono na strony obowiązki dokumentacyjne (pkt 2 lit. a – c tego orzeczenia), których one nie zrealizowały, co dawało podstawę do orzeczenia rozbiórki.
Nieistotna dla rozstrzygnięcia o legalności spornej hali była, w ocenie Sądu, kwestia jej postawienia z przekroczeniem (zdaniem strony) granic działki inwestora. Jak słusznie zauważył organ, ewentualny spór o przebieg granicy ma charakter cywilny i nie podlega rozpoznaniu w postępowaniu administracyjnym.
Skargą kasacyjną J. K. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu:
- 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 48 ust. ustawy Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na wydaniu decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego bez wymaganego, dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, tj. nieustalenia dokładnej daty powstania obiektu budowlanego oraz jego dokładnych wymiarów i oparcia się wyłącznie na wymiarach szacunkowych, podczas gdy nie można stosować ww. przepisu w sytuacjach, kiedy nie do końca jest jasny i jednoznaczny stan faktyczny sprawy, przez co wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.),
- 2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie przez Sąd Administracyjny skargi w sytuacji, gdy decyzja Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego została wydana z naruszeniem zasad wyrażonych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., uzasadniającym jej uchylenie, a polegającym w szczególności na niedopełnieniu obowiązku zebrania i zbadania materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, przez co wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt 2 p.p.s.a.
Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że dla zastosowania sankcji przewidzianej w art. 48 Prawa budowlanego organ musi wykazać zaistnienie w sprawie przesłanek uzasadniających zastosowanie tego przepisu, czyli wybudowanie obiektu budowlanego bez pozwolenia na budowę. Sąd słusznie zauważył, że w niniejszej sprawie do oceny legalności obiektu, tj. dla dokonania jego kwalifikacji jako wymagającego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, należało zastosować przepisy obowiązujące w dacie powstania obiektu. W związku z powyższym należało tę datę dokładnie ustalić. Tymczasem zamiast konkretnej daty organy zakreśliły jedynie kilkuletni okres, obejmujący prawdopodobną datę wzniesienia hali, nie wyjaśniając przy tym na jakiej podstawie ten pięcioletni okres został przyjęty. Jednoznaczne ustalenie daty budowy i obiektu jest natomiast konieczne dla zastosowania właściwych przepisów Prawa budowlanego.
Wątpliwości skarżącej budzi również sposób dokonania pomiarów ww. obiektu. Jej zdaniem nie można zgodzić się z argumentacją Sądu, że wymiary przeprowadzono prawidłowo, gdyż dokonywali ich pracownicy organu nadzoru budowlanego I instancji w trakcie oględzin, w których brała również udział strona skarżąca i których wówczas nie kwestionowała. Zdaniem skarżącej, fakt niekwestionowania przebiegu oględzin w chwili ich przeprowadzania nie dowodzi dokładności i rzetelności owych pomiarów. W rzeczywistości bowiem, w trakcie tych oględzin dokonano jedynie szacunków, a nie szczegółowych pomiarów obiektu budowlanego. W opinii skarżącej dla dokonania powyższych ustaleń organ winien był dopuścić inne dowody służące ustaleniu stanu faktycznego, mając na uwadze treść przepisu art. 75 § 1 k.p.a.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu natomiast bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Wskazany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego - art. 48 ust.1 Prawa budowlanego przez niewłaściwe zastosowanie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego obowiązkiem właściwego organu administracji jest nakazanie rozbiórki obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego przepisami prawa pozwolenia na budowę. Legalizacja samowoli budowlanej jest możliwa po spełnieniu opisanych w tym przepisie warunków, tj. zgodności inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz z przepisami techniczno – budowlanymi. W takim przypadku organ nadzoru budowlanego zobowiązuje inwestora do złożenia, w określonym terminie, wskazanych w ust. 3 powołanego artykułu dokumentów.
W rozpatrywanej sprawie nie budzi wątpliwości, że obiekt budowlany – hala wykorzystywana jako warsztat z garażem na działkach nr [...] i [...] położonych przy ul. P. [...] w Ł. został wybudowany bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę w okresie obowiązywania ustawy Prawo budowlane z 1994 roku. Jak bowiem wynika z oświadczeń złożonych w trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu 14 maja 2010 r. przez współwłaścicieli działki nr [...] hala została wzniesiona przed ok. 11 latami lub przed 9 latami wg oświadczenia S. Z. W tym okresie, co trafnie przeanalizowano w zaskarżonym wyroku, zgodnie z przepisem art. 29 ust. 1 w jego kolejnych brzmieniach ustalanych kolejnymi nowelizacjami dla obiektów o powierzchni zabudowy przekraczającej 35 m2 wymagane było pozwolenie na budowę.
Ponadto w trakcie oględzin ustalono również komisyjnie z udziałem stron wymiary i cechy charakterystyczne obiektu. Ustalono, że hala ma wymiary: 3,85 m x 10,20 m, co daje powierzchnię zabudowy 39, 27m2. Zasadnie podkreślił Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku, że stosownych pomiarów obiektu dokonywali pracownicy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w trakcie oględzin, w których brała udział skarżąca i których – jak wynika z protokołu – nie kwestionowała podpisując bez zastrzeżeń protokół. Podobnie żadnych zastrzeżeń przy podpisywaniu protokołu nie zgłosiła druga ze współwłaścicielek – Z. M. Skarżąca, jak i inni współwłaściciele działki nr [...] ustalonych w protokole wymiarów nie kwestionowali również w toku postępowania i w odwołaniu. Podkreślić również należy, że zgodnie z art. 81 ust. 4 Prawa budowlanego protokolarne ustalenia dokonane przez organy nadzoru budowlanego w toku czynności stanowią podstawę do wydania decyzji oraz podejmowania innych środków przewidzianych w przepisach prawa budowlanego.
Ustalenia dokonane w protokole oględzin z dnia 14 maja 2010 r. nie zostały w sposób skuteczny zakwestionowane, prawidłowo więc przyjęto je za podstawę ustaleń w toku postępowania legalizacyjnego i w konsekwencji prawidłowo zastosowano w sprawie przepis art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego.
W sytuacji niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w art. 48 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, organ nadzoru budowlanego był obowiązany wydać decyzję o rozbiórce samowolnie zrealizowanego obiektu budowlanego na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 Prawa budowlanego.
W konsekwencji nie można również skutecznie zarzucić organowi nadzoru budowlanego, że wydał decyzję z naruszeniem zasad wyrażonych w art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a., co prawidłowo ocenił Sąd I instancji. Chybiony jest więc także zarzut naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a., gdyż w sytuacji, gdy Sąd nie stwierdził naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy prawidłowe było oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.