Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 13 września 2011 r., VII SA/Wa 2007/11 wymierzył Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Wołominie grzywnę w wysokości 10.000 zł w związku z bezczynnością tego organu po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 15 lutego 2007 r., VII SA/Wa 2427/06. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma art. 190 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej p.p.s.a.), zgodnie z którym sąd, któremu sprawa została przekazana związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. A zatem w niniejszej sprawie Sąd związany jest wykładnią zawartą w postanowieniu NSA z 10 czerwca 2011 r. Zgodnie z treścią tego rozstrzygnięcia Sąd w pierwszej kolejności powinien ustalić przedmiot sprawy. Mając na uwadze powyższe, po skonkretyzowaniu przez skarżącego przedmiotu sprawy Sąd rozpoznał jego sprawę jako skargę o wymierzenie grzywny w trybie art. 154 p.p.s.a.
Sąd rozpoznał sprawę w oparciu o art. 55 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym, jeżeli organ nie przekazał sądowi skargi mimo wymierzenia grzywny sąd może, na żądanie skarżącego, rozpoznać sprawę na podstawie nadesłanego odpisu skargi, gdy stan faktyczny i prawny przedstawiony w skardze nie budzi uzasadnionych wątpliwości. Jednocześnie art. 54 § 2 p.p.s.a. stanowi, że organ przekazuje skargę Sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie 30 dni od dnia jej wniesienia. Nie ulega wątpliwości, że organ przekazał akta sprawy o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją z [...].11.2003 r. o pozwolenie na użytkowanie wraz ze wszystkimi pismami skierowanymi do organu przez skarżącego w tym również pismem z 17.10.2008 r. Jednakże organ nie spełnił wszystkich obowiązków określonych w art. 54 § 2, albowiem nie sporządził i nie przekazał do Sądu odpowiedzi na skargę.
Biorąc pod uwagę, że ustawodawca użył spójnika "i" dla określenia obowiązków organu po wpłynięciu skargi Sąd uznał, że obowiązek ten nie został wykonany. Wskazano również, że z przekazanych sądowi akt wynika, że 20.10.2008 r. do organu wpłynęło pismo z 17.10.2008 r.
Na podstawie całokształtu przekazanych dokumentów, jak i odpisu skargi położonej przez skarżącego, Sąd pierwszej instancji uznał skargę za uzasadnioną. Stosownie do art. 154 § 1 P.p.s.a w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność oraz w razie bezczynności organu po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie żądając wymierzenia temu organowi grzywny. W niniejszej sprawie zaszły wszelkie przesłanki wymierzenia Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Wołominie grzywny w związku z jego bezczynnością po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 15 lutego 2007 r., VII SA/Wa 2427/06, którym Sąd uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wołominie z [...].01.2004 r. odmawiającą wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wołominie z [...].11.2003 r., nr [...], zezwalającą G. P. na użytkowanie zakładu konfekcyjno-dziewiarskiego, zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] obr. [...], położonej przy ul. [...] w K. oraz decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z [...].07.2004 r., utrzymującą w mocy ww. decyzję.
Uchylając powyższe decyzje Sąd wskazał, że przepis art. 59 ust. 7 ustawy z 07.07.1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.), nie ma zastosowania do niniejszej sprawy, w związku z czym rozpatrując "ponownie sprawę organ administracji winien ocenić czy spełnione zostały wszystkie formalne podstawy do wznowienia postępowania a w przypadku ich spełnienia rozważyć przyczyny wznowienia i podjąć właściwe rozstrzygnięcie".
Istota skargi wszczynającej postępowanie w przedmiocie wymierzenia organowi grzywny za niewykonanie wyroku sądu oraz w razie bezczynności organu po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności sprowadza się do żądania zastosowania przez sąd określonych środków mających na celu dyscyplinowanie organu. Wymierzenie grzywny następuje w razie uwzględnienia skargi wniesionej przez skarżącego, który uprzednio zwrócił się do organu z pisemnym wezwaniem do załatwienia sprawy. Skarżący dopełnił tego warunku, bowiem pismem z 25 września 2008 r. wezwał organ do załatwienia sprawy z jego wniosku z 5 grudnia 2003 r. o wznowienie postępowania administracyjnego. Z akt sprawy wynika, że pisemne wezwanie do załatwienia sprawy zostało wniesione do organu przed dniem wystąpienia ze skargą o wymierzenie grzywny na bezczynność organu po wyroku Sądu z 15 lutego 2007 r., VII SA/Wa 2427/06, ponieważ wpłynęło ono do organu 26 września 2008 r., natomiast skarga wpłynęła do organu 20 października 2010 r.
W opinii Sądu pierwszej instancji, zgromadzony materiał dowodowy wskazuje ponad wszelką wątpliwość, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Wołominie w opisywanej sprawie od 2008 r. do dnia wniesienia skargi (20.10.2010 r.), a nawet do dnia wyrokowania pozostawał w bezczynności. Po wydaniu decyzji z [...].01.2008 r. przez Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego uchylającej decyzję PINB z [...].08.2007 r. organ nie wydał żadnego merytorycznego rozstrzygnięcia. Nie sposób uznać za takie rozstrzygnięcie postanowienia wydanego przez organ po upływie dwóch lat o wznowieniu postępowania (postanowienie z [...] listopada 2010 r., nr [...]). Bez znaczenia przy tym pozostaje, że H. W. złożył skargę na powyższą decyzję, która wyrokiem z 19.05.2008 r. została oddalona przez WSA. Zgodnie z art. 61 § 1 p.p.s.a. wniesienie skargi do sądu nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności, a zatem mimo złożenia skargi do Sądu organ miał obowiązek orzekać w sprawie z wniosku o wznowienie postępowania.
Na marginesie wskazano, że wyrok z 19.05.2008 r. wraz z aktami sprawy doręczono organowi w 7 października 2008 r. Ani do dnia złożenia skargi ani nawet do dnia wyrokowania mimo upływu terminu określonego w art. 35 § 3 w zw. z art. 286 § 2 p.p.s.a. organ nie rozstrzygnął merytorycznie wniosku skarżącego, pozostaje zatem w bezczynności po wyroku z 15.02.2007 r.
W konsekwencji Sąd uznał, że zostały spełnione przesłanki do wymierzenia organowi grzywny skoro w dacie złożenia skargi o wymierzenie organowi grzywny w trybie art. 154 p.p.s.a. wniosek o wznowienie postępowania nie został rozpoznany. Ustalając wysokość grzywny Sąd wziął pod uwagę, że ustawodawca w tym zakresie pozostawił Sądowi swobodę określając jedynie jej górną granicę w art. 154 § 6 p.p.s.a. Ustalając wysokość grzywny Sąd bierze pod uwagę takie elementy, jak charakter sprawy, okres pozostawania w bezczynności oraz podjęte działania w celu załatwienia sprawy. Na wysokość wymierzonej grzywny wpływ ma długotrwała bezczynność organu trwająca od 2008 r. do chwili obecnej, jak również dotychczasowy sposób prowadzenia sprawy.
W skardze kasacyjnej z 24 października 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Wołominie zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi, względnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.:
- 1) art. 154 § 1 p.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na nieuwzględnieniu okoliczności, że decyzja organu administracji publicznej, wydana w związku z wyrokiem sądu administracyjnego, oznacza załatwienie sprawy w rozumieniu tego przepisu, także w sytuacji, gdy ta decyzja została następnie uchylona w trybie kontroli instancyjnej jako niezgodna z oceną prawną wyrażoną w tymże wyroku i niezgodna z prawem, co w efekcie doprowadziło do niesłusznego stwierdzenia bezczynności organu po wyroku sądu i uwzględnienia skargi;
- 2) art. 154 § 1 i 3 p.p.s.a. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie skutkujące niesłusznym uwzględnieniem skargi w sytuacji, gdy wniesienie skargi przewidzianej w art. 154 § 1 p.p.s.a. nastąpiło po wydaniu decyzji organu administracji publicznej załatwiającej sprawę po wyroku sądu administracyjnego.
W razie nieuwzględnienia powyższych zarzutów zaskarżonemu wyrokowi zarzucono na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 154 § 1 i 6 p.p.s.a., poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na nierozważeniu wszystkich okoliczności przedmiotowej sprawy i nieuwzględnieniu, że od terminów załatwienia sprawy w związku z wyrokiem sądu administracyjnego nie odlicza się terminów przewidzianych przy załatwianiu sprawy na dokonanie określonych czynności, okresów opóźnień spowodowanych z winy strony i z przyczyn niezależnych od organu, o których mowa w art. 35 § 5 k.p.a. i w efekcie niesłuszne wymierzenie grzywny oraz jej wymierzenie w wysokości niewspółmiernej do uchybienia organu.
Natomiast na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. postawiono zarzuty naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie:
- a) art. 141 § 4 oraz art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 35 § 5 i 36 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie, jak przebiegało postępowanie organu i niedokonanie oceny pod kątem, czy ustalone fakty wskazują na bezczynność organu, czy też na przebieg postępowania mają wpływ inne okoliczności niezależne od organu prowadzącego postępowanie i w związku z czym nieodliczenie terminów przewidzianych na dokonanie określonych czynności i przyczyn niezależnych od organu, o których mowa w art. 35 § 5 k.p.a.
- b) art. 55 § 2 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że nieprzekazanie odpowiedzi na skargę umożliwia rozpoznanie sprawy na podstawie nadesłanego odpisu skargi, a ponadto poprzez niepotraktowanie odpowiedzi organu z 10.11.2010 r., jako odpowiedzi na skargę, w sytuacji, gdy pismo H. W. z 06.07.2010 r., zostało wskazane jako pismo będące jedynie sprecyzowaniem jego skargi z 17.10.2008 r., wniesionej na podstawie art. 154 § 1 p.p.s.a.
W uzasadnieniu tej skargi kasacyjnej podniesiono, że po ponownym rozpatrzeniu wniosku o wznowienie postępowania w związku z wyrokiem WSA w Warszawie z 15.02.2007 r., VII SA/Wa 2427/06, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Wołominie decyzją z [...].08.2007 r., nr [...], odmówił wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją PINB w Wołominie z [...].11.2003 r., nr [...]. Jednakże Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Warszawie decyzją z [...].01.2008 r., nr [...], uchylił ww. decyzję PINB w Wołominie nr [...] i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wyrokiem z 19 maja 2008 r., VII SA/Wa 259/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na powyższą decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...]. Następnie PINB w Wołominie postanowieniem z [...]11.2010 r., nr [...] wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją PINB w Wołominie z [...]11.2003 r., nr [...].
W uzasadnieniu wyroku z 13.09.2011 r., wymierzającego grzywnę w związku z bezczynnością organu po wyroku WSA w Warszawie z 15.02.2007 r., Sąd wskazał, że pisemne wezwanie do załatwienia sprawy zostało wniesione do organu przed wniesieniem skargi o wymierzenie grzywny na bezczynność organu. Wezwanie bowiem wpłynęło do organu 26 września 2008 r., natomiast skarga wpłynęła do organu 20 października 2008 r. Następnie Sąd wskazał, że po wydaniu decyzji z [...]01.2008 r. przez Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, uchylającej decyzję PINB z [...]08.2007 r. organ nie wydal żadnego merytorycznego rozstrzygnięcia. Sąd podniósł, że nie sposób uznać za takie rozstrzygnięcie postanowienia z [...] listopada 2010 r., nr [...].
Z takim rozstrzygnięciem Sądu nie sposób się zgodzić. Decyzją z [...]08.2007 r., nr [...], PINB odmówił wznowienia postępowania zakończonego decyzją tego organu z [...]11.2003 r., nr [...]. W uzasadnieniu przywołanego wyroku Sąd kwestionując możliwość zastosowania przepisu art. 59 ust 7 Prawa budowlanego z 1994 r. wyraził ocenę prawną, że rozpatrując "ponownie sprawę organ administracji winien ocenić czy spełnione zostały wszystkie formalne podstawy do wznowienia postępowania a w przypadku ich spełnienia rozważyć przyczyny wznowienia i podjąć właściwe rozstrzygnięcie".
Zatem obowiązkiem organu po ponownym rozpatrzeniu sprawy było wydanie rozstrzygnięcia o odmowie wznowienia postępowania przewidzianego w ówczesnym stanie prawnym w art. 149 § 3 k.p.a. bądź postanowienia wznawiającego to postępowanie. Zatem, odmowa wznowienia postępowania jest załatwieniem sprawy dotyczącej rozpatrzenia wniosku o wznowienie postępowania w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 15.02.2007 r., bo kończy rozpatrywanie wniosku o wznowienie postępowania w pierwszej instancji. Zatem, nie można uznać, że w przedmiotowej sprawie organ pozostaje w bezczynności. Powyższego stanowiska nie zmienia okoliczność, że decyzja PINB w Wołominie z [...]08.2007 r., nr [...] została zakwestionowana w trybie kontroli instancyjnej przez organ odwoławczy. Zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że nierespektowanie oceny prawnej zawartej w wyroku Sądu i wydanie decyzji niezgodnej z prawem, może być zwalczane z drodze postępowania instancyjnego oraz sądowoadministracyjnego i stanowić podstawę uchylenia tego rodzaju decyzji, a nie może skutkować ukaraniem organu grzywną na podstawie art. 154 § 1 p.p.s.a. Kontroli merytorycznej podlega bowiem rozstrzygnięcie, zaś ewentualne odstąpienie od oceny prawnej i wydanie decyzji niezgodnej z prawem, będzie jedynie czynnością nieprawidłowego wykonania orzeczenia, a nie brakiem samej brakiem wydania aktu administracyjnego.
W przeciwnym wypadku doszłoby do dodatkowej formy kontroli merytorycznej takiego rozstrzygnięcia, co byłoby niedopuszczalnym rozszerzeniem stosowania ww. art. 154 § 1 - por. wyrok NSA z 22.07.2011 r., I OSK 864/11, a także B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat i M. Niezgódka-Medek, Komentarz, Zakamycze 2006 r., s. 329, pkt 8. Zatem Sąd nie może wymierzyć grzywny w sytuacji, gdy analiza sprawy na dzień wniesienia skargi, nie pozwala uznać, że organ administracji nie podejmował działań zmierzających do wykonania wyroku, w szczególności, gdy nie uchybił terminowi załatwienia sprawy. W przedmiotowej sprawie wyrok WSA w Warszawie z 15.02.2007 r., wraz z aktami sprawy wpłynął do PINB w Wołominie 26.06.2007 r., zaś decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wołominie załatwiająca sprawę w związku z tym wyrokiem została wydana [...]08.2007 r., co biorąc pod uwagę, że zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. termin na załatwienie sprawy szczególnie skomplikowanej wynosi dwa miesiące oznacza, że nie uchybiono terminowi.
Skarga o wymierzenie organowi grzywny za niewykonanie wyroku sądu może być wniesiona skutecznie jedynie do czasu wydania danego aktu. Za taką interpretacją przemawia a contrario treść art. 154 § 3, który przewiduje, że wykonanie wyroku lub załatwienie sprawy po wniesieniu skargi, o której mowa w § 1, nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania lub oddalenia skargi. Sąd nie może zatem jej wymierzyć, jeżeli wniesienie skargi nastąpiło po wykonaniu wyroku. Ocena zasadności skargi wniesionej na podstawie art. 154 § 1 dokonywana jest według stanu faktycznego istniejącego w dacie jej wniesienia. Wynika to z wykładni funkcjonalnej przepisu, którego ratio legis jest przymuszenie organu do wykonania orzeczenia sądu administracyjnego. Jeśli więc w momencie orzekania przez organ administracji publicznej nie została skutecznie wniesiona skarga, o jakiej mowa w art. 154 § 1 p.p.s.a. to nie było podstaw do wymierzenia organowi grzywny niezależnie od tego czy do chwili wydania rozstrzygnięcia był bezczynny, czy nie.
Skoro po ponownym rozpatrzeniu wniosku H. W. o wznowienie postępowania w związku z wyrokiem WSA w Warszawie VII SA/Wa 2427/06, PINB w Wołominie decyzją z [...]08.2007 r., nr [...], odmówił wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją PINB w Wołominie z [...]11.2003 r., nr [...], więc sprawa została załatwiona przez organ powiatowy w dniu [...]08.2007 r., zaś skarga o wymierzenie grzywny z 17.10.2008 r., wpłynęła do organu w dniu 20.10.2008 r., zatem Sąd pierwszej instancji był zobowiązany do oddalenia skargi.
Z ostrożności procesowej podniesiono zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 154 § 1 i 6 p.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polega na nierozważeniu wszystkich okoliczności przedmiotowej sprawy i nieuwzględnieniu, że od terminów załatwienia sprawy w związku z wyrokiem sądu administracyjnego nie odlicza się terminów przewidzianych przy załatwianiu sprawy na dokonanie określonych czynności, okresów opóźnień spowodowanych z winy strony i z przyczyn niezależnych od organu, o których mowa w art. 35 § 5 p.p.s.a. i w efekcie niesłuszne wymierzenie grzywny. Złożenie przez stronę skargi z żądaniem wymierzenia organowi grzywny nie zobowiązuje sądu do zastosowania sankcji w postaci nałożenia na organ grzywny.
Sąd ocenia zasadność skargi wniesionej na podstawie art. 154 § 1 p.p.s.a. według stanu postępowania administracyjnego istniejącego w dacie jej wnoszenia i jest obowiązany wziąć pod uwagę nie tylko fakt niewydania przez organ odpowiedniego aktu bądź dokonania czynności, ale także rozważyć wszystkie okoliczności związane z pozostawaniem przez organ w zwłoce. Wymierzenie organowi grzywny może mieć miejsce, gdy po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności, organ administracji pozostaje w bezczynności z przyczyn od niego zależnych. Organ musi mieć "realną możliwość" wykonania wyroku sądu, a więc musi dysponować kompletnymi aktami sprawy w sposób umożliwiający mu realizację wytycznych zawartych w uzasadnieniu wyroku i podjęcie rozstrzygnięcia. Brak akt sprawy jest obiektywną przyczyna niezałatwienia sprawy. Do terminów, jakie ma organ na załatwienie sprawy, nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów opóźnień, spowodowanych z winy strony lub z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.) - vide: J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Komentarz, Warszawa 2008, s. 388; B. Dauter [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Kraków 2006 r., s. 328. pkt 7, wyrok NSA z 05.10.2009 r., I OSK 201/09, wyrok NSA z 01.12.2010 r., I OSK 1641/10, wyrok NSA z 25 listopada 2005 r. I OSK 426/05, wyrok NSA z 26.02.2008 r., I OSK 1529/07).
W przedmiotowej sprawie, prawomocny wyrok WSA w Warszawie z 15.02.2007 r., VII SA/Wa 2427/06 wraz z aktami sprawy wpłynął do PINB w Wołominie 26.06.2007 r., zaś decyzja PINB w Wołominie, załatwiająca sprawę w związku z tym wyrokiem, została wydana w dniu [...]08.2007 r., nr [...], co oznacza nieuchybienie terminowi. Następnie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Warszawie decyzją z [...]01.2008 r., nr [...], uchylił ww. decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...]08.2007 r., nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Wyrokiem z 19.05.2008 r., VII SA/Wa 259/08 WSA w Warszawie oddalił skargę na powyższą decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Akta sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem Sądu z 19.05.2008 r., VII SA/Wa 259/08 zostały zwrócone organowi powiatowemu w dniu 07.10.2008 r. Zatem stosownie do art. 286 § 2 p.p.s.a. od tej daty zaczął biec termin na załatwienie przedmiotowej sprawy.
Skoro skargę w na podstawie art. 154 § 1 p.p.s.a. wniesiono 20.10.2008 r., to w chwili jej wniesienia nie upłynął jeszcze termin na załatwienie sprawy. Następnie, w związku z pismem WSA w Warszawie z 24.02.2009 r., VII SO/Wa 24/08, akta zostały przesłane do Sądu przy piśmie organu powiatowego z 17.04.2009 r., znak: PINB.7355/Ko/3/1355/99. W dalszej kolejności, PINB w Wołominie po wydaniu postanowienia z [...]11.2010 r., nr [...] wznawiającego postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją PINB w Wołominie z [...]11.2003 r., nr [...], przy piśmie z 10.11.2010 r., znak: PINB.7355/Ko/3/7328/99 (akta WSA w Warszawie, nr karty 26), stanowiącym odpowiedź na skargę, przesłał do Sądu akta sprawy.
Ponadto pismem z 06.12.2010 r., PINB w Wołominie wezwał H. W. do sprecyzowania jego żądania wskazując, że nieudzielenie odpowiedzi w terminie 14 dni uniemożliwi prowadzenie postępowania wznowieniowego. Odpowiedź na powyższe wezwanie wpłynęła do organu 04.01.2011 r. Następnie pismem z 05.01.2011 r., znak: PINB.7355/Ko/3/85/99, PINB w Wołominie zgodnie z art. 36 k.p.a. wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy do dnia 31.03.2011 r., jednocześnie wskazując przyczyny niezałatwienia sprawy. W dniu 15.04.2011 r., występując do WSA w Warszawie o wypożyczenie akt znajdujących się przy sprawie VII SAB/Wa 149/10 organ również dopełnił obowiązku przewidzianego w art. 36 k.p.a. i odrębnym pismem z 15.04.2011 r., znak: PINB.7355/Ko/3/2574/99, wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy wskazując przyczyny niezałatwienia sprawy. Jednakże prośba organu zawarta w ww. piśmie o wypożyczenie akt, spotkała się z odmową.
Powyższe oznacza, że wydanie zarówno postanowienia o wznowieniu postępowania dopiero w dniu [...]11.2010 r., jak i niezakończenie już wznowionego postępowania było spowodowane przyczynami niezależnymi od organu i brakiem "realnej możliwości" zakończenia sprawy z uwagi na niedysponowanie kompletnymi aktami sprawy. Organ powiatowy w przedmiotowej sprawie czyniąc powyższe starania organ dopełnił obowiązkowi przewidzianemu w art. 36 k.p.a. i podał przyczyny zwłoki oraz wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy. Skoro więc do terminów jakie ma organ na załatwienie sprawy, nie należy wliczać opóźnień, spowodowanych z winy strony lub z przyczyn niezależnych od organu, to nie można stwierdzić, że PINB w Wołominie pozostaje w bezczynności od 2008 r. i wymierzyć grzywny. Powyższa argumentacja zasadnym czyni zarzut, że orzeczona grzywna w wysokości 10.000 zł jest niewspółmierna do ewentualnego uchybienia organu. Określenie w art. 154 § 6 p.p.s.a. jedynie górnej granicy grzywny oznacza, że Sąd może orzec grzywnę w niższej wysokości, biorąc pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy.
Naruszenie natomiast przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj., art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. polega na nierozważeniu i niewypowiedzeniu się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku co do odliczania od terminu rozpoznania sprawy terminów spowodowanych przyczynami niezależnymi od organu, w tym braku kompletnych akt sprawy, starań organu celem ich uzyskania, dopełnienia obowiązkowi przewidzianemu w art. 36 k.p.a. poprzez wyznaczenie nowego terminu załatwienia sprawy. Z uzasadnienia skarżonego wyroku nie wynika, dlaczego Sąd pierwszej instancji uznał, że PINB w Wołominie pozostaje w bezczynności nieprzerwanie od 2008 r., w sytuacji gdy w chwili wniesienia w dniu 20.10.2008 r., skargi nie upłynął jeszcze termin na załatwienie sprawy po otrzymaniu 07.10.2008 r., akt sprawy po uprawomocnieniu się wyroku WSA w Warszawie z 19.05.2008 r., VII SA/Wa 259/08, a także w sytuacji, gdy następnie było podejmowanych szereg działań mających na celu zakończenie sprawy.
W ramach postępowania wywołanego skargą wniesioną na podstawie art. 154 § 1 należało wszystkim ustalić jak przebiegało postępowanie organu i dokonać jego oceny pod kątem bezczynności organu. Takich ustaleń Sąd pierwszej instancji nie poczynił.
Uzasadniając zaś zarzut naruszenia art. 55 § 2 p.p.s.a. wskazano, że Sąd podniósł, że organ nie przekazał odpowiedzi na skargę, co uzasadnia rozpoznanie sprawy na podstawie odpisu skargi. Tymczasem art. 55 § 3 p.p.s.a. oddzielnie wymienia obowiązki przewidziane w art. 55 § 2 (nadesłanie skargi) oraz obowiązki przewidziane w art. 54 § 2 (nadesłanie skargi wraz z aktami sprawy i z odpowiedzią na skargę). Art. 55 § 2 jako wyjątek podlega wykładni ścieśniającej, a w nim jest mowa tylko o nieprzekazaniu skargi. Zatem nieprzekazanie odpowiedzi na skargę wyklucza rozpoznanie sprawy na podstawie nadesłanego odpisu skargi (vide: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, op. cit., s. 146, pkt 5).
Ponadto, pismem z 10.11.2010 r. (akta WSA w Warszawie, k. 26), PINB w Wołominie udzielił odpowiedzi na skargę. W tej sprawie, zapadło postanowienie WSA w Warszawie z 23.02.2011 r., VII SAB/Wa 149/10, następnie zakwestionowane przez NSA postanowieniem z 10.06.2011 r., II OSK 1111/11. Zarówno w skardze kasacyjnej od ww. postanowienia WSA w Warszawie, jak i na rozprawie w dniu 07.09.2011 r., poprzedzającej wydanie skarżonego wyroku, H. W. wskazał, że jego pismo z 06.07.2010 r., jest jedynie sprecyzowaniem skargi z 17.10.2008 r., wniesionej na podstawie art. 154 § 1 p.p.s.a. Skoro więc przedmiotem rozpoznania jest skarga z 17.10.2008 r., zaś pismo z 06.07.2010 r., jest jedynie jej sprecyzowaniem, odpowiedź organu z 10.11.2010 r., powinna w efekcie zostać potraktowana jako odpowiedź na ww. skargę.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie jako całkowicie bezzasadnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
1. W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, zwanej dalej p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.
Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie są trafne.
2. W żaden sposób nie można podzielić dwóch pierwszych zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, ponieważ decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wołominie z [...]08.2007 r., nr [...] o odmowie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją PINB w Wołominie z [...]11.2003 r., nr [...] została uchylona decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z [...]01.2008 r., nr [...], a sprawa została przekazana PINB w Wołominie do ponownego rozpatrzenia. Skutkiem decyzji kasacyjnej organu odwoławczego był powrót sprawy wznowienia postępowania do stadium sprzed wydania decyzji nr [...]. Tym samym spoczywający na PINB w Wołominie obowiązek wynikający z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 15 lutego 2007 r., VII SA/Wa 2427/06 został reaktywowany. Warto przy tym wspomnieć, że wniesienie skargi do sądu administracyjnego nie wstrzymuje wykonania zaskarżonej decyzji (art. 61 § 1 p.p.s.a.).
3. Także bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 154 § 1 i 6 p.p.s.a., poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na nierozważeniu wszystkich okoliczności przedmiotowej sprawy i nieuwzględnieniu, że od terminów załatwienia sprawy w związku z wyrokiem sądu administracyjnego nie odlicza się terminów przewidzianych przy załatwianiu sprawy na dokonanie określonych czynności, okresów opóźnień spowodowanych z winy strony i z przyczyn niezależnych od organu, o których mowa w art. 35 § 5 k.p.a. i w efekcie niesłuszne wymierzenie grzywny oraz jej wymierzenie w wysokości niewspółmiernej do uchybienia organu. Zgodnie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego stanowi podstawę kasacyjną jedynie w przypadku, jeżeli nastąpiło przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Dlatego też w orzecznictwie NSA panuje niekwestionowany pogląd, że próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd I instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1). Ewentualnie może być ona skuteczna, tylko w ramach podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 – wyrok NSA z 6.07.2004 r., FSK 192/04, ONSAiWSA 2004, nr 3, poz.
68. I odwrotnie zresztą, zarzut naruszenia prawa materialnego nie może być skutecznie uzasadniony próbą zwalczenia poczynionych w sprawie ustaleń – wyrok NSA z 16 września 2004 r., FSK 471/04, ONSAiWSA 2005, nr 5, poz. 96.
4. Także zarzut naruszenia art. 141 § 4 oraz art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 35 § 5 i 36 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie, jak przebiegało postępowanie organu jest bezzasadny. Po pierwsze, twierdzenie, że stosownie do art. 286 § 2 p.p.s.a. od daty zwrócenia organowi powiatowemu w dniu 07.10.2008 r. akt sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem Sądu z 19.05.2008 r., VII SA/Wa 259/08 zaczął biec termin na załatwienie przedmiotowej sprawy, a więc jeżeli skargę na podstawie art. 154 § 1 p.p.s.a. wniesiono 20.10.2008 r., to w chwili jej wniesienia nie upłynął jeszcze termin na załatwienie sprawy mija się z prawdą. Obowiązek spoczywający na PINB w Wołominie wynikał bowiem z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 15 lutego 2007 r., VII SA/Wa 2427/06, a nie wyroku WSA z 19.05.2008 r., VII SA/Wa 259/08.
Po drugie, odmowa wypożyczenia akt, przez WSA w Warszawie wcale nie oznacza, że wydanie zarówno postanowienia o wznowieniu postępowania dopiero w dniu [...]11.2010 r., jak i niezakończenie już wznowionego postępowania było spowodowane przyczynami niezależnymi od organu i brakiem "realnej możliwości" zakończenia sprawy z uwagi na niedysponowanie kompletnymi aktami sprawy. Skoro – jak już wcześniej zauważono – wniesienie skargi do sądu administracyjnego nie wstrzymuje wykonania zaskarżonej decyzji, to organy administracji publicznej mają obowiązek sporządzenia kopii akt sprawy, które zostały przekazane sądowi. W przeciwnym razie, administracja publiczna mogłaby obchodzić przepisy dotyczące terminów załatwiania spraw (art. 35-38 k.p.a.) poprzez celowe wydawanie po prawomocnym wyroku sądu administracyjnego wadliwych decyzji (lekceważących ocenę prawną sądu) tylko po to, żeby strona wnosiła kolejne skargi w sprawie, co usprawiedliwiałoby pozostawanie organu w bezczynności.
5. Natomiast zarzut naruszenia art. 55 § 2 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że nieprzekazanie odpowiedzi na skargę umożliwia rozpoznanie sprawy na podstawie nadesłanego odpisu skargi należy uznać za trafny. Jednakże nie ma on usprawiedliwionych podstaw, albowiem to uchybienie Sądu I instancji pozostaje bez wpływu na wynik sprawy.
6. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.