Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 23 czerwca 2010 r. sygn. akt II SA/Gd 677/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę K. B., I. B. i M. B. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego.
Jak wynika z akt sprawy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Chojnicach zawiadomieniem z dnia 21 maja 2008 r. poinformował strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie obiektu budowlanego usytuowanego na terenie ROD "[...]" w C., przy ul. [...].
Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Chojnicach postanowieniem z dnia [...] marca 2009 r., działając na podstawie przepisów art. 48 ust. 2 i 3 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) wstrzymał prowadzenie robót budowlanych i zobowiązał skarżących do przedstawienia dokumentów: ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu dla działki nr [...] w miejscowości C., czterech egzemplarzy projektu budowlanego sprawdzonego pod względem zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności lub rzeczoznawcę budowlanego wraz z zaświadczeniem o przynależności projektanta do właściwej izby samorządu zawodowego, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w terminie 4 miesięcy od daty jego doręczenia.
W wyniku niezłożenia przez skarżących żądanych dokumentów Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Chojnicach decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...], na podstawie art. 48 ust. 1 oraz art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego nakazał K. B. M. B. i I. B. rozbiórkę budynku mieszkalnego trwale związanego z gruntem o pow. 90,81 m2 usytuowanego na terenie działki nr [...], stanowiącej ROD "[...]" w C., ul. [...], wybudowanego bez pozwolenia na budowę.
W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż w toku postępowania administracyjnego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Chojnicach ustalił, że na terenie działki nr [...] (nr ogrodu [...] i [...]) stanowiącej urządzony Rodzinny Ogród Działkowy "[...]" w C. przy ul. [...], znajduje się obiekt budowlany pełniący funkcję budynku mieszkalnego. Obiekt ten jest murowany, podpiwniczony, trwale związany z gruntem o łącznej powierzchni zabudowy 90,84 m2, ocieplony z zewnątrz, z dachem dwuspadowym o konstrukcji drewnianej, krytym papą. Budynek wyposażony jest w instalację elektryczną, wodociągową, kanalizacyjną i centralnego ogrzewania. Jego inwestorami są skarżący członkowie Polskiego Związku Działkowców, będący z tego tytułu użytkownikami działek. Jak wynika z dokonanych w sprawie ustaleń w/w obiekt zrealizowany był w pierwotnej wersji jako jedna podpiwniczona altana o wymiarach 5 m x 5 m z tarasem o wymiarach 6,20 m x 1,20 m wzniesiona w oparciu o zgodę Zarządu POD "[...]" z dnia 13 maja 1999 r. W kolejnych latach 2004–2006 altana ta uległa rozbudowie poprzez wybudowanie murowanej klatki schodowej oraz drugiej jej części stanowiącej w zamyśle inwestorów drugą "altanę" bliźniaczą, jak stwierdził organ "zblokowaną" z altaną K. i M. B. Ta druga część budynku została wzniesiona dla córki I. B. Obie części zostały połączone wewnętrznymi drzwiami, z jednego pokoju w pierwotnej altanie urządzono przedpokój, a cały obiekt został ocieplony i pokryty jednym dachem.
W 2006 r. została wydzielona działka [...] i przydzielona I. B., która też została przyjęta w poczet członków PZDz. Zarząd POD "[...]" udzielił swojej pisemnej zgody na wybudowanie altany na działce [...] w dniu 2 czerwca 2006 r. już po jej wybudowaniu zalecając przestrzeganie Regulaminu Rodzinnego Ogrodu Działkowego i zapoznanie się z przepisami Prawa budowlanego. Powstały obiekt na działkach [...] i [...] tworzy jedną funkcjonalną całość, a jego wymiary i układ pomieszczeń obrazuje dokumentacja fotograficzna oraz rzuty parteru i piętra stanowiące załączniki do protokołów oględzin. Ustalono, że część użytkowana przez K. i M. B. posiada wymiary 6,89 m x 6,27 m, zaś część użytkowana przez I. B. – 6,85 m x 6,95 m. Wedle twierdzeń inwestorów obiekt składa się z dwóch bliźniaczych altan. Zgodnie z oświadczeniem K. B. "budowę altany zlokalizowanej na działce nr [...] zakończono w 1999 r., zabudowę schodów zrealizowano w 2005 r., a w 2007 r. ocieplono ściany", a "budowę altany murowanej znajdującej się na działce [...] rozpoczęto latem 2004 r. w ramach rozbudowy obiektu znajdującego się na działce sąsiedniej (nr [...]) i zakończono w 2006 r."
W ocenie organu, wobec nie wykonania przez skarżących postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Chojnicach z dnia 16 marca 2009 r., zgodnie z art. 48 ust. 4 organ obowiązany był do wydania decyzji o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego.
Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli K. B., I. B. i M. B..
Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku decyzją z dnia [...] września 2009 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 48 ust. 1, art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Chojnicach.
W uzasadnieniu decyzji podtrzymano argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Chojnicach i podniesiono, że tereny rodzinnych ogrodów działkowych nie są przeznaczone pod budownictwo mieszkaniowe. Na terenach tego rodzaju dopuszcza się jedynie zabudowę w postaci altan i obiektów gospodarczych o ściśle określonych wymiarach oraz w celu zapewnienia warunków do wypoczynku i służących do przechowywania środków do produkcji ogrodniczej.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższą decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wnieśli K. B., I. B. i M. B. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 23 czerwca 2010 r. sygn. akt II SA/Gd 677/09, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a., oddalił skargę.
W uzasadnieniu wyroku wskazano, iż organy prawidłowo ustaliły okoliczności związane z rozbudową obiektu. Brak jest też podstaw do kwestionowania ustalonych przez organ wymiarów i powierzchni. Wymiary budynku znajdują podstawę w sporządzonych rzutach. Rozmiar, wygląd i przeznaczenie obiektu ustalono na podstawie dowodu z oględzin, który został przeprowadzony w obecności skarżących Z czynności tych sporządzono protokół zawierający opisane wyżej dane, który został podpisany przez stronę skarżącą.
Zdaniem Sądu istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do prawnej oceny, czy obiekt budowlany znajdujący się na terenie działki nr [...] (nr ogrodu [...] i [...]) stanowiącej urządzony Rodzinny Ogród Działkowy "[...]" w C. przy ul. [...] ma charakter budynku mieszkalnego, którego budowa wymagała pozwolenia na budowę jak twierdzi organ, czy też "altany" w rodzinnym ogrodzie działkowym, niewymagającej pozwolenia na budowę, jak twierdzą skarżący. Zgodnie ze stanowiskiem zajętym przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 października 2000 r., sygn. akt IV SA/363/98 ("Wspólnota" 2000, nr 46, poz.
51) "altaną może być nazwany (i tak traktowany) tylko obiekt wybudowany z zachowaniem warunków regulaminu POD i służący do korzystania z działki znajdującej się na terenie POD. Innego rodzaju obiekty nie są altanami w rozumieniu przepisów o pracowniczych ogrodach działkowych i prawa budowlanego".
W ocenie Sądu budowa przedmiotowego obiektu przekracza normy wyznaczone przytoczonymi wyżej postanowieniami regulaminu Rodzinnego Ogrodu Działkowego uchwalonego przez Krajową Radę Polskiego Związku Działkowców. Status ogrodów działkowych regulują obecnie przepisy ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz.U. Nr 169, poz. 1419 ze zm.). Stosownie do treści art. 41 ust. 1 tej ustawy, pracownicze ogrody działkowe istniejące w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy stają się rodzinnymi ogrodami działkowymi w jej rozumieniu. Z okoliczności niniejszej sprawy wynika, że Rodzinny Ogród Działkowy "[...], według poprzedniego stanu prawnego był pracowniczym ogrodem działkowym. Zgodnie z art. 4 cytowanej ustawy, rodzinne ogrody działkowe są urządzeniami użyteczności publicznej, służącymi zaspokajaniu wypoczynkowych, rekreacyjnych i innych potrzeb socjalnych członków społeczności lokalnych poprzez zapewnienie im powszechnego dostępu do terenów rodzinnych ogrodów działkowych oraz działek dających możliwość prowadzenia upraw ogrodniczych na własne potrzeby, a także podniesienie standardów ekologicznych otoczenia.
W związku z powyższym budowa obiektu budowlanego zaspokajającego w istocie cele mieszkalne, na terenie rodzinnego ogrodu działkowego, jest sprzeczna z celem zarówno obowiązującej obecnie ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych jak i ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz.U. z 1996 r. Nr 85, poz. 390 ze zm.), według której pracownicze ogrody działkowe są urządzeniami użyteczności publicznej i zapewniają ludziom pracy i ich rodzinom aktywny wypoczynek, możliwość prowadzenia przede wszystkim na własne potrzeby upraw ogrodniczych, stanowią składnik terenów zielonych oraz terenów rekreacyjnych.
Prawidłowe ustalenia organu w zakresie wielkości, powierzchni, wysokości i kształtu dachu spornego obiektu nie potwierdzają stanowiska skarżących co do charakteru obiektu nazywanego przez nich "altaną w zabudowie bliźniaczej". Przedmiotowy obiekt jest budynkiem mieszkalnym, co potwierdzają w szczególności dołączone do protokołu oględzin zdjęcia budynku oraz m.in. fakt, że skarżący wskazują adres spornej nieruchomości jako swój adres zamieszkania w pismach kierowanych do organów administracji oraz WSA w Gdańsku, czyli że faktycznie tam mieszkają.
Zdaniem Sądu podstawę rozstrzygnięcia w kontrolowanej sprawie stanową przepisy art. 48 ust. 1 oraz ust. 4 prawa budowlanego. Samowolą budowlaną w rozumieniu obowiązujących w dacie rozstrzygnięcia przepisów jest między innymi wybudowanie lub budowa obiektu lub jego części bez wymaganego pozwolenia na budowę. Powiatowy Inspektor postanowieniem z dnia 16 marca 2009 r. wstrzymał roboty budowlane i zgodnie z dyspozycją art. 48 ust. 3 prawa budowlanego nałożył obowiązek przedłożenia stosowanych dokumentów i zaświadczeń. Nie budzi wątpliwości Sądu okoliczność, że skarżący nie wykonali nałożonych na ich obowiązków przez organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji. Zasadą jest, zgodnie z art. 48 prawa budowlanego, poprzedzenie obowiązku rozbiórki w przypadku wybudowania (budowy) obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, oceną możliwości jej legalizacji, po ustaleniu, że budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz nie narusza innych przepisów, w tym techniczno-budowlanych.
Tak więc, nakaz rozbiórki obiektu może być orzeczony dopiero wówczas, gdy okaże się, że nie ma prawnych możliwości jego legalizacji, z tym że legalizacja samowoli budowlanej nie jest obowiązkiem, a uprawnieniem inwestora
W świetle powyższych rozważań, w ocenie Sądu samowoli budowlanej jakiej dopuścili się skarżący w żaden sposób nie legalizuje zgoda, czy też akceptacja Zarządu POD "[...]" dla działań inwestorów, ani ich brak świadomości co do naruszeń Prawa budowlanego i postanowień Regulaminu. Wyjaśnić trzeba, że stosownie do § 107 Regulaminu Rodzinnego Ogrodu działkowego altana w ogrodzie jest obiektem wolnostojącym, parterowym, zapewniającym rodzinie warunki do wypoczynku, a jej odległość od granic działki nie może być mniejsza niż 3 metry. Tak więc wydzielenie z działki [...] drugiej działki [...] pod dokonaną rozbudowę nie mogło spowodować, że dobudowana część stała się w sensie prawnym odrębną altaną.
Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 23 czerwca 2010 r. wniósł K. B., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie:
- 1. art. 29 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego polegające na zastosowaniu art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego jako podstawy materialnoprawnej zaskarżonego orzeczenia;
- 2. art. 75 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w sposób wyczerpujący i wszechstronny;
- 3. art. 62 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż współuczestnictwo formalne w sprawie I. B. oraz K. i M. B. upoważnia organ administracji do wydania jednej decyzji w sprawie;
- 4. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nie wskazanie w uzasadnieniu wyroku przyczyn, dla których zarzut naruszenia art. 62 k.p.a. nie znalazł uznania w przedmiotowej sprawie.
Autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 23 czerwca 2010 r. w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania.
W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, bowiem zarzuty w niej sformułowane nie znajdują odzwierciedlenia w zgromadzonym materiale dowodowym.
Jak wynika z akt sprawy obiekt budowlany będący przedmiotem postępowania, nie odpowiada swoimi parametrami i przeznaczeniem obiektom określonym w art. 29 ust. 1 pkt 4 pr.bud., a tylko takie mogą powstawać na działkach w rodzinnych ogrodach działkowych bez wymaganego pozwolenia na budowę i dokonania zgłoszenia właściwemu organowi. Regulacja prawna zawarta w powyższym przepisie stanowi wyjątek od zasady określonej w art. 28 ust. 1 pr.bud. Przekroczenie wielkości zabudowy i zmiana przeznaczenia obiektów, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 4 pr.bud. powoduje, że budowa taka przestaje podlegać regulacji przepisów ww., staje się w świetle prawa samowolą budowlaną. Jeżeli inwestor ma zamiar na terenie rodzinnych ogrodów działkowych budować inny obiekt, niż te które są zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 4 pr.bud. dozwolone, powinien wystąpić z wnioskiem do właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej o wydanie pozwolenia na budowę.
Ponieważ powyższy przepis stanowi wyjątek od ogólnej zasady, nie może być interpretowany w drodze wykładni rozszerzającej. Tym samym, nie można przyjąć poglądu o budowie w rodzinnych ogrodach działkowych tzw. "bliźniaczych altan", co proponuje się w skardze kasacyjnej. Jeżeli skarżący mieli zamiar budowy tego typu obiektów nieprzewidzianych w art. 29 ust. 1 pkt 4 pr.bud., powinni wystąpić o wydanie pozwolenia na budowę.
Bezpodstawny całkowicie jest więc zarzut naruszenia art. 29 ust. 1 pkt 4 oraz art. 48 ust. 1 pr.bud., gdyż w okolicznościach faktycznych tej sprawy organy nadzoru budowlanego miały obowiązek wszczęcia postępowania z urzędu.
Nie wiadomo też na czym w rozumieniu skargi kasacyjnej miałby polegać zarzut naruszenia art. 75 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a., skoro wszystkie istotne w sprawie okoliczności zostały wyjaśnione, natomiast strona nie zgadza się jedynie z wykładnią przepisów mających tu zastosowanie.
Jak wynika z akt sprawy obiekt objęty decyzją o nakazie rozbiórki, jest to budynek trwale związany z gruntem, stanowiący jedną całość, nawet jeżeli jego układ wewnętrzny stanowią dwie połączone altany i tarasy. w świetle przepisów – Prawa budowlanego jest to więc jeden obiekt budowlany o zwartej bryle, uzasadnione więc było wydanie jednej decyzji o nakazie rozbiórki skierowanej do inwestorów a jednocześnie współwłaścicieli tego obiektu. Ma tu więc miejsce nie tylko współuczestnictwo formalne ale i materialne. Nie naruszono więc przepisu art. 62 k.p.a., jak podnosi się w skardze kasacyjnej. Prowadzenie kilku postępowań odrębnych i wydanie kilku decyzji byłoby uzasadnione, gdyby przedmiotem postępowań były dwa lub trzy oddzielne (samodzielne) niepołączone fizycznie obiekty budowlane, tak jednak w tym przypadku nie jest.
Ponieważ żaden z zarzutów skargi kasacyjnej, nie znajduje oparcia w przepisach prawa mających zastosowanie w tej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.