Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 4 lutego 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 2507/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżone postanowienie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do uzupełnienia braków formalnych odwołania. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco.
Zaskarżonym postanowieniem Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców, na podstawie art. 58 § 1 i § 2 oraz art. 59 § 1 K.p.a., po rozpatrzeniu wniosku złożonego przez A. G., pełnomocnika obywatela R. – B. K. o przywrócenie terminu do uzupełnienia braków formalnych odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2018 r., Nr [...], orzekającej o odmowie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, odmówił przywrócenia terminu do uzupełnienia braków formalnych odwołania.
W tej sprawie wraz z odwołaniem wniesionym 14 czerwca 2018 r. i podpisanym przez ww. pełnomocnika zostało przedłożone pełnomocnictwo, którego zakres umocowania nie obejmował reprezentacji skarżącego przed Szefem Urzędu do Spraw Cudzoziemców, a tym samym nie uprawniał ww. pełnomocnika do podpisania przedmiotowego odwołania. Dlatego Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców przy piśmie z dnia 21 września 2018 r., na podstawie art. 64 § 2 K.p.a., wezwał A. G. do uzupełnienia w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania ww. braku formalnego, tj. nadesłania prawidłowo udzielonego pełnomocnictwa, pod rygorem pozostawienia odwołania bez rozpoznania. Przesyłka została skierowana na adres pełnomocnika i doręczona w trybie zastępczym ze skutkiem doręczenia 17 października 2018 r. Ponieważ ww. wezwanie nie zostało wykonane w terminie, organ przy piśmie z dnia 11 lutego 2019 r. poinformował ww. pełnomocnika o pozostawieniu odwołania bez rozpoznania.
W dniu 21 lutego 2019 r. do organu wpłynął wniosek o przywrócenie terminu, w którym argumentowano, że nie został odebrany list z prośbą o załączenie nowego pełnomocnictwa, gdyż w tym czasie ww. pełnomocnik przebywała za granicą oraz, że była przekonana co do skuteczności złożonego pełnomocnictwa. Ponadto pełnomocnik, jak i cudzoziemiec wielokrotnie zwracali się z prośbą o udzielenie im informacji odnośnie przedmiotowego postępowania. Z uwagi na powyższe pełnomocnik uznała wniesienie niniejszej prośby za uzasadnione. Do ww. prośby dołączono m.in. dowód złożenia pełnomocnictwa z dnia 5 lutego 2018 r. upoważniającego A. G. do reprezentowania cudzoziemca przed organem II instancji m.in. w niniejszym postępowaniu. Zgodnie z informacją umieszczoną na kopii pełnomocnictwa niniejsze pełnomocnictwo zostało złożone do organu II instancji w dniu 11 lutego 2019 r.
W ocenie organu, przyczyną uchybienia terminu do dokonania czynności był brak należytej staranności ze strony pełnomocnika cudzoziemca, w związku z czym nie zostało uprawdopodobnione, iż uchybienie terminu do uzupełnienia braku formalnego nastąpiło bez winy pełnomocnika cudzoziemca. Ponadto zauważył, iż zgodnie z obowiązującym orzecznictwem, przesłanką zasadności wniosku o przywrócenie terminu jest zachowanie przez stronę szczególnej staranności przy dokonywaniu czynności procesowych. Nawet niewielkie niedbalstwo wyklucza zatem możliwość uwzględnienia żądania. Przy ocenie rodzaju uchybienia należy brać pod uwagę obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony należycie dbającej o swoje interesy. Zajęcie odmiennego stanowiska wprowadziłoby do stosunków procesowych niedopuszczalny element dowolności (por. postanowienie NSA OZ w Łodzi z 25 września 1998 r., I SA/Łd 575/98, LEX nr 36221).
Powyższą decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie B. K..
W odpowiedzi na skargę Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 lutego 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 2507/19, uwzględniając skargę, wskazał, że dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy kluczowe było ustalenie, czy strona na etapie składania odwołania była reprezentowana przez pełnomocnika, czy też występowała osobiście. Ponadto wskazał, że stosowne wezwanie i pouczenie o zastosowaniu przez organ art. 64 § 2 K.p.a. nie skierowano bezpośrednio do strony. W konsekwencji powyższego organ, pomijając stronę w niniejszym postępowaniu, po bezskutecznym upływie terminu wyznaczonego rzekomemu pełnomocnikowi, pozostawił odwołanie bez rozpoznania. W prawdzie rację ma organ, że jeżeli strona reprezentowana jest przez pełnomocnika, jego działania obciążają samą stronę i bezpośrednio wpływają na jej prawa i obowiązki. Jednakże w odniesieniu do powyższego w niniejszej sprawie, na wstępie, organ prawidłowo uznał, iż A. G. nie była umocowana do reprezentowania skarżącego przed organem drugiej instancji.
Sąd podkreślił, że z akt sprawy wynika, iż strona w niniejszej sprawie podejmowała także czynności samodzielnie, np. pismem z dnia 9 października 2018 r. skarżący złożył wniosek o dołączenie dokumentów do akt sprawy. Mając powyższe na uwadze, zdaniem Sądu, skoro organ: 1) uznał na wstępie, że w skazany pełnomocnik nie posiada prawidłowego pełnomocnictwa do reprezentowania strony (pełnomocnik nieprofesjonalny złożył pełnomocnictwo nieprawidłowe), 2) stwierdził, że ten pełnomocnik nie odebrał wystosowanego do niego wezwania, 3) wiedział, że strona podejmuje czynności także samodzielnie – powinien był skierować stosowną informację i wezwanie także bezpośrednio do strony. Przede wszystkim organ powinien poinformować stronę, że wpłynęło odwołanie złożone w imieniu skarżącego, niepodpisane przez niego, złożone przez pełnomocnika, który przedłożył pełnomocnictwo nie odnoszące żadnego skutku wobec organu drugiej instancji.
W związku z czym należało stronę (pod rygorem pozostawienia odwołania bez rozpoznania) wezwać do potwierdzenia tej czynności poprzez złożenie stosownego upoważnienia, lub osobiste podpisanie odwołania. Z akt sprawy wynika, że w niniejszym postępowaniu strona i jej pełnomocnik składali szereg pism z zapytaniem o stan sprawy. Zasadnym jest także twierdzenie, że strona działała w zaufaniu do organów państwa i była przeświadczona o tym, iż załączone do akt sprawy pełnomocnictwo jest prawidłowe. Tym czasem organ najpierw uznał, że strona nie działa przez prawidłowo ustanowionego pełnomocnika, nie zauważył podejmowanych przez nią czynności osobiście, a następnie uznał, że strona ta, pomimo braku stosownego upoważnienia działała przez pełnomocnika, który nie działał prawidłowo. Biorąc powyższe pod uwagę, zdaniem Sądu, strona nie pozostawała w niniejszym postępowaniu w bezczynności.
Skarżący, wobec nieotrzymania stosownej informacji i wezwania, nie wiedział, że organ wymagał dla nadania dalszego biegu sprawie, jego aktywności. Strona nie wiedziała o stwierdzonych przez organ brakach, trudno więc jej zarzucać, że uchybiła terminowi do ich uzupełnienia i w konsekwencji uznać, że powinna ponieść negatywne skutki braku takiego działania. Z uwagi na to, że organ uznał, iż strona nie posiada prawidłowo umocowanego pełnomocnika, po bezskutecznym upływie terminu na uzupełnienia wskazanego braku przez pełnomocnika, organ powinien wystąpić ze stosownym pismem bezpośrednio do strony. Jeżeli tak nie uczynił, w okolicznościach niniejszej sprawy doszło do nieuprawnionego pominięcia strony i przedwczesnego pozostawienia odwołania bez rozpoznania.
W związku z powyższym, zdaniem Sądu działanie organu spowodowało naruszenie nie tylko art. 64 § 2 K.p.a. przewidującego obowiązek wezwania do uzupełnienia braku, ale także naruszenie zasady informowania określonej w art. 9 K.p.a. oraz obowiązku zapewnienia stronie postępowania administracyjnego czynnego udziału w każdym jego stadium (art. 33 § 3 zdanie pierwsze K.p.a.), jak również art. 8 § 1 K.p.a. – zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. W niniejszej sprawie pomimo tego, że pełnomocnik strony nie złożył wraz z odwołaniem odpowiedniego upoważnienia, jak również nie odebrał wystosowanego do niego wezwania, organ na wstępie postępowania nie ustalił, czy strona działała osobiście, czy też rzeczywiście przez pełnomocnika. Takim działaniem, zdaniem Sądu, doszło również do naruszenia zasady prawdy obiektywnej zawartej w art. 7 K.p.a. oraz obowiązku zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący.
Organ nie ustalił bowiem prawidłowo wszystkich okoliczności w zakresie reprezentacji strony, a następnie błędnie ocenił posiadany w tym zakresie materiał dowodowy i w konsekwencji błędnie uzasadnił swoje rozstrzygnięcie. Z art. 64 § 2 K.p.a. wynika, iż w razie gdy podanie zawiera inne wady niż brak adresu, pozostawienie podania bez rozpoznania jest dopuszczalne tylko i wyłącznie wówczas, gdy w noszący podanie nie zadośćuczynił prawidłowemu wezwaniu organu do usunięcia braków w wyznaczonym przez organ terminie, nie krótszym niż 7 dni. W niniejszej sprawie odwołanie zostało pozostawione bez rozpoznania bez wcześniejszego przeprowadzenia ww. procedury w stosunku do strony. Z uwagi na powyższe bezprzedmiotowe i przedwczesne jest odnoszenie się do kwestii istnienia podstaw do przywrócenia terminu do uzupełnienia braków formalnych odwołania.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi "zwykłej"; ewentualnie – uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 64 § 2 K.p.a. w zw. z art. 33 § 3 zdanie pierwsze K.p.a., art. 7 K.p.a., art. 8 § 1 K.p.a. oraz art. 9 K.p.a. przez błędne uznanie, że Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców dopuścił się naruszenia wyżej wymienionych przepisów K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, do czego doszło na skutek, dokonania przez Sąd I instancji błędnej wykładni art. 64 § 2 K.p.a. polegającej na przyjęciu, że ów przepis stanowi podstawę do stopniowego wzywania kolejnych podmiotów o usunięcie braków formalnych podania, jakim jest odwołanie, podczas gdy prawidłowa wykładnia art. 64 § 2 K.p.a. prowadzi do wniosku, że organ administracji publicznej do usunięcia braku formalnego podania powinien wezwać tylko wnoszącego to podanie, a sama czynność wezwania, o ile została dokonana prawidłowo, ma charakter jednorazowy, a która to błędna wykładnia doprowadziła Sąd I instancji do błędnego wniosku, że Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców miał obowiązek w pierwszej kolejności wezwać wnoszącą odwołanie A. G. o przedłożenie oryginału lub wierzytelnego odpisu pełnomocnictwa, które stanowiłoby źródło umocowania do wniesienia w imieniu skarżącego odwołania od decyzji Wojewody [...], a dodatkowo w dalszej kolejności – w wypadku nieusunięcia braku formalnego w postaci braku wykazanego umocowania do wniesienia odwołania przez tę osobę – wezwania samego skarżącego o podpisanie odwołania, a w konsekwencji do błędnego przyjęcia, że niedokonanie przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców drugiej z tych czynności powodowało, że pozostawienie odwołania bez rozpoznania jest wadliwe w świetle art. 7 K.p.a., art. 8 § 1 K.p.a., art. 9 K.p.a., art. 33 § 3 zdanie pierwsze K.p.a., art. 64 § 2 K.p.a., co zaś doprowadziło do błędnego wniosku, że bezprzedmiotowa byłaby ocena kwestii istnienia podstaw do przywrócenia terminu do wniesienia odwołania.
Ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy w trybie art. 182 § 2 p.p.s.a. i w sprawie nie żądano przeprowadzenia rozprawy, dlatego przedmiotowa sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.
Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadny uznał zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego.
W skardze kasacyjnej nie podważono skutecznie oceny, zgodnie z którą w okolicznościach tej sprawy organ powinien wystąpić ze stosownym pismem bezpośrednio do strony. Jeżeli tak nie uczynił, w okolicznościach niniejszej sprawy doszło do nieuprawnionego pominięcia strony i przedwczesnego pozostawienia odwołania bez rozpoznania. Należy zwrócić uwagę, że ocena Sądu I instancji w tym zakresie nie jest dowolna, jak i nie stanowi podstaw do sformułowania ogólnego wniosku, że w związku z treścią art. 64 § 2 K.p.a. w każdej sprawie administracyjnej organ władzy publicznej będzie obowiązany do niejako "kaskadowego" wzywania do uzupełnienia braków formalnych odwołania. W okolicznościach tej sprawy sygnalizowany był za to brak równoległego zawiadomienia skarżącego o brakach odwołania.
Ponadto wyrażony w zaskarżonym wyroku pogląd prawny nie jest odosobniony, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny w swoim orzecznictwie wskazywał, że dopiero w przypadku nieusunięcia przez nieprofesjonalnego pełnomocnika braku formalnego przez przedłożenie prawidłowego pełnomocnictwa do reprezentowania odwołującego się, konieczne jest wezwanie samego odwołującego się o podpisanie odwołania. Wynika to z tego, że w postępowaniu odwoławczym nie można zastosować skutków wynikających z art. 64 § 2 K.p.a., ponieważ odrębnie owe skutki reguluje w postępowaniu odwoławczym art. 134 K.p.a. (por. wyroki NSA: z 23 maja 2017 r., II OSK 2416/15; z 16 maja 2018 r., II OSK 1587/16). W tym kontekście wypada odnotować zapatrywanie reprezentowane w orzecznictwie, wedle którego w sytuacji, gdy pełnomocnik nie wykona skierowanego do niego wezwania do usunięcia braku formalnego pisma, wezwanie takie trzeba wystosować do samej strony (por. postanowienie NSA z 19 maja 2015 r., II OSK 1082/15; wyrok NSA z 17 listopada 2017 r., I OSK 203/16).
Trafne jest wszak spostrzeżenie, że jeżeli pismo mogło być wniesione przez samą stronę, to strona mogła też samodzielnie uzupełnić jego braki, a wykładnia przepisów dotyczących zastępstwa procesowego, służących przecież wykonywaniu prawa do dochodzenia przez stronę jej uprawnień w postępowaniu, nie może ograniczać stronie realizacji tego prawa. Stąd można wywieść, że brak pełnomocnictwa nie stanowi braku formalnego, który uniemożliwiał nadanie odwołaniu dalszego biegu, ponieważ istniejąca przeszkoda mogła zostać przezwyciężona także przez podpisanie przez skarżącego odwołania. Przy tej ocenie mają też znaczenie wskazywane przez Sąd okoliczności, że po wniesieniu przez pełnomocnika odwołania skarżący samodzielnie podejmował działania mające na względzie uzyskanie w sprawie informacji, jednak nie został poinformowany przez organ o braku prawidłowo udzielnego pełnomocnictwa.
Należy zaś wskazać pomimo upływu terminu z art. 64 § 2 K.p.a., ale przed wystosowaniem przez organ pisma o pozostawieniu odwołania bez rozpoznania stosowna informacja stwarzałaby skarżącemu możliwość uzupełnienia braku formalnego odwołania przez złożenie prawidłowo udzielonego pełnomocnictwa. W orzecznictwie wskazywano, że brzmienie art. 64 § 2 K.p.a. skłania do konkluzji, że usunięcie przez stronę braku formalnego podania po upływie wyznaczonego w tym celu terminu, a przed wystosowaniem przez organ zawiadomienia o pozostawienia podania bez rozpoznania nie wywołuje negatywnego skutku procesowego, o którym mowa w ww. przepisie, w postaci pozostawienia podania bez rozpoznania (por. wyroki NSA: z 14 września 2018 r., II OSK 1914/18; z 14 września 2018 r., II OSK 629/18; z 26 marca 2018 r., II OSK 3346/17; z 29 stycznia 2015 r., II GSK 2184/13).
Należy zwrócić uwagę, że istotnie wykładnia ww. przepisu swego czasu wywoływała wątpliwości w zakresie tego, czy uzupełnienie braków formalnych podania po terminie uzasadnia pozostawienie podania bez rozpoznania. Jednakże ostatecznie w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, według którego uzupełnienie podania po terminie wyznaczonym przez organ administracji, ale jeszcze przed pozostawieniem podania bez rozpoznania nie stanowi podstawy do pozostawienia podania bez rozpoznania (por. wyrok NSA z 20 sierpnia 2019 r., II OSK 1559/19), co także ma swoje oparcie w traktowaniu terminu z art. 64 § 2 K.p.a. jako instrukcyjnego. W jednolitym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażany jest pogląd, że termin, o którym mowa w tym przepisie, traktować należy tak jak termin o charakterze instrukcyjnym, nie zaś jak termin o charakterze materialnoprawnym. Jest to termin instrukcyjny wskazany wprost przez ustawodawcę.
Jego uchybienie nie skutkuje utratą przez organ administracji kompetencji do rozpoznania sprawy (por. wyrok NSA z 11 stycznia 2019 r., II OSK 2638/18; oraz ww. wyroki NSA o sygn. akt II OSK 1914/18 i II OSK 629/18). Ma też znaczenie, że wskazywane zaniechanie organu, jak i okres rozpatrywania odwołania mógł wyrobić u skarżącego przeświadczenie o prawidłowo złożonym odwołaniu. Należy bowiem uwzględnić, że skierowane wezwania do pełnomocnika nie jest wadą, ponieważ adresatem takiego wezwania jest wnoszący pismo. Jako uzasadniony należy ocenić pogląd prawny, zgodnie z którym organ nie ma jednak podstaw do tego, by w oparciu o tzw. fikcję doręczenia (w niniejszej sprawie wezwanie doręczono w trybie zastępczym) wezwania wyciągać wobec skarżącego tak daleko idące konsekwencje jego niewykonania. Należało stworzyć skarżącemu możliwość przeciwdziałania tym negatywnym dla niego następstwom, uświadamiając mu położenie procesowe, w jakim się znalazł, poprzez doręczenie mu wezwania lub choćby pisma informującego o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania (por. wyrok NSA z 14 maja 2018 r., I OSK 580/18).
Ponadto nie można wykluczyć możliwości potwierdzenia zakresu udzielnego pełnomocnictwa przez stronę w toku postępowania. Uregulowania odnoszące się do instytucji pełnomocnictwa zawarte w K.p.a. nie są kompletne i dlatego w razie wątpliwości należy posiłkowo stosować zasady wyrażone w Kodeksie cywilnym. W sytuacji przekroczenia przez pełnomocnika zakresu umocowania (z takim przypadkiem mieliśmy do czynienia w niniejszej sprawie), a więc także w sytuacji gdy osoba działająca jako pełnomocnik nie ma umocowania albo przekroczy jego zakres, to ważność czynności owego falsus procuratora zależy od ich potwierdzenia przez osobę udzielającą pełnomocnictwa (por. wyrok NSA z 4 marca 2020 r., I OSK 2133/18).
W konsekwencji należało uznać, że Sąd I instancji niewadliwe ocenił, że działanie organu spowodowało naruszenie nie tylko art. 64 § 2 K.p.a. przewidującego obowiązek wezwania do uzupełnienia braku, ale także naruszenie zasady informowania określonej w art. 9 K.p.a. oraz obowiązku zapewnienia stronie postępowania administracyjnego czynnego udziału w każdym jego stadium (art. 33 § 3 zdanie pierwsze K.p.a.), jak również art. 8 § 1 K.p.a. – zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Jeżeli strona nie wiedziała o stwierdzonych przez organ brakach, trudno więc jej zarzucać, że uchybiła terminowi do ich uzupełnienia i w konsekwencji uznać, że powinna ponieść negatywne skutki braku takiego działania. Skoro, jak trafnie wskazał Sąd, organ uznał na wstępie, że w skazany pełnomocnik nie posiada prawidłowego pełnomocnictwa do reprezentowania strony (pełnomocnik nieprofesjonalny złożył pełnomocnictwo nieprawidłowe), 2) stwierdził, że ten pełnomocnik nie odebrał wystosowanego do niego wezwania, 3) wiedział, że strona podejmuje czynności także samodzielnie – powinien był skierować stosowną informację i wezwanie także bezpośrednio do strony.
Dlatego zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 64 § 2 K.p.a. w zw. z art. 33 § 3 zdanie pierwsze K.p.a., art. 7 K.p.a., art. 8 § 1 K.p.a. oraz art. 9 K.p.a. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.